我国地方政府隐性债务研究综述

■/ 雷 娟

党的二十大报告指出，“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”化解地方政府隐性债务风险问题已成为“十四五”期间面临的一项重要工作。

本文以我国地方政府隐性债务问题为研究对象，运用文献研究法，登录中国知网（CNKI 系列全文数据库），通过“高级检索”，键入“‘关键词=地方政府’+‘关键词=隐性债务’”，截止2023年4月28日共检索到222篇文献资料。其中，2023年12篇，2022年43篇，2021年51篇，2020年48篇，2019年39篇，2018年17篇，2017年及以前12篇。可以看出，从2018年开始，研究地方政府隐性债务的文献资料基本呈逐年上升趋势，这一主题得到广大学者们的广泛关注。通过进一步梳理，去除会议、报纸及其他文献资料，本文选取2017年以来的68篇文献资料作为研究样本，以便总结出我国地方政府隐性债务问题的研究现状。

一、地方政府隐性债务的研究视角

2017年以来，我国学者从多种视角出发来研究地方政府隐性债务问题，取得了一系列研究成果。熊运莲、何怡（2019）基于内部控制视角，立足于控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五大核心要素，对我国地方政府隐性债务风险进行分析，阐释了我国地方政府隐性债务的风险管理路径。王涛等（2019）对经济新常态以来我国地方财政收支可持续性及政府显性和隐性债务现状进行评估，从财政可持续视角提出隐性债务治理路径。史亚荣（2020）基于区块链视角，从区块链技术的相关特征出发，针对我国地方政府隐性债务管理中存在的诸多问题，探讨将区块链技术应用于地方政府隐性债务治理中的具体思路。韩文琰、高诚（2020）通过博弈模型从静态与动态分析地方政府、中央政府在地方政府隐性债务异化中的行为选择，剖析隐性债务异化机理，认为建立长期的监管与奖励机制是必要的，也是可行的。史亚荣（2020）从城投债视角，利用2009-2017年省级面板数据考察了地方政府隐性债务规模与城镇化水平之间的关系，认为城投债规模对城镇化水平提升具有显著的正向影响，且相对于中西部地区，东部地区城投债规模扩张对城镇化水平的促进作用更强。徐玉德、李化龙（2021）基于公共风险视角，认为政府行为特征在公共风险产生与风险责任承担等方面存在显著差异，进而表现为“主动型”和“被动型”两种典型的隐性债务转化路径。同时进一步识别了两类代表性路径下引致隐性债务的风险因素。熊琛等（2022）基于网络模型和SVAR模型的实证分析发现，区域地方政府隐性债务风险存在外溢效应，且银行间市场是风险传导的重要渠道。唐雪松、白静（2022）基于马克思主义权力观视角，认为国家审计通过监督地方政府权力运行显著降低城投债风险溢价水平，这种监督效应在地方政府隐性债务风险越高时越显著。张晓燕、张文杰（2023）着眼于国有企业违约现象，基于SIRS传染病模型，仿真模拟我国地方政府隐性债务风险在国有企业间的传染过程，认为当前针对地方政府隐性债务风险在国有企业间的防范与化解卓有成效，但仍存在不可忽视的隐患，且地区间的政府隐性债务风险分化趋势明显。王若涵、胡春阳（2023）基于风险网络视角，采用LASSO-VAR模型构建我国地方政府隐性债务风险溢出网络，分别从全国、经济区域与省际层面探讨隐性债务风险溢出网络截面特征与动态变化，强调需重点关注隐性债务风险的外溢效应与区域关联特征。李程、张志欣（2023）基于金融分权视角，对2010-2020年省级面板数据进行分析，认为金融隐性分权程度增加使得隐性债务规模扩张，隐性债务规模扩张导致城商行表外业务规模随之扩张，进而提高城商行风险承担水平。

