大数据背景下中国超大城市基层治理现代化的话语体系研究

唐晓彬,崔茂生,雷 诺

(1.对外经济贸易大学 统计学院,北京 100029;2.美国纽约大学 数据科学系,纽约 10011)

一、引 言

随着人口数量的持续增长与城市化程度不断加深,中国城市规模预计将进一步扩张。目前中国城区常住人口数量达到一千万以上的超大城市共有七个,包括北京、广州、上海、深圳、天津、重庆和成都(1)国家统计局:《经济社会发展统计图表:第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》,求是网,http:∥www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-09/16/c_1127863567.htm,2021年9月16日。。超大城市是一种中国独有的全新城市共同体,在经济、社会、人口、环境等诸多方面具有超前特性。随着超大城市规模的快速扩大,其基层治理体系和治理能力发展却相对滞后,基层治理问题日益凸显。党的二十大报告指出,要完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。因此,在信息化与智能化的时代背景下,创新基层治理体系,推动基层治理体系和治理能力现代化对于超大城市的发展至为关键。

已有文献对于中国城市基层治理的研究主要集中在理论逻辑探讨和治理模式评价两方面。在理论逻辑方面,范逢春和马浩原基于空间正义理论提出了新发展阶段城市基层治理需要遵循的三个实践逻辑[1]。王泽分析了城市基层治理变迁及现代化的发展逻辑,认为推进城市基层治理现代化可以从基础性权力运行原则制定、体系完善和效能提升等方面着手[2]。王丛虎和王晓鹏探讨了“社会综合治理”与“多中心治理”两种理论在中国城市基层治理中的应用效果[3]。在具体治理模式方面,孙涛和韩清颖以广州市越秀区社区为案例,分析了城市基层社区“网格化管理”的优势和存在的问题,王智强和何旺旺探讨了城市社区互动式治理模式的运作机理、优势与实现路径[4-5]。吴晓林和谢伊云以成都市武侯区社区为案例分析了中国城市基层治理的模式变迁[6]。综上所述,现阶段对于中国城市尤其是超大城市基层治理研究主要围绕基层治理的理论逻辑和具体治理模式展开,且以个体的微观案例和定性分析为主,缺乏在宏观层面对城市基层治理基本理念和政策实践逻辑的系统定量分析。

由于城市基层治理过程中存在着大量如群众反馈、新闻报道与政策公告等非结构化文本数据信息,因此可以对超大城市地方政府的政务公告进行文本主题挖掘,从大量的政务文本中提炼出关键主题信息,从而实现对超大城市基层治理基本理念和政策实践逻辑的系统定量分析。随着大数据时代的到来,互联网数据呈现出体量巨大、实时更新、类型繁多等特征,其中90%为非结构化数据[7]。文本数据是非结构化数据的主要类型之一,对文本大数据进行主题提取和特征分析已经成为大数据研究中的热点领域之一。然而传统的主题词提取模型如TF-IDF模型、LDA模型等虽然简单高效,却往往忽略了主题词之间因为上下文语境影响而可能存在的关联关系[8-9]。例如LDA模型是基于文本中词语的概率分布,结合Gibbs采样方法来推断文档隐含的主题类别,其隐含假设是文本中每个位置的主题及不同主题的词语分布是相互独立的。而在大数据背景下,对数据背后的复杂关系网络进行深入分析是理解大数据的关键[10]。因此,在主题词提取模型的基础上,进一步考虑了主题词之间关联关系的主题网络提取模型已经得到了广泛应用[11-12]。主题网络提取模型能够更深入挖掘主题词之间乃至不同主题之间可能存在的内在关联,其基本思想是通过构建关键词网络,并采用社区分类算法划分得到关键词子网络,来代表相应的文本主题。因此,本文将基于改进后的主题网络提取模型,来深入挖掘超大城市基层治理话语体系中的主题类型和内在关联。

针对已有研究中存在的不足,本文进行了以下创新。在研究内容上,以超大城市政府的政务公告为样本数据,基于文本主题提取技术等定量方法,从宏观层面系统分析了超大城市基层治理的基本理念和政策实践逻辑,为其他城市的基层治理提供了一定的借鉴意义和参考价值。进一步地,还分析了不同超大城市基层治理理念间所存在的内在关联,更有助于从广度上理解城市治理的复杂性。在研究方法上,基于改进后的主题网络提取模型得到各超大城市的基层治理的主题社区,采用高频词对低频词的分布式相似度代表网络连边权重,在充分考虑文本中的主题关联性的基础上,深入挖掘网络中高频词节点之间的内在联系。

