国有企业全面预算管理面临的困境及其脱困策略探讨

赖艳丽

（福建省电子政务建设运营有限公司，福建 福州 350001）

2000年，国务院发布针对国有大中型企业建立现代企业制度的相关通知，规定经中央及地方授权经营国有资产的国有企业应当建立全面预算管理制度。2015年修订后的预算法正式实施，要求建立全面规范、公开透明的预算管理制度，旨在强化预算约束，加强预算管理与监督。2018年，相关文件强调了全面实施预算绩效管理的必要性，对国有企业构建预算绩效管理体系指明了方向。在全球经济发展环境日益复杂的背景下，虽然我国经济呈现稳中有进的增长态势，但经济下行压力依然存在，市场的高度不稳定性、不确定性给国有企业管理与发展带来了前所未有的挑战。就管理而言，国有企业全面预算管理起步较晚，在具体实践中面临诸多困境，导致全面预算管理的价值和作用未能得到充分发挥。如何有效解决其发展困境，是国有企业管理与发展的重点和难点。

一、国有企业实施全面预算管理的意义

全面预算管理属于管理会计范畴，具备其“分析过去、规划现在、预测未来”的职能。从时间上看，全面预算管理是企业围绕战略目标对当前及未来经营管理活动与财务活动的系列计划安排，关注企业未来发展。从空间上看，全面预算管理以战略为支撑，结合企业经营管理制定预算目标，通过目标的层层分解将其落实到具体的部门及岗位。由此可见，全面预算管理有利于保持预算与战略的一致性，对企业实现战略目标具有重要的意义[1]。

二、国有企业全面预算管理面临的困境

（一）预算编制缺乏战略基因

为了使战略真正成为企业的发展战略而非高层的战略意图，企业需要在全面预算管理中围绕战略目标及阶段性经营发展计划制定科学、合理的预算目标，并对各管理层级与各部门进行宣贯，使其深刻理解企业发展战略，围绕预算目标合理编制预算。而且，在预算编制过程中，不仅财务部门要参与其中，其他部门也要参与编制流程。实际上，不少国有企业预算编制以财务预算为主，由于对企业战略的理解不足，往往参考历史预算数据，以上一年度预算完成值为基础进行预算编制，并未充分考虑市场、政策、经济及自身生产经营等内外因素，导致预算准确性、全面性不足，从而影响企业战略目标的达成[2]。

（二）预算执行控制不力，缺乏分析反馈与监督管控

预算执行控制是确保企业预算目标、方案、制度等落地的重要环节，离不开预算管理执行机构的支持，以及对预算执行过程的分析反馈与监督管控。有学者以问卷调查形式调研了65家不同规模、不同行业企业的预算执行控制情况，发现由财务部门主导预算执行控制的企业占比为71.1%，设立预算管理委员会的企业占比为23.7%。由此可见，仍然有不少企业缺少专门的预算管理执行机构。在出现预算执行偏差的情况下，企业需要通过差异化分析挖掘其产生的深层次原因，并形成分析报告，反馈给相关部门。但就目前国有企业预算分析反馈情况而言，不少企业对此缺乏重视，而提供反馈报告的企业则存在形式化严重的问题，仅将其作为简单的数据统计，而缺少必要的分析环节。为保障预算执行效率效益，企业有必要强调对预算执行情况进行监督和管控。然而，其职能依旧由财务部门承担，该部门既负责预算执行，又要负责监督管控，难以保持完全的客观中立，容易受企业管理者意志的影响。在缺少内部组织约束与外部审计监控的情况下，很有可能会发生预算失控。

（三）预算绩效考核不到位

预算绩效考核是对预算目标达成情况与预算管理责任落实情况的检验，是全面预算管理发挥激励作用的必要过程，以便于企业准确把控当前预算管理的成效与不足，在此基础上改进管理方法、措施，优化完善相关制度，并采取针对性的激励奖惩措施调动人员参与预算工作的积极性。然而，当前，仍然有不少国有企业预算绩效考核不到位，导致全面预算管理的激励作用难以发挥。具体表现为：预算绩效考核制度缺失或不完善，无法对相关工作的开展予以严格规范与指导；预算绩效考核指标的设计过于单一，仅对收入、利润等进行量化，并以此作为考核依据，不满足全面性、标准化、差异化的考核需要；考核结果运用不足，未能与员工薪酬福利提升、岗位晋升等挂钩，导致部分员工产生全面预算管理与自身工作关联不大的错误认知，对其重视程度逐渐减小，不利于全面预算管理纵向深入推进[3]。

