高等学校财务预决算差异性分析

和文岑

摘要：近年来，随着经济发展和社会进步，高等学校的预算收入持续增长，高等学校预决算差异日趋常态化。财政部对高校预算管理工作提出了更高实践要求，明确要求各高校要进一步规范财务行为，全面实施绩效管理。文章选取预算收支情况与决算收支情况的偏离度这一量化反映高校预算管理水平的重要指标，旨在分析高校预决算差异的现状，剖析其产生的原因，并提出缩小预决算差异的建议，以期推动高校建立健全科学高效的预算管理体制，提升预算管理水平，安排好执行好管理好教育经费。

关键词：预决算差异；偏离度；预算管理

2022年1月7日，在事业单位改革工作深入推进、财政改革新政策新举措陆续出台、新的政府会计准则制度逐步施行的背景下，财政部公布《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）（财政部令第108号），旨在规范事业单位的财务行为，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展。其中，合理编制单位预算，严格预算执行，完整、准确编制单位决算报告和财务报告，真实反映单位预算执行情况、财务状况和运行情况是单位开展财务管理工作的主要任务之一。然而，受多种因素的影响，预决算差异却是高校财务管理实践中普遍存在的事实。如何从预决算编制、预算执行、预算监督等多个预算管理环节着手，采取有力措施，尽可能缩小预决算差异，是本文研究的重点。

一、高等学校财务预决算差异现状

当下，在高校预算收支金额持续加大，收支预决算的把控难度也随之加大，预决算差异在高校中普遍存在且已成为各类审计报告中经常列示的问题。

在对预决算进行对比分析时，通常采用预算执行率这一指标，指标值越大，预算执行水平越高。但当决算大于预算时，预算执行率不能科学反映预算水平，故本文选取预算偏离度这一指标，更准确地衡量财务预决算差异程度，量化反映预算控制能力。其计算公式为：

预决算偏离度=（决算－预算）/预算

收入预决算偏离度=（收入决算－收入预算）/收入预算

支出预决算偏离度=（支出决算－支出预算）/支出预算

当决算大于预算时，是正向偏离，当决算小于预算时，是负向偏离。

本文选取K大学2018-2022年收支预决算数据，并计算相应的预决算偏离度，具体分析如下。

（一）K大学收入预决算偏离度分析

如表1所示，近五年来，财政拨款收入决算均大于预算，预决算偏离均为正向偏离，偏离度在2019年有较小幅度下降，后呈持续上升态势。这说明，财政对高校财政资金的投入不断加大，且年度中间追加财政拨款资金调整财政拨款收入的额度逐年上升。

事业收入的预决算偏离度呈现出由正向偏离转为负向偏离的态势，且负向偏离度逐年缩小。这主要归因于，自2020年起，占事业收入最大比例的高等学校学费收取方式由差额收取转为全额收取，收入预算的额度增加、预算估计的难度也随之增加。以上数据一方面可以说明，K大学财政专户资金收入持续增加；一方面可以说明，虽然K大学对事业收入预算的把控能力不断提升，但预决算偏离度仍处于较高水平，急需引起足够重视采取有效措施。

其他收入在总收入中占比极小，其预决算偏离度基本无规律可循。这表明，其他收入预决算偏离度较大，预算编制的随意性较强，影响收入实现的因素较为复杂，预算完成情况不理想。

（二）K大学支出预决算偏离度分析

如表2所示，近五年来，人员支出预决算偏离度呈稳中向好态势，在2022年度偏离度接近于0。这说明，K大学对人员经费预算的把控能力有所提升，尤其是随着财政预算一体化系统中人员信息库的不断完善，人员经费预算的编制质量日趋提升。

日常公用支出预决算偏离度一直为负向偏离，偏离程度较高但近年来略有好转。这说明，K大学在安排预算时对教学科研行政办公等日常教育教学工作的保障程度较高，但实际支出水平并未达到预期。

项目支出预决算同样也是一直处于负向偏离状态，且预决算差额在逐年增加。这一方面說明K大学资金较为充裕，在安排预算时对项目支出的保障程度较高，同时也说明，K大学项目评审及预算编制工作不到位，项目申报、评估论证、招标、年度资金需求测算、绩效目标设定等基础性工作亟须完善。