二、理论与方法

(一)理论基础

已有研究基于多种不同理论对城市基层治理的基本理念和发展逻辑进行了论述,如空间正义理论、基础性权力理论、多中心理论和社会综合治理理论等,其中许多理论虽然从不同视角展开,但具有内在的关联性和一致性[1-3]。这些理论的发展和应用为本文的研究打下了良好的理论基础。本文将空间正义理论引入对超大城市基层治理话语体系的分析中,从而构建起本文的理论基础。

从空间正义理论视角出发,城市空间是物质空间、精神空间、社会空间的结合体[1]。空间正义理论强调城市的发展必须使得城市能够改善个体空间权利(2)空间权利是在空间维度上人的主体性的表达,在城市中,空间权利是指城市中的相关主体拥有的对城市空间进行开发、使用等行为的权利,这一概念最早由法国新马克思主义学家亨利·列斐伏尔提出。,为居民构建出更加合理的空间生活,减少城市空间中的非正义行为(如不平等)。这表明城市的发展必须建立在城市生产、生活、生态空间得到合理安排,人民安居乐业、公平正义得到有效伸张的基础上。习近平总书记在2015年12月中央城市工作会议的讲话中提出,“统筹改革、科技、文化三大动力,统筹规划、建设、管理三大环节,统筹空间、规模、产业三大结构,提升城市工作的全局性、系统性和城市发展持续性”的城市治理要求,这体现出了对于城市治理“空间正义”的价值追求。近年来,中国政府通过全面深化改革等举措,正在逐步实现其治理体系变革与治理能力跃升[13]。

在经济社会发展转型期,城市基层治理面临着物质空间产品(住房、交通、基本公共服务、生态等)不足与分配不均、城市精神文化缺失、居民阶级分化等一系列挑战。范逢春和马浩原认为,在新发展阶段,为了实现城市基层治理的“空间正义”,需要遵循“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑[1]。以人民为中心的政治逻辑,是推动城市基层治理高水平发展的基本价值理念。习近平总书记强调,“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。”人民是城市空间的主人,是城市基层治理的主体。城市基层治理的根本目标是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。“城市性”的治理逻辑,体现了城市相较于乡村的区别。相比于乡村,城市具有更高的人口规模与更复杂的结构,存在政府、市场、社会、社区等多元主体。因此,城市社会的“多元性”和“复杂性”要求在城市基层治理中必须坚持多元主体、协同共治的治理理念,建立有效的议事协商制度,使各方主体都能享受城市的“空间正义”。“个体性”的技术逻辑,表明城市治理不仅要符合整体社会的经济发展转型趋势,还需满足个体层面的需要,使城市居民切实受惠,实现个体状况与城市状况的同步改善。城市基层治理空间正义的“个体性”技术应满足全面性、差异性、精准性等多个要求。全面性和差异性要求城市基层治理的“个体性”技术应充分满足城市个体在多个维度上的物质和精神权利,并且这种权利的需求是差异化的。精准性要求在数字化背景下,城市基层治理应实现精细化、智能化,符合精细治理的理念。

综上所述,实现新发展阶段城市基层治理的空间正义需要符合“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑。以“人民性”的政治逻辑为根本,以“城市性”的治理逻辑为主导,以“个体性”的技术逻辑为引导,实现新时期城市基层治理体系与治理能力的现代化。

(二)研究方法

构建超大城市基层治理话语体系网络并进行主题提取,可以通过四个步骤来实现:节点构建、连边构建、网络划分、主题提炼。首先第一步是构建网络节点,为排除低频词语的噪声干扰,从文本中提取高频词语作为主题网络中的节点。TF-IDF作为高效的信息检索工具,综合考虑了词语在文本与语料库中的出现频率,能够有效地反映出词语在政府基层治理有关公告文本中的重要性。因此,本文采用TF-IDF方法分别对七个超大城市的政府公告文档进行关键词提取,选取得分排名最高的头部关键词作为政府话语体系的关键节点。

进一步地,利用分布式相似度计算词语之间的关联性,以构建网络连边。分布式相似度是一种结合上下文语境对词语间相似度进行计算的方法,本质上是词语两两之间可替代程度的度量。本文采用高频词对低频词的分布式相似度代表网络连边权重,强调了高频词的替换能力,更有利于突出网络中高频词节点之间的关联性。如果词语上下文语境之间分布着较多的公共关键词,那么这两个词语就更有可能在话语体系网络中拥有更紧密的关联。因此,词语w所对应的所有上下文关键词c也可以看成词语w的特征向量。设两词语为w1与w2,上下文语境中特征关键词为c,则分布式相似度公式如下:

(1)

其中,D(w,c)为关键词w与其上下文特征关键词c有关的权重,P(w1,w2,c)为考虑到关键词c在上下文中出现的频率而添加的w1与w2对c的相似度,其具体计算公式如下:

(2)

对于上述公式中的权重函数D与E的选择,Weeds和Weir发现不同权重函数对应的实验结果之间差异并不统计显著[14],因此本文选择更为直观简便的基于点互信息(Mutual Information,MI)的权重函数。

在得到超大城市基层治理话语体系网络后,本文采用Louvain网络社区划分算法对各个超大城市的基层治理话语体系网络进行进一步分割,从而得到话语体系中的不同主题社区,Louvain算法的优势在于直观高效。通过最大化代表社区内部与社区之间连接密度比例的模块度指标来实现社区划分[15],模块度的定义如下:

(3)

其中,Aij代表了网络内部节点i与节点j之间的连边权重,∑iAij与∑jAij代表所有与节点i和节点j连边的权重和,ci和cj代表顶点i和顶点j被划分到的社区,{ci=cj}为示性函数。

在提炼出各超大城市基层治理的主题导向后,可以计算不同超大城市政府基层治理主题社区之间的特征向量相似度。首先参考Rule等对网络贡献度的定义[11],计算主题社区中的词语节点对主题社区贡献度与主题社区对节点贡献度。节点对社区贡献度计算公式如下所示:

(4)

其中,W代表话语体系网络中所有词语形成的集合,φ∈{φ1,φ2,…,φk}代表了通过Louvain社区划分算法得到的k个社区。节点在社区中越处于中心位置,与其他节点的关系也应该越紧密,对社区贡献度也越高。本文在进行社区命名时参考了贡献度最高词语的含义。

社区对节点贡献度公式如下:

(5)

该公式体现了组内相似度与组内全局相似度之比。直观上来看,假设社群内节点很紧密,而唯独与某一节点的连接相对稀疏,则说明社区内其他节点对该点的分布相似度贡献不大,相对的ν←φ(w)也较小,即意味着社区对该节点贡献度较小。

基于社区对节点贡献度得分的计算公式,本文计算得到了每个社区对每个词的贡献度得分,从而形成社区对所有词语的贡献度特征向量。为了探究各个超大城市在基层治理工作中的共同要点,本文利用Bhattacharyya相似度计算各个超大城市政府公告在基层治理角度上主题社区之间的特征向量相似度,从而挑选相似度较高的社区,最终总结得到超大城市基层治理的共有经验。主题社区两两间相似度计算公式如下所示:

(6)

三、实证分析

根据以上方法,本文对中国七个超大城市的基层治理情况进行实证分析。本部分首先从政府官网获取相关政府公告文本,构建得到基层治理话语体系网络,再进一步对网络进行划分并从中提炼出超大城市基层治理的共同主题。

(一)数据来源与描述性统计

本研究以超大城市基层治理的话语体系为研究对象。本文以“基层治理体系和治理能力现代化”为关键词,分别从上述七个城市人民政府官网用爬虫获取相关政府政务公告,在此基础上进一步进行筛选,保留标题中至少包含“基层”“治理”“体系”“能力”“现代化”在内三个以上关键词的政府公告。总计得到文本公告数据163篇,具体情况如表1所示。

表1 中国各超大城市基层治理相关地方政府政务公告文本统计

筛选得到的政务公告的发布时间与标题关键词统计结果如图1、图2所示。图1显示政务公告的发布时间集中于2019年至今,具有较强的时效性。图2为公告的标题关键词词云图。结果显示,经过筛选得到的公告文本内容与“基层治理现代化”这一主题密切相关,涵盖了“基层治理”“社会治理”“现代化建设”等多个维度,具有良好的深度与广度。

图1 政府公告的发布时间

图2 政府公告的标题关键词词云图

本文首先以JIEBA分词为工具,对上述政府公告进行分词处理并去除停用词,并进行文本去噪,除去文本中意义模糊或者无意义的词汇,主要为动词,如“提高”“增强”“改善”“维护”“推动”等。最后,采用TF-IDF算法分别对七个超大城市政府公告进行关键词提取,得到七个城市政府公告中各自得分最高的前100个词语作为每个城市基层治理中的重要关键词。在此基础上,本文构建了各个超大城市的基层治理话语体系主题网络。