（四）预算信息化建设滞后

从信息化发展情况来看，尽管多数国有企业针对信息化、数字化转型做出了统筹规划，也取得了一定的实践成效，但预算信息化建设依然较为缓慢，未能充分满足全面预算管理需求。第一，企业信息化、数字化转型与预算信息化建设有明显的区别与联系，企业需要对二者进行区分，同时将预算信息化建设作为自身信息化、数字化转型的重点来抓。但实际情况是，预算信息化建设与企业信息化、数字化转型相割裂，导致基层单位及部门的预算执行遭遇重大阻碍。例如，企业管理者片面地认为预算信息化就是运用信息化系统处理各项预算事务，从而导致企业没有建立专门的预算管理系统，具体实践中依托ERP系统来开展预算编制与预算执行控制工作，不仅耗时耗力，也难以起到事前控制作用。第二，预算管理系统与其他系统之间有明显的系统壁垒，导致基础数据、交易数据未能在各系统间进行共享互通，这既影响了信息传递效率，也无法为企业决策提供必要的信息支持。第三，预算管理系统功能有待进一步完善，例如，具备业务交易方面的表单填制、费用报销、流程管理等功能，但缺少预算分析、决策辅助等功能[4]。第四，缺乏预算信息化人才，已有人员职能较为单一，知识、技能更新不足，难以支持信息化系统的高效运作。

三、国有企业全面预算管理的脱困策略

（一）优化预算编制方法，注入战略基因，提高预算编制合理性

预算编制是否存在合理性很大程度上取决于编制方法的适用性、编制内容的规范性，以及编制程序的科学性。不同编制方法有其优劣特点，国有企业应当基于对已有编制方法优劣特点的充分把握，充分考虑市场形势变化、企业战略发展、企业经营管理模式等内外因素，遵循适用性原则进行灵活选择[5]。例如，成本预算，随着企业规模、业务体量的扩大，企业成本构成更加复杂，而实际成本预算支出容易受内外环境变化影响发生波动，增量预算法虽然简单易操作，但不具有灵活性与系统性，可以运用滚动预算法、作业预算法或产品、项目全生命周期预算法对此进行优化。

新会计准则下，预算会计科目发生重大变化，新增部分科目，并变更部分科目名称。国有企业作为新会计准则的主要执行者，应根据其要求优化预算会计科目，按照规定列支各项预算，以保障编制内容的合规性。

一般而言，按照“两上两下、分级编制、逐级汇总”的程序来实施预算编制。就业务预算而言，在编制过程中，由各业务部门根据预算目标及实际预算需求编制本部门预算，经财务部门及预算管理组织批准后下达，业务部门对此进行调整后再次上报，财务部门汇总后编制预算草案，上报企业上级予以审核批复，完成后正式下达预算。

（二）加大预算执行控制力度，推动各部门协同配合

预算执行控制在全面预算管理中具有承上启下的作用，关系预算目标、方案的落实，影响后续预算绩效考核工作的有序开展。为加大预算执行控制力度，国有企业有必要从组织、机制、流程等方面入手，加强预算执行组织建设，完善执行分析与反馈机制，并构建贯穿于事前、事中、事后的全流程监督管控模式，以保障预算下达、分配与支出的有效性。

在组织建设方面，应设置预算管理办公室，负责组织协调各部门关系，统筹各项预算执行工作，并在其下设预算管理领导小组，领导、督促各部门根据预算目标、本部门预算执行计划等完成相关工作[6]。