二、地方政府隐性债务的概念与类型

从已有相关研究看，国内大部分学者对隐性债务的概念界定源于财政风险矩阵。汉娜的财政风险矩阵是从两个维度出发，将政府债务划分为四种类型：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。赵全厚（2018）在财政风险矩阵基础上，认为我国地方政府隐性债务是因为地方政府需要承担社会公共职责而形成的债务，这些债务不在法律和合同之内，既包含隐性直接债务，又包含隐性或有债务。刘尚希（2018）基于权利义务关系角度，认为隐性债务是去除显性直接债务后的其他三种债务，包括显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务。李丽珍、安秀梅（2019）也认为，隐性债务包括财政风险矩阵中的两类，分别为直接隐性债务和或有隐性债务。杨清泉（2020）依据“穿透原则”，结合债务风险矩阵，从显性与隐性、直接与或有两个维度，将政府债务分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务、隐性或有债务四种，认为地方政府隐性债务是地方政府通过党政机关、事业单位、投融资平台等，利用政府性基金、银行贷款、PPP模式、城投债等变相或违规举债的债务，其实质是风险由地方政府承担、还款为财政资金。武冠毅（2020）认为，隐性债务是在法定政府债务限额之外，非由法律或合同规定，承诺以财政资金偿还的，或违法提供担保的，地方政府迫于道义责任、公众期望或政治压力而需要承担的债务。徐倩（2020）认为，地方政府隐性债务包括两部分，一部分为地方政府违规变相举债，另一部分为地方政府出于道义责任和公众期望所形成的债务。朱丹、吉富星（2021）指出，隐性债务是地方政府在法定债务限额以外，直接或承诺以财政资金偿还及违法提供担保等方式形成的债务。刘红忠、柯蕴含（2021）认为，隐性债务是地方政府债务中一个重要的组成部分，主要是地方政府变相举借所形成的债务。而刘用铨（2020）则从政府“保底机制”角度出发，以保底量/保底收入是否超过盈亏临界点为标准，认为如超过盈亏临界点，则形成隐性债务；如未超盈亏临界点，则未构成隐性债务。

关于地方政府隐性债务类型的划分，赵全厚（2018）把地方政府隐性债务划分为以下五类：一是地方政府融资平台的债务；二是政府购买服务形成的债务；三是政府与社会资本合作形成的债务；四是地方政府通过独资、入股等方式，成立资产管理公司、投资建设公司等，通过相互担保、资产抵押等方式举借的债务；五是国有企业的债务；六是区域内非国有企业的债务。封北麟（2018）认为，我国地方政府隐性债务主要有两个方面：一是地方政府在违法违规融资过程中刻意隐匿的地方政府债务，如违规担保融资、政府融资平台公司的各类银行贷款或信托融资、其他借道国企或事业单位融资等。二是地方政府在化解公共风险过程中承担的支出责任，如行政辖区社会保险基金缺口的财政补贴、问题金融机构的救助、地方国企亏损补贴、自然灾害救助等。李丽珍、安秀梅（2019）认为，我国地方政府隐性债务有以下5种类型：一是社会保障类，如养老金缺口和医疗保险缺口等；二是公共投资项目，如PPP项目（政府付费、缺口补助）等；三是预算内支出拖欠，如未支付的物资采购款、工程款等；四是违法违规类，如明股实债、承诺担保、变相融资等；五是救助责任类，如金融机构不良资产、事业单位债务、融资平台债务、国有企业债务等。杨清泉（2020）认为，地方政府隐性债务包括政府投资基金（承诺有固定回报和保底收益）、不合规PPP项目、融资平台银行贷款、企业或个人借款、债券类融资、供应商应付款等9大类型。徐倩（2020）将地方政府隐性债务划分为两类，一类是由于地方政府违规变相举债所形成，如通过国有企业、事业单位借入或提供担保等形成的债务；另一类是由于政府道义、公众期望所形成，如地方国有企业亏损补贴、公共养老金缺口等。朱丹、吉富星（2021）认为，地方政府隐性债务既包括融资平台、国有企事业单位等代替地方政府举借，并由地方政府担保，或以国有资产、政府储备土地变相抵押质押等方式形成的债务，也包括在投资基金、政府购买服务、PPP项目中约定回购投资本金、保底收益所形成的债务。温来成、贺志强（2021）指出，我国地方政府隐性债务主要包括以下6种类型，分别为地方政府投融资平台债务、事业单位2015年之前的债务、棚户区改造和保障性住房项目债务、土地储备债务、担保历史债务和社会保障缺口债务。

通过以上梳理可以看出，关于地方政府隐性债务的概念，至今仍未形成统一的共识，由此导致地方政府隐性债务的类型划分也各异。2018年，中共中央、国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》（中办发〔2018〕46号），根据以上文件精神，隐性债务是在地方政府法定限额或发行形式之外，直接或承诺以财政资金偿还的或违法提供担保的债务，这是国家首次以上级文件的形式对地方政府隐性债务概念做出的明确界定，地方政府隐性债务既包括国有企业事业单位代替地方政府举债、由地方政府担保或偿还的债务，也包括地方政府以约定回购、承诺保底收益等在政府购买服务、政府投资基金设立、PPP项目开展中形成的债务。