(二)超大城市基层治理领域话语体系构建与导向分析

超大城市基层治理领域的话语体系是一个复杂的网络结构,其中蕴含着多个治理主题,并且各个主题之间既有明显的区别也有重叠的概念。通过构建超大城市基层治理话语体系网络,划分其中的治理主题,对于探究相应的治理导向有重要参考意义,有助于从广度上分析各个超大城市治理话语体系的建设重点。

本文分别以从各城市政府公告中提取出的主要关键词作为网络节点,以分布式相似度作为关键词之间的网络连边权重,从而构建得到了北京、广州、上海、深圳、天津、重庆和成都的超大城市基层治理话语体系网络(3)其中,由于网络连边较多(共100×100条),因此本文仅保留权重大小位于前5%的网络连边(即保留500条连边)。同时由于部分社区组成节点较少,难以代表基层治理话语体系中的主要主题,因此去除了组成节点数在10以下的社区和对应的节点。。该话语体系网络不仅包含着有关基层治理的政府公告中反复提及的关键词,还通过引入连边权重的概念对关键词进行有机串联,相较于主题词方法所提取得到的孤立关键词更适合于话语体系构建任务。此时所构建的话语体系包含着各超大城市地方政府在基层治理问题中的多个政策主题,因此本文通过Louvain网络社区划分算法,将话语体系网络划分为多个具有独立话语含义的子网络,从而提取得到基层治理话语体系中蕴藏的治理主题。本文结合各超大城市基层治理领域话语体系网络中的主题社区(即子网络)核心关键词与其所包含的其他主要节点关键词,对各个超大城市的基层治理理念进行总结概括,得到了各个城市的治理主题(4)此处略去七个超大城市基层治理领域话语体系的网络关联图。。表2～8展示了各超大城市基层治理话语体系中的社区主题,主题根据社区中的关键词以及关键词对社区的贡献度和在网络中的中心性概括总结得到,充分体现出了各超大城市基层治理的主要理念和政策导向。

表2 北京市基层治理话语体系主题与关键词

1.北京市

北京市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表2所示,主要体现了“系统治理,可持续发展”“建立合作机制,保护生态环境”“政策引领,优化服务”和“政民合作,法治治理”4个治理导向。在主题1中,以“改革”和“发展”为子网络核心,“经济”“科学”“科技”“功能”“基础”等关键词契合了习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话中提出的城市治理要求,深刻阐释了综合考虑城市内部各种治理要素的系统治理理念,因此将北京市基层治理话语体系的主题1总结为“系统治理,可持续发展”[18]。结合前述的理论基础,本文认为该主题体现了“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑。北京作为首都超大城市,既承担着国家政治中心、文化中心、国际交流中心的核心功能,也要满足居民在经济、科技、文化等多个维度多样化差异化的空间权利需求,即符合“个体性”技术逻辑的全面性和差异性要求。这要求北京市在进行城市基层治理时要全面推进经济、科技、公共文化等多领域的建设,以多元化、个性化需求为导向,做到统筹兼顾、综合平衡,构建复合治理模式。因此,坚持系统治理理念也是实现“个体性”技术逻辑的必要条件。

在主题2中,以“机制”为子网络核心,“环境”“生态”“高质量”“环境保护”等关键词体现了北京市基层治理中生态保护的重要导向。结合“机构”“平台”“合作”等主题中关键词,将主题2总结为“建立合作机制,保护生态环境”。该主题体现了“城市性”治理逻辑和“个体性”技术逻辑,“机构”“平台”“合作”等关键词体现了多元主体、协同共治的治理理念,符合“城市性”治理逻辑,而主题2所强调的生态环境保护则是对主题1的补充,城市基层治理不仅要重视经济科技建设,还要重视生态文明建设,因此满足“个体性”技术逻辑的全面性和差异性要求。

在主题3中,以“政策”“管理”“监管”“区域”为子网络核心的关键词体现了基层治理中政策监管的作用,而“优化”“资源”“服务”“公共服务”强调了政府优化公共服务和资源配置的重要性,因此将主题3总结为“政策监管,优化政府服务”。该主题进一步补充并强调了政府在城市基层治理中的作用。政府作为城市基层治理的主导者,与机构平台、社会、社区等对象共同构成了城市治理的多元主体,因此该主题符合“城市性”的治理逻辑。