二、高等学校财务预决算差异产生的原因

（一）预算编制不完整、不准确

1. 预算编制原则难以把握

《高等学校财务制度》要求，“收入预算编制应当积极稳妥。支出预算编制应当统筹兼顾、保证重点、勤俭节约。高等学校预算应当自求收支平衡，不得编制赤字预算。”在收入预算编制过程中，根据完整性原则，要全面完整地估计收入；根据谨慎性原则，要保守客观地估计收入。因此，收入预算编制是“积极”还是“稳妥”，既取决于外部客观环境对实际收入水平的影响，又取决于预算编制人员在实际工作中对完整性和谨慎性的把握理解和权衡考量。

收入预算编制是高校整体预算编制的起点，收入预算编制的完整性、准确性、科学性将直接影响支出预算编制质量。因此，对预算编制原则的把握程度是影响高校财务预决算差异的基础性因素。

收入预算编制一直是K大学预算编制的重点和难点。高等学校学费是K大学的最重要收入来源，约占年度总预算收入的70%。然而，受经济发展水平、大众受教育水平以及对学历需求水平、学校办学质量、宣传力度、同行业竞争等多种因素的影响，开放教育招生规模变动较大，再加上招生涉及范围广、周期长等原因，学费收入很难准确预估。近几年，K大学高等学校学费收入的预决算偏差率约为15%，是造成K大学预决算差异的重要因素。

2. 高校的经济活动具有特殊性

高校肩负着向社会输送人才、推动科技创新的使命，经济活动类型日益复杂，经费来源渠道日趋多元。为更好地实现创造最优化社会效益推动国家可持续发展的办学目标，高校教学科研活动中存在很多不确定的和无法事前设定标准的事项。基于此，高校经济活动的特殊性以及随之产生的不确定性，都使预算编制难以达到要求的细化程度，造成预决算差异。

K大学存在很多较为特殊且收支规模难以估计的事项，如不同类型培训的组织开展情况，受政策安排、师资力量、经济社会发展状况等多种内外部因素影响，需出国考察的科研项目，受疫情防控政策、出国手续审批等多种非可控因素影响；学生发生人身事故等校园突发事件，更是难以预计。

3. 预算编制方法不科学

《中华人民共和国预算法》是预算编制的纲领性文件，对于高校预算编制工作而言，缺乏针对性和指导性。高校财务人员对预算编制的政策内容普遍了解不够深刻，贯彻不够彻底，这导致预算编制的科学性和准确性不高，也为预决算出现偏差埋下了伏笔。

零基預算法是较为科学的预算编制方法，也是财政主管部门一直在倡导推广使用的预算编制方法。但由于零基预算法耗时耗力且缺乏科学可行的标准，在绝大多数情况下，高校仍采用基数加增长的预算编制方式。基数预算法默认，学校各项教学科研工作开展较为稳定，且经费开支会随着学生及员工增长等相应增加。按经验比例增加来编制预算，使预算的准确性、合理性、公平性难以保证，还会产生“马太效应”，导致校内各部门有钱的更有钱，没钱的就一直没钱。如此循环往复，预决算之间的偏差必然日渐扩大。

K大学在编制预算时，明确要求校内各部门强化零基预算理念，打破“基数+增长”固化思维，坚持“从实际需求出发，以零为基点编制预算”理念，根据工作任务和支出需求，逐项审核支出内容和支出标准，取消无效、低效支出，把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。然而，就近几年校内各部门提交上来的预算来看，基数预算法仍为主要预算编制方法。各部门反映，零基预算需要打破常规，逐项考虑部门发展目标和工作计划，工作量太大，执行成本太高，效果也不一定理想。在零基预算法不被各部门采用的情况下，学校层面采用科学预算编制方法则成为空谈。

（二）预算执行不严格、不规范

1. 预算执行刚性不强

预算执行刚性是指预算经法定程序审批通过后，在执行过程中不能随意调整，是维护预算绝对权威和执行严肃有效的重要保障。高校应严格按照批复预算开展各类教育教学活动，并采取必要的制约手段加强预算执行管理。实际上，预算执行中的有些调整是必要的、难以避免的，但调整较多就会导致预算执行过于松弛、效率低下，这也是目前高校预算执行的常态问题。

