澳大利亚文件档案管理数据化转型的行动回溯及其启示

周文泓 姜璐 崔璐 方宏晟 张开霞

摘 要：通过从战略布局、行动内容、配套保障方面归纳与分析澳大利亚文件档案管理数据化转型行动发现，其要点体现在：数据资产内涵的系统建构、全面融合治理要义、有效建立协作框架、对标文件档案管理要求的工具保障。我国文件档案管理数据化转型优化策略包括：数据内涵融入档案认知、强化治理方法的应用、强化档案机构主体引导的作用、面向整体数据情境配置能力建构的保障。

关键词：文件档案管理；数据化转型；数据治理

分类号：G279.1

Retrospection and Enlightenment of the Digital Transformation of Archival Management in Australia

Zhou Wenhong1， Jiang Lu2， Cui Lu3， Fang Hongsheng4， Zhang Kaixia5

（ 1. School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing 100872； 2. School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444； 3. School of Public Administration， Northwest University， Xi’an， Shanxi 710127； 4. School of Information Management， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan 450001； 5. School of Humanities， Nanchang University， Nanchang， Jiangxi 330031 ）

Abstract： Through summarizing and analyzing the digital transformation of files and archives in Australia from the perspective of strategic layout， operational content and supporting measures， the paper proposes the following key points： the systematic development of data asset connotation， the overall integration of governance essentials， the effective establishment of a collaborative framework， and tools that suit the requirements of file and archive management. The archival digital transformation optimization strategies include the merging of data connotation into archival cognition， the strengthening of management methods， the improvement of the leading role of archival institutions and entities， the guarantee of capacity building for overall data situational configuration .

Keywords： Records and Archives Management； Digitized Transformation； Data Governance

隨着数据战略贯通于全球数字转型，各领域融入数据化趋势实现创新变革成为重要议题。于文件档案管理[1]而言，其怎样实现数据化转型以同步人类世界数据化进程有待深入探讨，其行动方向、行动内容、行动方法等尚须充分建构。于研究层面而言，文件档案管理数据化转型已从理论认知到实践应用展开了有益探索。一是探讨档案数据化的概念，从管理对象、形式、关系演化等角度揭示其内涵特征[2-3]；二是明确文件档案管理数据化转型的必要性与机遇[4]；三是立足已有实践总结发现数据化转型在不同文件档案管理领域中的痛点与难点，并形成应对策略[5]。当前研究成果对进一步开展文件档案管理数据化转型的研究提供了理论认知，明晰了属性对象、管理方法、转型路径等方面的问题，但对文件档案管理数据化转型是什么与如何落实尚待更为深入的探索。

因此，本文以澳大利亚的档案数据化转型实践作为典型实例，梳理其关键行动内容，分析其行动要点，并基于我国国情提出相关启示。选择澳大利亚的原因在于，澳大利亚国家档案馆（NAA）对接澳大利亚整体政府的数字转型战略，自2010年开始布局和落实相关行动，从自身的档案保管到面向整个联邦政府的电子文件数据化管理，逐步部署从战略到标准规范、从有效指导到全面评估的一系列措施。于我国而言，由《档案法》至《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称《规划》）都体现出，档案机构要显著参与数据全生命周期的高质量管理，实现文件档案管理在数据层面的贯通，从落实数据对象作为文件档案的管理工作到监督指导各利益相关者做好管理均有涉及。对照于此，澳大利亚的实践有极为相近之处，也就较具参考价值。

1 澳大利亚文件档案管理数据化转型行动概览

澳大利亚文件档案管理的数据化转型行动自2010年起有了显著布局，依托数字转型、数字连续性、数据治理与管理逐步推进。

1.1 数字连续性提挈的全景式数据战略布局

自2010年发布《澳大利亚政府的开放政府声明》起，数字转型受到了重点关注。澳大利亚国家档案馆对照政府建设目标，2011年同总理与内阁部门联合发布了《数字转型政策》，自此系统推进数字转型进程，数据问题逐步被纳入。

（1）数字转型政策明确发展方向，为数据化转型奠定基础

《数字转型政策》适用于所有联邦机构，旨在推动澳大利亚政府机构从纸质文件管理转向数字信息和文件管理。该政策对政府机构、国家档案馆和政府信息管理办公室提出要求。其一，要求所有机构在数字转型中获得高级管理层支持以推动变革、使用Check-up工具进行年度信息管理能力评估、通过定期鉴定减少过期未处理的纸质文件、优先选择符合电子文件国际标准的业务系统以及提供资源和培训支持。其二，要求国家档案馆与其他机构协商制定数字连续性计划，提供管理数字信息的实用指南。其三，要求政府信息管理办公室收集各机构当前文件管理系统的详细信息，包括系统的升级或更换计划，并作为政府解决方案登记册（GSR）年度更新的组成部分。[6]

