基层治理共同体责任网络建构的现实困境与策略选择

李 沫

(黑龙江大学 政府管理学院,哈尔滨 150080)

一、问题的提出

作为与“个体”相对应的概念,“共同体”一词被广泛应用于社会各领域。英语中“共同体”一词通常被翻译为“Community”,而“Community”又同时具有“社区”之意,这在一定程度上说明了共同体概念的形成与基层社会息息相关。何为共同体?在不同历史时期和社会背景下,西方政治思想家们对其进行了多种解读。一般而言,共同体可以被视为“个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体”[1]。2021年4月28日,中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,其中明确提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”的要求。党的二十大报告进一步强调,要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。时至今日,共同体已然成为全球治理、国家治理、基层社会治理领域的核心概念。

目前,政治学、公共管理学界的研究更倾向于从国家与社会在治理中的角色这一角度探讨社会治理共同体的建构,其研究主要从两条路径展开:一是在宏观的国家治理视角下,聚焦社会治理共同体产生的背景、意义以及理论逻辑;二是在微观的社会治理视角下,关注社会治理共同体的理论应用与具体实践问题,如对社区治理共同体建构的经验过程的研究,对某一特定领域社会治理共同体构建的实践方法的研究,等等[2]。由此可见,立足于基层治理这一中观层面,研究基层政权、基层社会组织以及公众如何生成治理共同体这一问题显得尤为必要。基层治理问题研究有利于突破宏观的国家治理与微观的社会治理研究之前的对话屏障。“基层”代表了治理行为的发生场域,既涵盖了治理主体内容,也涵盖了治理客体内容。建构基层治理共同体更有助于消解国家与社会之间的二元对立关系,因而是推动国家治理现代化的基础工程。基层治理共同体是包含乡镇街道、村或社区、村民组或小区甚至更加细小单元、社会组织和公民个体的社会综合体[3]。基层治理共同体的构成要素复杂多元,不同治理主体间形成的共同体内部关系更加错综复杂,因此,如何发挥共同体的治理效能、实现整体功效大于部分之和的治理效果,是基层治理共同体建设需要解决的核心问题。

在对基层治理共同体的已有研究中,有对其理论意蕴的阐释[4],也有对如何建构基层治理共同体的理论逻辑[5]、实践逻辑[6]的研究。有的研究者着眼于具体建构个案的实际操作问题,如关注社区共同体的形成路径[7];也有的研究者专注于某一具体情境下基层治理共同体的形成问题,如对基层应急治理共同体的嵌入逻辑[8]、数智化建设中基层治理共同体重构等[9]。

任何共同体都是特定人类群体的组织化存在形式,基层治理共同体也必然遵循组织结构与运行的一般规律。从本质上看,一切组织又都无非责任义务体系,组织的结构和运行机制无非根据责任和义务实现的需要而做出的设计和安排[10]。基层治理共同体是由政府、社会组织以及公众等多元化治理主体构成的,它虽然未必以固定成员构成的正式组织形式存在,但在具体的治理情境下必然呈现出组织化的行为方式。在基层治理的组织化行为中,行动主体的角色分配与确认是根本前提,而责任在本质上就是对人的社会角色所赋使命的确认,以责定权、以责配权应成为基层治理权责体系设置的根本原则。因此,建构基层治理共同体的首要任务就是梳理行动主体之间的责任关系,并依据具体治理事项确立相应的责任结构,完善治理责任的制度安排,形成由静态结构与动态关系构成的责任网络,促进基层治理共同体责任的有效履行。在当前“一核多元、政府主导”的网络化治理模式下,基层治理共同体责任网络的建构需要回答三个问题:一是基层治理共同体责任网络的建构应遵循怎样的内在逻辑?二是当前基层治理共同体责任网络建构面临哪些现实困境?三是建构基层治理共同体责任网络的策略应该如何选择?