以下几个方面均会导致预算调整：一是年初预算编制不精准不科学，导致资金使用与年初规划差异较大，需调整经费项目较多；二是预算下达时间较晚，高校学期年度与会计年度划分存在差异，导致部分经济业务发生时预算未下达，部分经济业务还未结束时预算执行期限已到，“年初争预算，年底突击预算”的现象较为普遍；三是高校缺乏严格的预算执行制度，或是有制度但执行不彻底，导致预算调整审批程序不规范，预算执行弹性大；四是普遍缺乏对预算重要性和严肃性的基本认识，预算执行刚性意识淡薄，在实践中难以维护预算刚性。

K大学预算执行刚性意识普遍薄弱，不仅体现在日常公用经费的执行中，在专项资金的执行中也较为普遍；不仅是项目负责人，相当一部分部门负责人亦如此。他们认为，预算下达后资金归部门（项目归口管理部门）所有，可按部门（项目归口管理部门）意愿决定资金的列支范围、支付时间等。然而，很多情况下，部门（项目）预算编制粗放，没有合理且详细的规划，执行时又频频调整项目预算，这导致项目执行质量低，实际开支项目与预算安排列支项目不符；项目执行进度慢，资金支出进度常落后于时间序时进度。近几年，K大学预算中期调整较多，其中，2022年度年中调整预算十余次，涉及10个部门近30项经费项目。

2. 缺乏科学有效的预算执行考核机制

预算执行结果评价考核是预算管理的关键环节，大多数高校的预算执行评价考核机制匮乏，主要体现在：缺乏预算执行结果分析与评价机制，未对预算执行情况与预算情况进行差异性分析，未探究差异产生的原因，不能有效推动预算执行水平的提升；缺乏预算执行考核制度，未结合预算执行情况对相关人员的工作情况进行科学考核、合理奖惩，难以调动工作积极性、提高全面预算管理水平。

《K大学预算管理办法》中明确规定，“学校实行预算绩效管理，对预算编制、执行和结果实施全面的追踪问效、问责。绩效评价结果将作为以后年度安排预算、加强和改进预算管理工作的重要依据。”然而，由于评价机制不健全，缺乏明确的考核标准，缺乏学校相关部门的支持，对预算执行结果进行评价与应用几近空谈。

（三）预算监督不全面、不彻底

1. 缺乏与预算管理相适应的内部监督体系

很多高校忽略了对预算编制及执行过程开展实时控制监督，导致预算编制和绩效目标设置不合理，预算执行质量和效率不高，进而导致预决算偏离度较大。目前，大部分高校均由财务处牵头负责预算编制、预算下达、预算运行监控、预算绩效评价等系列工作，审计处等相关部门缺位，监督职能犹如纸上谈兵，与预算管理相适应的内部监督体系尚未建立，很难起到减小预决算偏离度，提高资金利用效率的效果。

K大学的预算管理工作由财务处负责，在日常工作中，财务处的监督职能体现在：一是对预算编制质量进行审核，督促校内相关部门及时规范上报；二是对预算执行的合理性合规性进行审核，杜绝超范围超标准支出；三是对财政拨款项目执行情况进行监控，执行进度较慢的，予以提醒；四是组织项目归口管理部门开展项目绩效评价。由此可见，整个监督过程是由财务处主导的，监督职能停留在日常审核把关层面，且审计部门严重缺位，未发挥应有的作用，极大降低了监督的质量和效果。

2. 缺乏与预算管理相适应的外部监督体系

外部监督是监督的重要组成部分，相比较而言，坚强有力的外部监督体系对预算管理工作的影响更为深刻、长远。部门预算均提交人大审议研究，但受限于时间，监督职能发挥有限；高校预算监管部门未实现全过程全方位监督，预算执行评价机制、激励及责任追究机制均不完善，这不利于外部监督职能的发挥，很难对预算管理水平的提高起到积极推动作用。

K大学的预算由省教育厅、省财政厅统一管理，对其预算管理工作的监督职能体现在，一是对预算及决算编制情况进行审核指导；二是定期通报财政拨款项目的执行情况，对执行进度低于时间进度的项目进行跟踪调度；三是组织开展项目中期绩效运行监控及项目结束后的绩效评价。由此可见，监督未涉及非财政拨款预算资金的执行情况，并不全面；监督未重点关注预算与决算的差异，并不彻底；对项目的绩效评价仅停留在安排与组织，仅对评价结果进行小范围抽查，反馈与指导严重缺乏，监督作用收效甚微。