（2）数字连续性政策深化转型要求，数据化转型导向逐步显现

2015年10月，NAA发布并牵头实施《数字连续性2020政策》，将信息治理整合到机构的业务流程中，提倡在整个澳大利亚政府内部采取一致的信息治理方法。其不仅构建了政府机构参与信息治理的协同性框架，还推动了机构业务流程的数字化升级。该政策提出澳大利亚政府管理和利用数字信息的三个原则。其一，强调信息的价值，认为信息是政府的战略资产和经济资源，对信息进行有效管理和利用能够提高数字服务效率、促进信息共享、提升业务决策的准确性。其二，提出数字化工作流程，以数字化方式完成机构全部业务流程，并以可访问的数字形式创建和管理信息。其三，关注信息、系统和流程的互操作性，根据互操作性的格式和元数据标准管理信息，确保信息的可查找、可共享和可重复使用。[7]

（3）发布面向整体政府的数据战略，数据化转型规划日趋系统

2021年1月，NAA发布《构建公共文件中的信任：为政府和社群管理信息与数据》，确定了澳大利亚政府机构提升信息管理能力和解决绩效较低领域的关键要求和行动，为澳大利亚整体政府管理数据提供框架指南，提升公众对创建、收集和使用政府信息的信任程度，数据化转型得到全面布局。该政策提出管理数据、文件和信息等信息资产的三个要求。其一，明确信息资产管理的目标，对数据等信息资产进行系统管理、完整创建、准确描述、安全存储，以实现对政府和社区的可信使用。其二，强调信息资产管理的重要性，确保内容的可访问性、真实性和稳定性并降低业务风险，最大限度发挥机构信息资产的价值。其三，提高信息资产管理的绩效，针对数据治理、系统互操作性、文件鉴定等领域，提出弥补政府机构数据能力差距并提高其信息管理绩效的关键要求。[8]

（4）强化国家档案馆数据化转型的引领地位，部署专属数据战略

NAA自身的数据化转型是确保其引领地位的支撑性行动。其自2020年起已发布两轮数据战略。[9]《2023—2025数据战略》提出四大战略原则：第一，数据价值最大化，提升数据分析能力，确保数据收集和管理符合政府整体数据政策，并通过安全传输使数据公开可用；第二，数据受到信任和保护，基于数据治理成熟度模型进行风险评估，保证数据网络安全；第三，保障数据利用，通过提高数据处理效率实现数字档案目标，为外部利益相关者提供对数字材料的访问；第四，构建数据能力，明确档案馆工作人员的数据角色和职责，加强数字存档和网络安全意识的培训。[10]

1.2 数据治理引领的多维行动内容体系

（1）建构互操作能力的成熟度模型，确定数据治理与管理体系的设计依据

数据互操作性成熟度模型是由NAA开发的、用于评估和比较不同组织数据交换能力的工具。互操作性的实现需要满足一系列标准和规范，因此该模型围绕业务、安全、法律、语义和技术五个关键主题，构建了每个主题下的成熟度级别和最佳實践要求。业务主题强调业务流程与数据交换之间的关系，确保数据和信息交换的过程、责任和期望在所有利益相关者之间保持一致；安全主题通过管控数据和信息交换的风险使数据受到保护；法律主题规定在交换或使用信息和数据时满足法律、隐私和道德要求；语义主题关注数据的语义一致性和相互理解性，确保用户和系统按预期理解交换信息和数据的含义；技术主题则关注数据格式、标准、程序接口等工具和技术问题，使平台、系统和应用程序之间能够实现信息和数据的交换处理。

（2）设定数据治理的核心活动，明晰机构数据实践的主要内容

NAA由数据活动入手，面向整体政府以及各部门，明确了政府数据治理与管理体系建设须落实的六大核心要素。一是面向互操作能力构建的元数据设置，涉及元数据的标准化、中央元数据存储库建设、元数据有效交换的保障等；二是数据的索引与发现，包括数据集的调查、登记、问题分析、优化等；三是数据分类，涵盖面向现有数据技术制定分类方案、支持互操作性语义主题的建构、创建大型本体等；四是数据及其格式的开放，确定数据开放及其安全保障要求，使用开放数据成熟度的通用模型、做好开放的监控工作；五是数据质量的管控，包括明确质量要求、确定评估工具、做好评估工作等；六是数据合规性与安全性的保障，重点在于从数据交换、隐私保护等方面确定数据合规性和安全性要求，并将要求落于各项指南、手册条款中。

1.3 对标文件档案管理要求的工具保障

NAA为各政府机构提供了落实文件档案管理数据化转型行动的工具保障，共指向了三大目标。第一个目标是通过适当的治理战略性地管理信息资产。NAA配置了数字存档电子学习模块，以解决员工在信息管理方面的能力差距问题；要求使用调查工具，以衡量政府机构在信息和数据管理方面的成熟度和绩效；设计信息资产登记册，建立DATA方案，提供信息治理框架模板、信息管理策略模板、信息资产登记模板、能力差距分析模板以及内部进度监控模板，帮助机构调整其信息管理实践并满足信息治理框架的要求。