二、基层治理共同体责任网络建构的内在逻辑

基层治理共同体在国家治理体系中具有特定的角色,发挥着特有的功能。在现有国家治理责任体系框架中建构基层治理责任网络,既需要考虑国家治理责任的整体性,又需要考虑基层治理的特殊性。本文主要从静态与动态两个层面揭示基层治理共同体责任网络建构的内在逻辑:静态层面涵盖责任框架结构、纵向责任配置、横向责任布局等基本范畴;动态层面则包括责任网络的运转和责任效能的生产等基本内容。

1.总体架构:权责利对等配置

权责对等作为行政管理组织活动的根本原则,早在古典管理时期就已被明确提出。韦伯在对理想类型官僚组织的经典论述中就提到了按照专业化分工的岗位职责划定权责关系这一标准原则。但官僚制下的权责一致或权责对等针对的是管理行政时代行政组织的法定职权与职责关系,无法完全解释现代社会治理主体多元化情形下的权责关系状态。在现代社会的基层治理环节中,治理共同体内的权责关系不仅包括政府内部组织及个人之间的权责关系,也牵涉到政府与其他治理主体之间以及其他治理主体间的权责关系。一般而言,政府内部的组织及成员间的权责关系以法定的职责与职权关系为主,这种从法律意义上界定权责关系的思维具有明显的底线化特征,更倾向于从消极责任的视角限定组织或成员的治理权力边界,并不利于激发组织成员积极承担治理责任的行为。对于其他治理主体而言更是如此,法律规范对于社会组织、志愿者或公众参与治理的责任约束作用十分有限,因为按照“法无禁止即自由”的原则,社会组织或公众往往拥有不主动参与治理的权利。因此,为激发基层治理共同体成员积极履行治理责任,必须坚持权责利对等配置的基本逻辑。这里的权,指的是权力;责,指的是责任;利,指的是权利或利益。以责定权、以责配权体现了治理责任对于治理权力的优先性,同时也规定了治理权责的对等性,责有多大,权就应该有多大;履行哪些责任就应该拥有保障责任履行的相应权力。以责定利通常适用于规范基层治理共同体成员个体责任的设定,无论政府组织或社会组织成员、企业或社会公众都拥有合理的个人权利或利益诉求,政府组织或社会组织成员应获取与之所担责任相匹配的劳动报酬,同时拥有履行法定义务后的相应权利;对于积极承担治理责任的企业或社会公众,应给予相应的利益激励,激发其尽责主动性。

2.纵向配责:嵌入与自治平衡

基层治理是国家纵向治理体系的最后一环,国家治理与社会自治在基层实现了充分对接。在基层治理体系中,政府角色与社会角色的互动关系描述出国家与社会治理责任关系的不同样态。这种互动关系可能会表现为政府强制力与社会自治权的冲突。为有效处理政府强制与社会自治可能产生的紧张与冲突,负责任的基层治理应该以国家基层政权嵌入社会的方式引领社会自治。从本质上讲,嵌入即为“国家介入社会的过程,包括两个层面:第一个层面是国家的意识形态、法律制度、管理组织对社会生活的介入;第二个层面是代表国家的基层官僚与社会的多元互动”[11]。在现代社会中,基层治理的基本架构有赖于国家组织与制度的嵌入,但这种嵌入应更加注重治理责任的嵌入,而非过度的权力嵌入。嵌入责任更能体现政府承担结果的诚意,而不是支配性力量的单纯延伸。与此同时,国家嵌入必须与社会自治有机统一,参与基层社会治理是社会组织与成员义不容辞的责任,社会自治组织承担治理责任则可以弥补国家治理能力的不足。那么,在基层治理共同体的责任网络中如何处理嵌入的政府责任与社会的自治责任之间的关系,使之既能够保证政府尽责,又不阻碍社会力量担责,实现国家责任与社会责任的平衡,是纵向责任配置的关键。