三、地方政府隐性债务的形成原因

关于地方政府隐性债务的形成原因，广大学者们也进行了相关研究。刘尚希（2018）指出，我国大量隐性债务产生是“风险大锅饭”体制造成的。具体的形成原因有：一是事权过于下沉，财政责任不清晰。二是财政风险评估机制缺失。这是当前宏观管理的功能缺陷。三是预算约束不完整。当预算约束的对象具有不确定性特征时，约束就会失效。四是难以预期。面对诸多的不确定性，下级政府无法形成稳定预期，就会以机会主义方式行事。封北麟（2018）认为，由于地方政府债务管理和问责机制不完善，缺乏有效的债务监管和预算约束制度，这是地方政府隐性债务产生的主要原因。李丽珍、安秀梅（2019）指出，地方政府从自身职能和维稳工作考虑，会承担社会保障缺口、各种预算内拖欠等债务，这是直接隐性债务发生的主要原因。同时，地方政府作为金融危机、突发公共事件、重大自然灾害等公共风险的承担者和化解者，需要承担起“最后付款人”的兜底责任，这是地方政府或有隐性债务发生的主要原因。李升（2018）对地方政府隐性债务风险的产生原因进行了系统分析，认为地方政府负债的被动根源是分税制改革后形成的财税体制，地方政府主动负债的动因是积极筹措地方基础设施建设资金，地方政府隐性债务的内在原因是地方政府职能错位和不合理，地方政府隐性债务的现实原因是投融资需求与供给冲突。李丽珍，刘金林（2019）基于财政分权与土地财政视角，探讨了地方政府隐性债务的形成机理及治理机制，认为地方政府隐性债务的形成是多重因素共同作用的结果。其中，财政分权是源头，官员晋升激励是动因，土地财政是重要支撑，融资平台是重要载体，城市商业银行是主要资金来源。

四、地方政府隐性债务的规模测算

在地方政府隐性债务的规模测算方面，广大学者已做了大量研究。但由于地方政府隐性债务具有不确定性、隐匿性等特点，加之相关数据不可得，测算内容、测算方法各异，导致测算结果也不尽相同，甚至大相径庭。如封北麟（2018）根据金融企业违法违规融资、变相举债等内容，得出5.76-9.35万亿元的测算结果；闫衍等（2018）根据地方融资平台债务、棚改项目、PPP项目等内容，测算结果为20-30万亿元；李丽珍等（2019）根据PPP项目、国有企业、融资平台和商业银行不良贷款、违法违规类、养老金缺口等内容，得出9.23-15.42万亿元的测算结果；吉富星（2018）按照政策性贷款、城投债、“明股实债”等内容，得出10.43-16.33万亿元的测算结果；杨若涵（2019）从融资主体角度得出约30万亿元的测算结果，从融资渠道角度得出26.49-34.52万亿元的测算结果；海通证券（2018）依据政府性基金、非标融资、地方融资平台贷款、PPP项目、发行债券等内容，得出约32.9万亿元的测算结果。联讯证券（2018）根据银行贷款、融资租赁、非标、债券等内容，测算出约37万亿元的结果；朱冠平等（2021）根据地方融资平台、不良贷款、国有企业、养老缺口等内容，得出20.11 万亿元的测算结果；宋翔等（2021）从30 个省份全口径财政数据出发，得出12.74万亿元的测算结果。