在主题4中,以“制度”为子网络核心,“规范”“依法”等关键词体现了基层治理中的法治治理导向。而“政府”“领导”“全民”等关键词则体现了治理中政民合作的导向,因此将主题4总结为“政民合作,法治治理”。该主题强调了城市基层治理中需要政府和居民协同共治,并且为了实现城市空间生活中的公平和正义,应坚持法治治理。法治是实现首都超大城市治理现代化的基本方式,首都法治现代化是城市治理现代化的前提,因此该主题符合“人民性”的政治逻辑和“城市性”的治理逻辑[19]。

2.广州市

广州市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表3所示,主要体现了“系统治理,可持续发展”“统筹管理,精细治理”“风险监测,精准防控”3个治理导向。在主题1中,以“经济”“领域”“全区”为子网络核心,“规划”“知识产权”“改革”等关键词与北京市基层治理话语体系主题1中的关键词有较多重叠,同样体现了“系统治理,可持续发展”的理念,符合“人民性”的政治逻辑和“个体性”的技术逻辑。在主题2中,以“社区”“平台”“力量”为子网络核心,“系统”“管理”“调度”“资源”等关键词表明广州市政府在基层治理中强调要统筹管理、合理调度、配置资源。而“基层”“网格”“单位”“网格化”等关键词则体现了基层治理的精细化。因此,将广州市基层治理话语体系的主题2总结为“统筹管理,精细治理”。该主题体现了“城市性”治理逻辑和“个体性”技术逻辑。统筹管理要求政府建立协调顺畅的工作机制,提高对资源、平台、队伍的统筹协同能力,充分调动各方力量,提高基层治理工作的效率,这遵循了城市基层治理“城市性”的治理逻辑。精细治理的政策导向则体现出了广州市政府对于城市基层治理精细化、网格化的要求。《广州市基于城市信息模型的智慧城建“十四五”规划》提出,要基于城市信息模型等基础平台,进一步做好“一网感知、一网调度、一网共治”,扎实推进新型智慧城市建设,让城市治理更精细化,这符合了“个体性”技术逻辑的精准性原则。

在主题3中,以“监测”“现代化”“体系”为子网络核心,“防控”“精准”“疫情”“预警”“风险”等关键词体现出了广州市“风险监测,精准防控”的治理导向,符合了“个体性”技术逻辑的精准性原则。广州作为口岸城市,需要严防各类境外输入风险。尤其是新冠疫情爆发以来,境外疫情的输入风险给广州市的城市治理体系和治理能力带来了严峻的考验。如何建立现代化治理体系,有效提升监测预警能力,精准防控各类社会风险,成为广州市基层治理中的重要导向之一,因此将广州市基层治理话语体系的主题3总结为“风险监测,精准防控”。

3.上海市

上海市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表4所示,主要体现了“数字赋能,智慧治理”“社区议事,居民自治”“各方协同,防控应急”3个治理导向。在主题1中,以“服务”“技术”“信息”为子网络核心,“数字”“平台”“数据”“精准”“数字化”等关键词说明上海市政府十分注重城市的数字化发展和智慧治理。由于上海在中国式现代化进程中具有特殊地位,是改革开放的排头兵和创新发展的先行者,其城市数字化发展和智慧城市建设已经取得突出成果,《2019城市数字发展指数报告》和《2020中国数字城市百强研究白皮书》显示,上海的数字化转型处于全国领先水平,在网络基础设施建设、数据中心和计算平台规模方面都处于国内领先地位[20]。相比广州市,上海市更加强调技术引领在城市基层治理中的作用,因此将主题1概括为“数字赋能,智慧治理”,这一主题同样符合了“个体性”技术逻辑中的精准性要求。在主题2中,以“基层”为子网络核心,“社区”“街道”“居民”“居民区”“电梯”“会议”等关键词彰显了上海城市基层治理中“社区议事,居民自治”的导向。在上海市“电梯加装”等社区民生服务工程中,社区街道工作人员、居民会参与事前、事中、事后的议事监督,通过开展协商推进会对工作进行部署,由此体现出了上海市基层治理中“社区议事,居民自治”的特点,这一主题符合了“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。通过建立有效的议事协商制度,可以减少城市空间生活中的矛盾和不平等,使居民能够享受城市“空间正义”。在主题3中,以“协同”为子网络核心,“社会”“政府”“应急”“疫情”“防控”等关键词体现出了上海市基层治理中“各方协同,防控应急”的主题导向。与广州一样,上海作为对外开放的前沿窗口之一,也面临着各类境外输入风险,因此基层治理话语体系中强调了通过政府、社会等各方协同来“防控应急”,符合了“城市性”的治理逻辑。