3.横向配责:属地与属事兼顾

属地管理指的是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内,由管理者统揽和负责的管理制度”[12]。通常我们讲的属地管理,一方面是从条块关系来界定,指行政管理权限由作为“块块”的各层级政府享有,它与垂直管理相对[13];属事管理则指的是作为“条条”的政府职能部门的垂直管理。另一方面指的是围绕治理事务而产生的治理责任分配方式。在基层治理环节中,政府的垂直管理到达最底层,“基层政府内部并不存在严格的部门分工”[14]。因此,从治理任务的权责分配方式来理解属地与属事管理的不同更具有实质性意义。首先,属地管理是目前基层治理责任分配的常态化方式。属地管理以地域或人为的物理空间划分治理责任边界,在责任区域内,由指定人员负责全部事务,对工作任务的性质与内容通常不予区分,体现了“以人定责”的责任分配原则。属地配责有助于在物理空间上实现治理责任的无缝隙、避免工作任务交叉,“守土有责”是对属地管理方式较为精准的描述。其次,属事管理通常适用于具体的基层治理任务,比如对信访维稳、精准扶贫等特定或专项治理任务实行责任包干制。属事配责往往在基层运动式治理中发挥主导性作用。以上两种责任配置方式各有利弊,如何避免属地管理责任人在治理专项事务时技术水平的不足,怎样改变属事管理过程缺乏规范化、制度化责任体系保障的状况,都是基层治理共同体责任网络建构需要考虑的重要问题。

4.责网联动:刚性与弹性共存

按照现代化国家的治理逻辑,基层治理行为首先要在规范的责任制度体系下展开,应遵守常态化的治理责任分配规则,履行制度化职责并按既有流程展开责任追究,以保证多元化主体治理行为的可控性。建构庞大的基层治理责任网络必须以刚性的制度逻辑为基点,用标准化、清晰化的法律规范设定共同体内组织及其成员的责任边界。然而,现实的基层治理场景具有明显的复杂性、动态化、模糊化特征,刚性的责任制度安排无法完全适应特定的治理情境需要。尤其在中国,基层治理行动很大程度上表现为富有弹性的非制度化治理行为,长期以来,行政发包、中心工作、运动式治理、选择性治理等弹性治理方式在基层治理中拥有较大的应用空间。多元主体构成的基层治理共同体执行的治理任务纷繁复杂,变化多样,其责任网络的建构应当兼顾制度刚性与实践弹性。一方面,责任权限要依法依规设定,任何治理行为都应有明确的责任归属,不负责任的治理行为都应受到相应追究;另一方面,责任履行不应拘泥于预设的固定化制度框架,而应在法定规范允许的限度内寻求弹性治理空间。在基层治理共同体责任网络的运行中,我们应不断修正刚性制度与弹性实践之间的偏差,缓解体系性职责与灵活性履责之间的矛盾,形成刚性与弹性责任机制联动。

5.责效生产:问责与激励并举

责任是效能的保证,建构治理责任体系的根本目的在于促进治理效能的提升。只有不断提升治理效能,发挥出整体治理优势,基层治理共同体才能获得存续的合法性。效能生产要求基层治理共同体在搭建责任网络时充分考量治理主体履责的能动性,追究消极责任与激发积极责任不可偏废,既要有负面问责的“紧箍咒”,也要有正面激励的“指挥棒”,坚持引导与约束并重。一方面,问责的依据、对象与流程要清晰,效果要明显;另一方面,激励的诱因、原则与机理要明确,措施要有效。对于发挥责任网络的效能而言,正向激励的作用尤为重要。基层社会治理共同体不仅是组织共同体,更是行为共同体,美好的共治图景、共享的利益格局是促进多元责任主体功能耦合和行为协调的基础,是产生负责任共治行为的前提。“人人享有”的共治图景有助于激发出“人人有责、人人尽责”的治理效能。首先,以实现共有利益为价值追求,共同体的治理行为便获得了向善的伦理正当性,推进了责任的权力性、法律性与道德性的统一。其次,通过平衡利益享有与责任担当的关系,激励共同体成员个体的正当利益追求,运用“谁受益、谁买单、谁负责”的原则,减少搭公益便车的行为,健全担当责任者的事后利益补偿机制,鼓励共同体成员勇于承担治理责任。