三、缩小高等学校财务预决算差异的建议

（一）统一预决算编制口径，增强预决算数据的可比性

预决算编制口径统一是获取高质量预决算数据，进而开展对比分析的基础。建议对决算报表结构进行优化设置，进一步完善决算报表体系，尤其要结合预算项目分类及填报情况，实现对项目类别、支出科目、支出金额等决算数据的分类填报及汇总统计，尽量做到与预算编报数据相互对应，切实增强预算编制信息与决算编制信息的匹配性与可比性。

为更好地开展预决算数据的对比分析，K大学将决算数据按照经济科目、项目类别等多种维度进行重新整理，数据可比性大幅提升，分析结果也更具实践指导意义。

（二）加强预算编制管理，提高预算编制质量

加强预算编制管理、提高预算编制质量是缩小预决算差异的前提。高校要下大力气，采取符合学校实际的措施，研究预算编制方法，规范预算编制程序，提升预算编制质量。可按照事业发展规划与学校财力相匹配的原则，科学编制三年中期财政规划，强化中期财政规划对年度预算的约束性和指导作用，推动预算编制的科学性、准确性。

在编制2023年度预算时，K大学要求各校内部门坚持“从实际需求出发，以零为基点编制预算”的思路，系统梳理学校第三次党代会确定的重点任务和“十四五”发展规划，在此基础上研究谋划未来三年尤其是2023年度重点工作，按照任务清单逐项细化支出内容，清晰反映支出需求，准确核定预算规模。明确这一思路和方法后，各部门预算编制人员不会无所适从，零基预算法的可应用性与预算编制质量也随之提升。

（三）加强预算执行管理，提高预算绩效水平

加强预算执行管理、提高预算绩效水平是缩小预决算差异的重要保障。高校要强化预算约束，突出预算权威，维护预算严肃性。要从严控制预算调整事项，切实避免预算和执行、预算和决算“两张皮”现象，对于确需调整、追加预算的，需按规定程序办理。对于政府采购项目要及早报送政府采购意向，尽快签订采购合同并完成采购预算执行，做到早谋划、早决策、早申报、早采购、早支付。

K大学探索建立了预算执行中期集中调整制度。即在年度中期，分析全部预算经费使用和各项目实施情况，结合工作任务进展情况和工作目标完成情况，梳理测算确需调整的经费项目，对校内预算进行一次集中性的调整。调整的重点是收回已执行项目的节约资金和部分执行不到位的项目资金，向重点项目、资金缺口项目及临时追加项目倾斜。中期集中调整制度进一步规范了预算管理行为，强化了预算执行的严肃性和约束性，提高了预算安排的科学性和精准性，确保了预算资金的使用效益。

（四）发挥监督作用，完善预决算监督评价机制

建议由预算监管部门建立适合高校的预决算监督评价体系，对包括财政拨款、财政专户管理资金等高校全部资金进行事前、事中、事后全流程监督评价，对预算执行过程和实施结果进行全面追踪问效，且将其作为以后预算安排的重要参考。高校也应随之建立内部预决算监督评价体系，明确预算编制及执行主体责任、监督主体责任、监督方式、评价标准、评价结果应用标准等，使监督落到实处，使预算管理实现从“重分配”到“重管理”的转变，使预算和决算实现更好的衔接，切实提高预算资金的使用效益，充分发挥高校创造最优化社会效益推动国家可持续发展的使命。

四、结语

本文梳理了高校预决算差异现状，剖析了差异产生的原因，认为由于预算编制不完整不准确、预算执行不严格不规范、预算监督不全面不彻底等原因，高校预决算差异成为普遍事实。为将预决算偏离降低至合理范围内，高校管理者应切实提高对预决算差异的重视程度，从预决算编制、预算执行、预决算监督评价等各个环节着手，制定科学有效的措施，加强全过程预决算闭环管理，努力提升管理绩效，提高资金使用效益。下一步，可以通过开发建设业财融合的一体化共享平台，构建数据管理中台，推动全过程预决算管理。一体化共享平台将融合财务管理、资产管理、采购管理、学生管理、教学管理、人事管理等业务信息，在提高信息透明度和共享度的同时，提高预算编制、预算执行、监督评价等各个环节的质量，从而提高学校总体绩效水平，保障高校实现内涵式高质量发展。

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＊基金项目：山东省教育会计学会2022年度课题项目“高等学校财务预决算差异性分析”（项目编号：sdjk2022117）。

（作者单位：山东开放大学）