4.深圳市

深圳市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表5所示,主要体现了“多层结构,统筹管理”“规划部署,责任落实”“各方协同,精准防控”3个治理导向。在主题1中,以“综合”“机制”为子网络核心,“规范”“统一”“资源”“力量”“公共服务”等关键词说明深圳市基层治理中要求各单位部门要统筹管理,整合资源,提升行政效率。而“社区”“街道”“城乡”“乡镇”“政府”等多个关键词体现出了深圳市基层治理中的多层级结构。深圳市政府在公告中指出,政府依法赋予街道综合管理权、行政执法权、统筹协调权和应急处置权,整合区域的力量和资源、强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权,并由街道党委领导基层政权,确保管理服务有效覆盖常住人口,因此将主题1总结为“多层结构,统筹管理”,符合了“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。在主题2中,以“体系”“规划”为子网络核心,“部署”“责任”等关键词体现了深圳市基层治理中“规划部署,责任落实”的基本导向。在主题3中,以“社会”“群众”“防控”为子网络核心,“党政”“信息化”“隐患”“风险”等关键词体现出了“各方协同,精准防控”的基层治理理念。与广州、上海一样,深圳作为口岸、外向型城市,面临着较大的境外输入风险,而其基层治理话语体系中的主题3则综合了广州和上海市风险防控相关治理主题的特点,既突出要利用现代化技术进行风险的精准防控,消除隐患,也强调了在风险防控中各方要协同配合,因此将主题3总结为“各方协同,精准防控”,符合“城市性”治理逻辑和“个体性”技术逻辑。

表5 深圳市基层治理话语体系主题与关键词

5.天津市

天津市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表6所示,主要体现了“系统治理,可持续发展”“优化政府服务,规范监督”“党建引领,总揽全局”3个治理导向。在主题1中,与北京和广州相同,以“制度”“改革”“发展”为子网络核心,“经济社会”“科学”“文化”“教育”等关键词体现了“系统治理,可持续发展”的治理理念,符合“人民性”的政治逻辑和“个体性”的技术逻辑。在主题2中,以“公共服务”“决策”“机制”为子网络核心,“行政”“优化”“群众”“监督”“规范”“政府”等关键词体现了天津市基层治理中强调优化政府服务,规范监督的导向,这也与北京市基层治理中“政策监管,优化政府服务”的导向较为接近,一方面,要不断优化政务服务方式,提升政务服务智能化水平,加强政务服务标准化建设,切实提升企业和群众办事便利度;另一方面,要完善监督体制,加强对政务服务的监督检查,自觉接受来自各方的监督。这一主题符合了“人民性”的政治逻辑和“城市性”的治理逻辑。在主题3中,以“国家”“大局”为子网络核心,“部署”“领导”“地方”“时代”“全党”“社会”“党的领导”等关键词体现出了天津市基层治理中“党建引领,总揽全局”的治理导向。何得桂和李想认为,基层党组织是国家介入基层治理与城乡社会的渠道,也是实现基层治理现代化的主导性力量[21]。近年来,天津市构建了“战区制、主官上、权下放”党建引领基层治理创新工作机制,促使基层治理单位更好扛起政治责任、工作责任,并要求各部门在党的领导下聚焦主责主业,自觉在大局下思考、在大局下行动,加强服务群众意识,提高群众幸福感,切实履行好责任,因此将主题3总结为“党建引领,总揽全局”,符合了“人民性”的政治逻辑和“城市性”的治理逻辑。

表6 天津市基层治理话语体系主题与关键词

6.重庆市

重庆市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表7所示,主要体现了“多层结构,统筹管理”“优化政府服务,规范监督”“党建引领,民生法治”3个治理导向。在主题1中,与深圳市相近,以“基层”“队伍”为子网络核心,“乡镇”“街道”“社区”等关键词体现出了重庆市基层治理中的多层级结构。以“力量”“服务”为子网络核心,“综合”“资源”“统一”等关键词说明重庆市政府要求各层级单元统筹管理,整合资源,提升行政能力,因此这一主题同样可以概述为“多层结构,统筹管理”,符合“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。在主题2中,和天津市类似,以“群众”“公共服务”“依法”“管理”为子网络核心,“规范”“优化”“监督”等关键词体现了重庆市基层治理中优化政府服务,规范监督的导向,符合“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。在主题3中,以“制度”“领导”为子网络核心,“党的领导”“思想”“政治”“指导”等关键词体现了重庆市以党建引领基层治理的理念,而以“社会”“法治”为子网络核心,“人才”“民生”等关键词则体现了重庆市基层治理中对民生法治的重视。具体而言,民生服务是社会治理现代化的必然要求,体现了服务型政府职能;法治化是国家治理现代化的必由之路,是中国式“善治”的核心[22]。重庆市政府在公告中强调了法治对改革发展的引领、规范作用,以及对民生福祉的保障作用,因此可以把主题3总结为“党建引领,民生法治”,符合了“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。