三、基层治理共同体责任网络建构面临的现实困境

基层治理共同体责任网络的建构不仅要遵循应然逻辑,而且要正视实然状况。在建构责任网络之前,我们应基于基层治理的现实图景分析隐藏在其中的多重责任困境。

1.基层超负运转下的权责关系失衡

当前,很多地方的基层治理活动处于超负荷运转状态,对于来自“条块”治理框架下的治理任务,基层治理主体往往“疲于奔命”。在通常情况下,区(县)级职能部门在与街道(乡镇)治理权力的博弈中常常处于上风,来自“条条”的治理任务在压力型体制下不断在基层治理共同体内部分包委派,向下直至社区居委会。在治理任务超负荷的状态下,基层治理共同体内部的权责关系往往处于失衡状态。首先,街道(乡镇)与上级职能部门的权责不对等延伸至街道(乡镇)与社区居委会之间,社区居委会忙于执行基层政府的行政指令,对本该处理的自治事务只能搁置一旁。其次,由于居委会、物业、业委会等基层组织的治理权责划分缺乏完备的法律依据,某些治理任务仍处于交叉重叠的状态。在繁重的基层治理任务压力下,居委会与物业选择逃避治理责任、争夺治理权的情况时有发生。在居委会与业委会的关系中,类似情况也存在,居委会需要对业主大会和业委会的选举和维权活动给予指导和协助,但有的居委会自视为政府的影子,以权势地位干预业委会工作,自身担责较少;也有的居委会虽然愿意承担协助治理责任,但对相应问题又缺少解决的权力。再次,居民作为个体,与基层治理组织之间也保持着若即若离的关系[15],居委会不能对居民的治理权责进行分配,业委会对居民参与也无强制权,居民对居委会和业委会的履责情况不甚关心,遇到问题又缺少恰当的维权途径。总之,在当前基层治理重心不断下移的情况下,基层治理中的权责关系却处于相对模糊甚至失衡的状态,与日渐提升的精准化治理要求无法匹配。

2.供给式悬浮下的责能嵌入缺位

“悬浮”一词通常用来描述基层政权的治理能力与基层社会的治理诉求相脱节的状况。基层政权的治理能力不仅表现为运用治理权力的能力,更表现为承担治理责任的能力,基层政权的悬浮往往意味着基层政权治理权力与治理责任的配置和运行出了问题。不同历史时期基层政权悬浮的表现明显不同,在当前基本公共服务均等化、国家公共服务资源不断向基层倾斜的大背景下,基层政权的悬浮由原来的“汲取式悬浮”逐渐转变为“供给式悬浮”。供给式悬浮指的是在国家治理资源逐渐下沉基层的过程中,争取和分配来自上级的治理资源及相应的公共产品便成为基层治理组织的重要任务。在大量资源输入的情况下,基层治理任务多元化、中心工作扩大化的趋势逐渐显现。为完成资源输入任务,基层治理组织高速运转,治理工作者极度忙碌,为应对形式化指标的考核要求,出现了内卷化趋势。一方面,政府嵌入基层治理的责任内容不够完整,基层政权通常扮演着资源分配协调者的角色,而作为治理组织者的责任则被掩盖或忽视,同时基层社会组织的自治责任也缺少了发挥作用的空间,政府责任与社会自治责任无法有效衔接,导致基层治理共同体的责任链条不够完整,履责能力仍显不足。另一方面,基层治理工作者忙于对上负责,无暇及时回应基层群众的诉求,致使治理资源供给无法与基层治理需求完全匹配,不能真正激活基层自治资源的治理效能,影响了社会自治能力的提升。