在预算分析与反馈方面，由预算管理组织牵头定期或不定期召开预算复盘会，各部门复盘预算执行过程，并就当前预算执行成效及预算执行中的问题进行分析与讨论，总结形成预算偏差的原因，提出优化方案。同时，制定预算分析报告，将其反馈给企业上级与有关部门，便于其把握企业实际预算执行情况。

在监督管控方面，事前合理安排监督管控计划，明确相关部门责任，定位关键管控点；事中以阶段性检查的方式对一般预算项目进行常态化管控，以突击检查的形式对涉及“三重一大”的预算项目进行重点管控；事后形成监督管控报告，以此为依据对问题加以整改。

（三）合理运用管理会计工具，加快构建预算绩效考核模式

新时代背景下，管理会计逐渐成为企业会计变革的主流趋势。就管理会计与预算绩效考核的关系而言，管理会计为预算绩效考核提供了思想、方法与工具，而预算绩效考核是管理会计体系的重要组成部分，能够与其体系中的其他方法、工具形成密切联系。当前，可应用于预算绩效考核中的管理会计工具有平衡计分卡、KPI等，前者的应用需要完善的管理体系作为支撑，国有企业在这一方面有明显优势；后者更加关注关键流程与环节，与预算监督管控的需求相符。国有企业可对此进行合理运用，加快构建预算绩效考核模式。

充分运用平衡计分卡的核心在于预算绩效指标的设计：财务指标围绕经济效益、经营质量设计，客户指标的设计重点关注市场拓展与客户服务，内部流程指标设计强调部门执行能力的凸显与流程的运作，学习与成长方面注重人力资本、信息资本等资本的积累。平衡计分卡将绩效考核提升到了组织与战略层次，不只以其结果作为计酬依据，更是一种战略上的管理，更加适合公司级的绩效考核。而KPI则适合部门级考核，在KPI指标设计上，企业应当充分考虑各部门间的差异，设计个性化、差异化的指标。

对于考核结果的运用，从员工激励的角度出发，将考核结果与员工薪酬福利提升、岗位晋升等挂钩。如果某员工为企业节约预算开支、防范预算控制风险等作出了重大贡献，优先考虑其评先评优，在薪酬总额限制范围内适当提升其薪酬福利待遇。同时，严肃惩戒存在违法违规行为的员工。

（四）深入推进预算信息化建设，提升全面预算管理成效

全面预算管理区别于传统预算管理的主要特征在于“全面”，即全员参与、全过程控制、全方位管理，其特征要求企业加强预算信息化建设，以弥补传统方法手段的不足。首先，与优质软件供应商联合制定符合企业实际的预算信息化解决方案，建立专门的预算管理系统，并做好该系统与企业其他系统间的有机对接，对内连接电子档案、会计核算、资金管理等系统，对外连接银行清算系统、政府税务系统、供应商平台等。其次，加强数据治理体系建设，明确相关归口管理部门责任，围绕数据全生命周期，建立涵盖各项业务流程的数据管理流程，保障数据质量与安全，推进数据标准化、流程化管理，并加快大数据平台建设，以挖掘数据价值，强化企业数据治理能力，为全面预算管理提供真实、全面、客观、准确的数据信息。再次，根据企业的价值创造需求进一步完善系统功能，如增设预算分析、决策辅助、风险预警等功能。最后，加强预算信息化人才培养，针对不同岗位、不同专业方向、不同能力水平的人员实施针对性的人才培养计划，引导其学习国家最新相关政策法规，使其明确当前背景下企业全面预算管理的新要求，并熟悉信息化环境下的预算编制流程与规则，掌握相应信息化技能。

四、结语

实施全面预算管理，是国有企业高质量发展的需要，也是国有企业实现资源优化配置、达成战略目标的需要。面对当前全面预算管理中的各种问题，国有企业应当立足于实际，以国家相关政策法规为指引，优化预算编制方法，注入战略基因，提高预算编制的合理性，加大预算执行控制力度，推动各部门协同配合，合理运用管理会计工具，构建科学合理的预算绩效考核模式；同时，还应深入推进预算信息化建设，利用信息化优势提升全面预算管理工作成效，建立起与自身发展相适应的全面预算管理体系，为国有企业高质量发展创造良好条件。