五、地方政府隐性债务的风险防范

关于我国地方政府隐性债务的风险防范，众多学者们从各自视角出发，分别提出了相应的对策建议。李丽珍、安秀梅（2019）提出了提升财政资金统筹使用能力、完善养老金和医疗费用增长约束机制、改革PPP风险共担机制、强化行政问责、优化债务主体治理结构等建议。杨清泉（2020）则从化解存量和防范增量两个方面提出了相应的对策建议：针对化解存量，应开展隐性债务审计清查、对存量进行分门别类处置、推进地方融资平台转型；针对防范增量，应做好政府职能转变、绩效考核体系改进、财政体制改革、追责问责违规举债、违规新增债务遏制、合理融资需求解决、融资业务合规、配套制度完善等方面的工作。徐倩（2020）认为，要做好以下几个方面：一是建立健全隐性债务的信息披露机制；二是稳妥推进融资平台转型和专项债融资；三是强化PPP项目审查机制；四是对举债的动力机制进行优化；五是完善财政转移支付制度；六是改革金融监管体系。朱丹、吉富星（2021）从完善财政风险监测系统、分类缓解存量债务、完善政绩考核机制、改革金融体制、创新政府融资等方面提出了相应建议。刘红忠、柯蕴含（2021）指出，在化解隐性债务压力较大的地区，对于上级政府而言，要进行政策引导，制定科学合理的化解方案，与此同时，在确保不增加隐性债务的基础上，鼓励对一些项目进行适当融资。温来成、贺志强（2021）认为应从风险识别统计制度、风险动态监测评估制度、风险隔离制度、管理体制等方面重点进行改革。朱冠平等（2021）则认为，树立正确的债务导向理念、充分发挥社会资本参与建设、完善债务管控制度是防范地方政府隐性债务风险的关键所在。宋翔等（2021）从发挥市场作用、加强隐性债务监管、处置“次生风险”、全面研究隐性债务等四个方面提出了建议。洪源等（2021）针对地方政府隐性债务数量庞大的现状，认为一定要坚持“严控增量、化解存量”。在严控增量上，应做到严禁违规担保和变相举债，规范政府购买服务、PPP项目、政府投资基金；在化解存量上，应考虑偿还的多角度，如处置存量国有资产、政府预算偿还财力等。刘金林、蒙思敏（2021）针对地方政府隐性债务增加的现状，提出转变土地财政模式、优化晋升激励机制、完善投融资市场体系、拓宽投融资渠道、深化行政体制改革、规范融资行为等建议。

六、研究述评

我国地方政府隐性债务治理是一项长期性、系统性的工程，需要中央政府、各级地方政府、各个相关部门之间的相互配合、通力合作。本文通过梳理我国地方政府隐性债务的概念及内涵、形成原因、规模测算、风险防范等方面的研究现状，发现具有以下几个特点：一是研究对象热点化。通过搜索相关文献资料发现，从2018年开始，文献资料的数量呈逐年上升趋势。由此可见，我国地方政府隐性债务问题逐渐成为研究热点，受到广大学者的高度关注。二是研究层面具体化。既包括从国家层面对地方政府隐性债务的研究，又包括从省级层面对地方政府隐性债务的研究，还有一部分研究具体到市级层面。三是研究视角多元化。广大学者分别从国有企业、公共风险、区块链、内部控制、财政分权与土地财政等多种视角出发探讨我国地方政府隐性债务问题，丰富了研究内容，进一步拓宽了隐性债务治理的思路。

综上所述，虽然学术界取得了一系列研究成果，为我国地方政府隐性债务治理做出了重大贡献。但是，由于隐性债务具有隐匿性、不确定性等特点，限于数据的可得性，仍然需要在以下几个方面做进一步研究：

一是关于地方政府隐性债务概念及内涵的研究。地方政府隐性债务的概念及内涵是隐性债务治理的前提和基础。由于至今仍未形成统一共识，其类型划分各异，严重影响到后续研究。虽然中央政府下发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）等相关文件，明确了地方政府隐性债务的概念，但从学术层面仍然保留讨论的空间。

二是关于地方政府隐性债务形成原因的研究。虽然学者们从不同视角对地方政府隐性债务的形成原因做了大量且有益的探讨，但所持观点较为零散，缺乏系统性，在隐性债务的形成机理方面尤显不足，需要将宏观层面、中观层面和微观层面有机结合起来，进一步构建模型并做好实证检验工作。

三是关于地方政府隐性债务规模测算的研究。由于地方政府隐性债务具有隐匿性、不确定性等特点，加之数据的不可得性，广大学者们虽然做了大量研究，但测算方法、测算内容各异，测算结果相差较大。因此，需要进一步研究地方政府隐性债务的具体类型及构成比例，分门别类测算债务规模，为隐性债务治理提供数据支持。

四是关于地方政府隐性债务风险预警体系构建的研究。构建风险预警体系对于防范和化解隐性债务风险起着关键作用。纵观研究现状，只有极个别学者涉及风险预警体系的构建问题，尚未形成一整套较为系统的预警体系，需要进一步加大研究力度。