3.科层制裹挟下的责任驱动异化

科层制对于明确责任和义务关系最为有效,职位分类确定的岗位与职责是责任与义务的稳定形式[16]。科层体制提供了制度化的责任与义务体系,但科层制框架下的责任和义务结构无法突破权力体制的固有结构,呈现为单一的线性模式,表现出对上负责的特质,因此无法实现责任与义务的双向平等。科层制在基层治理领域的延伸可能诱发治理责任驱动机制的异化,在基层治理任务繁重、中心工作扩大化的形势下,科层制裹挟下的责任驱动异化至少可以在两个层面发生:一是科层制对基层治理提出了高度规范化、专业化、精细化的治理要求,限制了基层工作者弹性履责的空间,抹杀了他们自主治理的能动性。街道(乡镇)的原有治理体系是简约化的治理体系,机构设置简单,职能分工相对模糊,但在多中心工作同时推进的治理模式下,上级职能部门对基层治理提出了照章办事、规范操作的严格要求,并启动了自上而下的问责机制,“治理的目标、议程由科层决定,治理的评价与考核由科层掌握”[16],基层工作者的时间与精力基本投入追求工作绩效的行政事务之中,不能以居民需求为中心开展社区工作,由此导致了对上负责的意识占据主导地位,对基层自治事务负责的动力明显不足。二是科层制改变了简约主义治理模式的结果考核机制,对基层治理提出了形式化的过程考核要求,而严苛的过程监控可能会助长基层治理的形式主义作风,导致基层工作者忙于承担形式上的责任,逃避承担实质性责任。在原有的行政发包、简约治理的模式下,上级政府注重对政策执行的结果进行考核,而对执行过程的监督相对松散,基层治理自由裁量的空间较大,基层工作者结合实际情况不断调整治理方案,更易贴近实质正义。然而,科层化取向对基层治理过程的监控更加明显,要求基层工作者承担办事留痕、严守程序等形式责任,对治理过程的形式过度要求可能导致治理成本的增加,浪费治理资源,加重公众负担,最终违背对社会公众负责的治理宗旨。

4.脱域性治理下的责任空间错配

“脱域”这一概念由安东尼·吉登斯提出,指的是“社会关系从彼此互动的地域性关联中,从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’”[17],而且“现代国家的治理行为大多在‘脱域共同体’基础之上发生”[18]。随着城市化进程的加快,人口的脱域流动加速,基于物理空间基础上的基层治理活动遭遇空前挑战。基层治理共同体的建构通常以行政空间的划分为核心要素,根据属地治理原则,基层党政组织以及社会组织的治理力量受到地域空间的限制,难以超越管辖范围。属地治理的责任分配遵循“谁主管、谁负责”的原则,在辖区范围内对具体治理事项承担责任。在人口脱域流动的大背景下,属地治理要求治理主体与治理对象的“在场化”条件受到冲击,时空间隔一定程度上给传统的地域性治理带来障碍。为适应现代社会的流动性,基层治理共同体也尝试超越时空局限,通过治理技术与空间策略实施脱域性治理,“依托本域内资源应对不同流动成员的需求”[19]。

随着数字技术的广泛运用,基层组织的脱域性治理能力逐渐增强,人们可以通过互联网等手段实现治理主体的虚体在场,从而克服了地域性治理必须实体在场的弊端。但是,脱域性治理所依托的治理责任体系并未形成,流动性人群的户籍地、居住地与工作地在治理责任的划分中经常出现空间错配。以治安维稳工作为例,在社会流动发生后,当事人户籍地、居住地与案件发生地的分离,使得基层治理组织的稳控责任主体与案件处理责任主体发生分离,按照属人原则确定稳控责任就可能导致治理责任空间的错配[13]。