表7 重庆市基层治理话语体系主题与关键词

7.成都市

成都市基层治理话语体系的网络社区主题与关键词如表8所示,主要体现了“系统治理,可持续发展”“落实责任,统筹推进”“优化政府服务,规范监督”3个治理导向。在主题1中,与北京、广州和天津市相同,以“改革”“发展”“制度”为子网络核心,“经济”“科学”“文化”“社会”等关键词体现了“系统治理,可持续发展”理念,符合“人民性”的政治逻辑和“个体性”的技术逻辑。在主题2中,以“职能”“机制”为子网络核心,“主体”“职责”等关键词强调了成都市基层治理中对落实主体责任的重视,而“生态”“系统”“风险”“司法”“有序”等关键词则体现出了“统筹兼顾”的基层治理理念。成都市政府统筹推进风险防控、生态保护、司法建设各项工作,强调构建职责明确、依法行政的政府治理体系,因此把主题2总结为“落实责任,统筹推进”,符合“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑。在主题3中,和天津、重庆市类似,以“群众”“服务”为子网络核心,“监督”“行政”“优化”等关键词体现了成都市基层治理中“优化政府服务,规范监督”的导向,符合了“人民性”政治逻辑和“城市性”治理逻辑。

表8 成都市基层治理话语体系主题和关键词

通过对各超大城市基层治理领域话语体系导向进行总结可以看出,超大城市在基层治理方面的导向不完全一致,每个城市在基层治理理念上侧重点不同,有各自的特色,但许多城市也有共同的治理导向。其中,“系统治理,可持续发展”“优化政府服务,规范监督”“多元主体,协同治理”“统筹管理,提高效率”“风险防治”成为多个超大城市基层治理中的共同理念,反映出超大城市政府基层治理中对系统治理、人本治理、精细治理等现代化治理理念的运用。各超大城市的基层治理理念基本契合了实现新发展阶段城市基层治理空间正义的三个主要逻辑:“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑。在新发展阶段,超大城市基层治理需要从三个实践逻辑出发,进一步完善空间正义的城市基层治理框架。现阶段,部分超大城市对于“个体性”技术逻辑的实践仍有待进一步完善,应进一步加强对系统治理和精细治理理念的重视,使得城市基层治理“个体性”技术逻辑更加符合全面性、差异性和精准性要求。全面推进经济、科技、文化等多领域的建设,做到统筹兼顾、综合平衡,构建复合治理模式。加快推进基层治理数字化转型和智慧城市建设,让城市治理更精细化,使得超大城市基层治理能够充分满足居民多元化差异化的空间权利需求。

(三)超大城市基层治理领域话语体系关联分析

超大城市基层治理领域的话语体系中蕴含的众多主题,体现了不同城市之间基层治理理念的差异性,而探究其中各个理念的关联性,更有助于从广度上理解城市治理的复杂性。本文计算得到主题社区对各个词语节点的贡献度,形成主题社区在词语空间上的特征向量,利用巴氏相似度计算主题之间的两两相似度,保留权重大小在前10%的网络的强关联关系。结果如图3所示。

从图3可以看出,第一,各超大城市间的共同治理导向间存在强关联,多个城市在“系统治理,可持续发展”“优化政府服务,规范监督”“多层结构,统筹管理”“风险防控”等共同主题内部都存在强关联性。这也进一步证实了上文社区划分的准确性和有效性。