四、基层治理共同体责任网络建构的策略选择

建构责任网络应遵循确责、履责和问责的基本思路,基层治理共同体责任网络建构也是如此。

1.依托职责序构格局确定治理共同体责任边界

基层治理共同体的责任边界代表共同体及其成员承担治理责任的可能性空间。在国家治理体系中,“一核多元”的基层治理模式决定了基层治理责任的确定与政府职责体系的整体设置息息相关。当前,国家治理现代化的发展目标要求政府职责体系更加科学化、专业化,为此我国的政府职责体系正从“职责同构”向“职责异构”模式转变。职责同构指的是“上下对口、左右对齐”的政府职责配置模式,上级政府与下级政府的职责内容基本相同。然而,由于基层治理面向的对象已从政府机构转移到了多元化的公民和社会主体,职责序构的框架格局更能够适应错综复杂的基层治理情境。何为职责序构?朱光磊将其界定为政府职责按序列“归堆”、按次序“分层”的配置方式。政府职责按序列可归结为核心型、差异型与过渡型三种职责类型,每一层级政府都拥有特定的核心职责,也会因服务对象不同承担不同内涵的差异化职责,而过渡型职责是由政府代为履行但最终要归还社会主体的职责类型。这些政府职责按照次序分层配置到各级政府内部,便会在空间维度上形成从中央到地方的两种职责类型,即纵贯型职责和层次型职责。纵贯型职责用以维护中央权威与整体性职责;层次型职责用于处理地方自主性事务[20]。基层治理共同体既要承接上级政府的纵贯型职责,同时又要引领区域内社会自治的方向,完成层次型职责。在社会自治能力日益增强的情况下,基层治理共同体会将政府的过渡型责任逐步纳入自身的责任范畴之中,而且由于受众对象的地域限制,更多的治理责任会嵌入基层,基层治理的层次型职责和差异性职责将逐渐增多。

2.运用分类匹配框架编制共同体责任清单

在确定基层治理共同体的责任边界后,编制责任清单便成为搭建共同体责任网络的核心任务。治理责任的分工是编制责任清单的前提,而分工应从两个维度展开:一是责任主体的维度;二是责任事项的维度。两个维度纵横交错,形成基层治理共同体的责任体系框架,责任清单则应在分类匹配的框架下加以编制。首先,从责任主体的维度出发确定哪些主体应该承担责任。虽然基层治理共同体由多元化的治理主体构成,但在不同类型的治理共同体内部,主体间的权责划分、权能比例都可能存在差异,共同体内部的治理责任分工应基于主体角色功能与主体间联结程度而确定。比如,在自治能力较强的社区中,基层社会组织、志愿者与居民的参与度较高,在治理实践中互动较多且凝聚力较强;基层党政组织在法定的治理框架下应激发其自我负责的意愿与活力,在增权赋能的同时匹配相应的治理责任。其次,从责任事项的维度出发确定哪些治理事项应该由哪些主体承担。那么如何确定不同主体的治理责任事项?一是要以满足基层治理对象的需求为出发点,某种责任应由哪一层级组织、哪一区域组织负责的根本在于是否适应基层治理的现实需要,主体的职责内容也可以根据治理需求加以调整。比如,2019年北京市街道办的职责确定为基本职责、公共服务、城市管理和社会治理;2022年4月,北京市政府又将多项行政执法权下放到街道和乡镇。分类匹配治理事项的本质是从行政逻辑向治理逻辑转化,以此处理好基于科层体制的纵贯型职责与层次型职责、管理型职责与服务型职责之间的关系,发挥不同主体的相对优势,满足基层治理的个性化与精细化要求。二是要基于不同基层治理主体的治理能力和便利度。对于常规化条线专项工作,基层组织具有协作配合的责任,但治理资源不必过度介入;对于中心工作,可以通过包片方式分解责任,由普通成员与社工服务人员负责一般性事务,由组织领导负责重点难点事务;对于群众性工作,则需要培养出一批群众基础好的中坚干部和老党员,发挥带头能动作用。

3.基于差异化治理情景调适治理网络责任节点

基层治理的责任网络并不是一个静态的、固定不变的责任体系,而是一个在动态的、差异化情景中由治理行动构筑的责任系统。基层利益的多元化和问题的复杂性使基层治理行动面临的情境具有很大不确定性,基层治理组织或个体职责履行的程度无法事先确定,基层治理的责任节点最终只能在具体的治理情景中生成。“在特定时空范围内,参与者基于不同情境会在成员构成、社会资源、身份地位、关系依赖等方面都不同,从而形成不同的结构”[21],结构中的规则和资源又继而限定了行动的空间。在面对复杂多变的基层治理情境时,治理主体需要经过自由裁量作出具有灵活性和变通性的策略行为,针对当下的治理结构差异化调适履责节点。

一般而言,在清晰的治理情境下,问题界定清楚,治理主体确定,主体间责任边界清晰,治理方案固定,责任节点稳定;在模糊或不确定的情境下,问题无法清晰界定,治理主体间责任边界不清晰,治理方案有限或无法固定,责任节点不够稳定。在具有高度复杂性与高度不确定性的风险社会,基层治理会承接大量的偶发性、随意性事务,基于特殊治理场域形成的临时性主体间责任关系具有较强的不稳定性,为此,基层治理的责任网络应保持灵活性和适应性。一方面,在党政统合、多元主体参与的基层治理模式下,政民互动空前加强,我们应努力在新型治理关系中合理有效地确认各个治理主体的责任节点;另一方面,基层治理责任网络要保持开放性和包容性,适应多主体参与治理的情境,启动容错机制,及时调适并更新责任节点设置,保证确责的科学性。

4.以责联网平台支撑责任认定与追究机制运转

人类社会逐渐进入“大数据时代”,数字技术不仅改变了国家治理行为的方式,而且重构了治理责任产生与联结的路径。在此背景下,我们应发挥数字技术的积极作用,为基层治理责任网络的建构提供支撑。精准治理的核心要素之一就是对治理责任的精准认定与追究,大数据技术在基层治理领域的应用有助于驱动精准问责机制高效运转,具体体现在三个层面:一是责任划分机制,涉及责任数据产生、交换和评估等;二是主体认定机制,涉及责任主体确定、信息采集与跟踪等;三是程序优化机制,涉及主体履责过程、责任节点确认、问责程序规范等。大数据技术和治理责任理念体系将共同构筑基层治理的责联网平台,通过数据化、可视化手段精准识别治理责任风险、感知责任节点、量化治理事责,以此促进基层治理责任认定与追究机制的科学化运转。首先,问责的前提是精准认定责任。责联网可以预先感知来自治理系统内部和外部的风险,辨别出风险的复杂程度以及可预知性,绘制风险与责任关系的知识图谱、设计基层治理的责联网模型。责联网可以将治理责任风险细化为治理主体责任的对应节点,形成治理责任清单,并将基层治理任务动态化合成与分解,通过对履责情况的数据化监测精准认定主体责任。其次,问责的目的是促进责任的落实。责联网改变了传统问责单纯依靠事后追究的方式,在大数据监测中进行失责提醒或尽责激励,随时唤醒基层治理者的责任意识,提升其基层治理能力,激励其产出负责任的治理行为。

五、结论与展望

作为人类社会有组织化行为的特定载体,基层治理共同体的形成离不开责任义务体系的支撑。共同体的责任分工体系决定了其成员在行动中的角色分配,基层治理行动中成员间结成的责任关系又对共同体治理的最终效果起到决定性作用。基层治理共同体的责任分工体系与主体间责任关系共同形成了基层治理的责任网络。本文从基层治理共同体责任网络建构的内在逻辑出发,审视了该责任网络建构的内部与外部困境,以此提出建构的方向性策略,进一步延伸了对基层治理共同体问题的研究。

经过研究发现,基层治理体系中多元主体权责关系的模糊与失衡造成了基层治理组织的超负荷运转,影响了基层治理主体的履责效能;在国家治理资源逐渐下沉的趋势下,基层政权主要扮演了上级政策执行者和治理资源分配者的角色,履行基层治理组织者的职责明显不足;科层制治理体系延伸至基层治理,压缩了基层工作者弹性履责的空间,形式化的留痕式考核违背了对公众负责的治理宗旨;适应人口大流动背景的脱域性治理常常遇到责任主体的空间错配问题。为建构起科学合理的基层治理共同体责任网络,应在国家治理职责序构的基础上确定基层治理共同体的责任边界,根据基层治理需求、治理主体的治理能力及其功能发挥程度分类匹配基层治理责任清单,基于基层治理环境的差异性确认、调适并不断修正责任节点,依托大数据时代的责联网技术助力基层治理问责与激励机制良性运行。基层治理共同体责任网络的建构是一个系统化的可持续过程,这一过程必将促进共同体成员职业角色与社会角色的整合,通过行政、法律与道德多种途径的互构,最终实现基层治理中权力关系、法律关系和伦理关系的统一。