第二,超大城市基层治理话语体系中的不同主题间存在内在联系。图3中,“系统治理,可持续发展”主题的关联数最多,除了相同治理主题间的关联外,“系统治理,可持续发展”主题还与“建立合作机制,保护生态环境”“规划部署,责任落实”“优化政府服务,规范监督”“各方协同,防控应急”等主题间存在强关联,表明城市基层的系统治理应综合考虑城市各方面的重要因素,也需要让各主体充分发挥作用,市政府、居民群众、企业通力合作,落实各方主体责任。由于系统治理理念的全面性和包容性,因此其主题的关联数最多。其次是“各方协同,防控应急”主题,除了与相似主题“风险治理,精准防控”存在强关联外,主题还与“政民合作,法治治理”以及“党建引领,民生法治”主题间存在较强联系,这说明,一方面,超大城市基层治理中的风险防治离不开党的领导,例如在发生新冠疫情时,党能充分发挥自身的政治优势和组织优势,确保疫情防控决策部署得到全面贯彻落实,这为超大城市打赢疫情防控阻击战提供了最坚强的政治保障和组织保障。另一方面,依法防控和治理风险,是超大城市治理现代化的内在要求,现代化风险防控需要法治保障,例如,疫情防控中,抗拒疫情防控措施,缓报、瞒报、漏报疫情者会因涉嫌危害公共安全罪被批捕,这便是依法防控在城市现代化风险监测中的重要体现。最后,“多层结构,统筹管理”主题除与相同治理主题间的关联外,还与“优化政府服务,规范监督”“统筹管理,精细治理”主题间存在较强联系,这体现出政府在城市基层治理中的关键作用。在城市基层治理的过程中,政府需要起到主导作用,统筹协调各方主体,有效调度配置资源,实现治理的高效化精细化。

上述分析表明,超大城市基层治理话语体系中的各个主题并非孤立,而是与其他主题存在内在联系。超大城市治理是一项复杂的系统性工程,不同治理理念之间相互交织、紧密相依。我们应遵循“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑,综合考虑系统治理、法治治理、协同治理、智慧治理等多种治理理念,实现城市的可持续发展和共建、共治、共享,让城市成为人民群众安居乐业的美好家园。

四、结论与建议

本文基于中国七个超大城市地方政府公告文本,构建了各超大城市基层治理话语体系网络,并利用社区划分算法提炼得到网络中的主题,进而从宏观层面对中国超大城市基层治理基本理念和政策实践逻辑进行归纳总结。进一步地,本文还探讨了不同超大城市基层治理理念具有的内在关联,更有助于从广度上理解城市治理的复杂性。由于各超大城市在经济、社会、人口、环境等诸多方面相较其他城市具有超前特性,其基层治理的理念和经验对已有的各潜在的超大城市及其他城市都具有重要的参考价值,具有一定的代表性。本文得出如下研究结论。

第一,超大城市在基层治理话语体系的治理导向上各有特色,具有不同的侧重点,但多个超大城市具有共同的基层治理理念。其中,“系统治理,可持续发展”“优化政府服务,规范监督”“多元主体,协同治理”“统筹管理,提高效率”“风险防治”成为多个超大城市基层治理中的共同理念,反映出超大城市政府基层治理中对系统治理、人本治理、精细治理等现代化治理理念的运用。

第二,各超大城市的基层治理理念,基本契合了实现新发展阶段城市基层治理空间正义的三个主要逻辑:“人民性”的政治逻辑、“城市性”的治理逻辑和“个体性”的技术逻辑。但是,部分超大城市对于“个体性”技术逻辑的实践仍有待进一步完善,需要进一步加强对系统治理和精细治理理念的重视,使得城市基层治理“个体性”技术逻辑更加符合全面性、差异性和精准性要求。

第三,超大城市基层治理话语体系中的各个主题并非孤立,而是与其他主题间存在内在联系,不同治理理念之间具有内在关联,表明在超大城市基层治理中系统治理、协同治理、法治治理等多种治理理念彼此相互交织、紧密相依。

根据上述对中国超大城市基层治理话语体系的差异与共性的研究结果,本文提出如下政策建议。

第一,各地城市在加强基层治理的过程中,可以充分参考超大城市基层治理话语体系中所体现出的理念和政策导向,遵循新发展阶段城市基层治理空间正义的主要逻辑,因地制宜,针对自身城市的发展特色制定相应的基层治理策略。

第二,全面推进经济、科技、文化等多领域的城市建设,做到统筹兼顾、综合平衡,构建复合治理模式。同时加快推进基层治理数字化转型和智慧城市建设,让城市治理更精细化,为居民和企业提供更加便捷化、更优质的服务。

第三,超大城市治理是一项复杂的系统性工程,不同治理理念之间相互交织、紧密相依。应充分运用系统观念和系统思维,秉持系统治理、法治治理、协同治理、智慧治理等多种治理理念,提升城市可持续发展能力,构建平安和谐社会,实现城市的共建、共治和共享,让城市成为人民群众安居乐业的美好家园。