第二个目标是实施与目标相符的信息管理要求。NAA配置了元数据电子学习模块、数字保存电子学习模块和数字格式电子学习模块；要求机构制定或更新信息管理政策，并配置了数字授权框架、业务系统评估框架、开发元数据框架、AGLS元数据标准、政府文件保存元数据标准、数字原生文件格式标准、数字化保存标准、机构纸质文件数字化规范以及元数据生成器、元数据验证器，确保业务系统满足信息管理的功能和最低元数据要求；建议机构建立互操作性，提供相关学习资源和评估工具等以减少互操作性成熟度的差距；还提供了文件管理风险评估模板、数据管理计划模板，以实施策略管理所有信息资产，并以可持续的数字格式创建数字信息资产。

第三个目标是保证信息管理效率和管控风险。NAA配置了有关文件转移政策，为机构将信息资产移交给档案馆保管提出要求；为数据迁移配置了多种工具，如用于字符识别的（OCR）软件、用于数据转换的etL软件、用于空间数据迁移的OGR2OGR软件、用于迁移数据结构自动映射的机器学习（ML）软件；配置业务系统评估框架和数字授权框架，评估业务系统中的信息管理功能，并为政府机构提供适当的数字审批方法以确定业务流程；提供网络文件夹结构的示例、量刑说明，并配置行政惯例标准以及针对信息资产的评估和量刑标准，以定期、及时销毁不再需要的暂时有价值的信息资产。

2 数据化转型要点解析

澳大利亚的文件档案管理数据化转型有着体系化的行动要点。

2.1 数据资产内涵的系统建构

管理对象层面，数据化转型不仅明确了数据的资产性质、扩充了数据内涵，而且围绕数据资产进行了多重建构。一是数据资产属性的确认。NAA将数据资产界定为一种可被创建、收集、接收和保存的信息资源，其在组织内外具有互操作性，以及知识产权和文化遗产价值，为更具经济视角的档案认知与对应的组织文化建设奠定基础。二是数据对象的多重涵盖。NAA直接将信息、文件、档案等都归入广义的数据对象范畴，同数据并列。这尽管在逻辑上有一定交叉，但同时避免了实践中过多陷于将数据与信息、文件、档案对立的风险。三是强调组织数字文化的建构。NAA无论是在数字连续性的原则阐释，还是对组织机构数字转型的评估中，数字文化建设都是重要内容，其要求将信息治理纳入组织文化的具体要求。

2.2 全面融合治理要义

NAA的数据化转型实践亮点之一就在于提出信息治理、数据治理，治理要义全面提挈升级方向。一是从数据流服务业务流的准则出发，将数据化转型充分同澳大利亚整体政府建设进程相连接。二是由整体视角出发，构筑以数据为中心的多要素集成框架，以此指导各项行动方向与内容设计。例如，NAA将互操作能力视为数据化转型框架的核心，并确保在各机构间保持统一的数据交换流程、职责和期望。三是以连续与系统的文件档案管理制度建设为基础，构建立足数据颗粒度的规则体系。NAA在文件档案管理数据化转型中不仅针对各个阶段的行动目标系统制定了政策法规、标准等，而且为政府机构的具体实践提供数据全生命周期的制度框架、模板以及解释。

2.3 有效建立协作框架

澳大利亚文件档案管理数据化转型从政府机构贯通至档案馆，在多元利益相关者的复杂任务中逐步建立了内外联动的协作框架。一方面，档案馆同政府机构合作，在凸显档案馆的指导地位的同时，明确了政府机构主导行动的必要性。NAA牵头联合澳大利亚政府发布了多项不同阶段推进档案数据化转型管理进程的战略，为澳大利亚政府部门及各机构提供了方向指引、具体要求和行动计划。另一方面，机构内部依托信息治理委员会，建立起跨层级与跨部门、高层推进与基层落实的组织架构。信息治理委员会的职能设定、任务规划、人员配置等均以协作为前提。

2.4 配置多重能力保障

数据化转型给各利益相关者提出了能力要求，为确保各项规划得到落实，从机构至个人的能力保障成为重要内容。一是强调工具支持以最大程度减少人工工作量。NAA对标数据资产分类、存储、管理和使用过程中对业务系统的功能需求，配置了OCR、ETL等前端数据处理软件，同时还嵌入了动态更新的电子文档和文件管理系统。二是凸显专业能力建设。NAA将数据、信息管理专业人员的职业培养纳入了员工的绩效管理协议和培养规划中，并依托附属的专业协会和跨机构项目为从业人员提供专业学习和扩展专业网络的机会。三是以评估促进能力升级。NAA提供了在线自我评估工具（Check-up）帮助政府机构衡量其在信息和数据管理方面的成熟度和绩效，并形成年度调查报告。四是增强制度引导。NAA以数据管理能力矩阵为基点，提供了专属的学习课程与材料，并从信息治理、数据战略等方面提供可参考的模板。

3 我国文件档案管理数据化转型优化策略

在建设数字中国的背景下，数据已成为各领域的重点议题，且随着国家数据局的组建，全面数据化转型更是大势所趋。于档案领域而言，在政策法规层面，新修訂的《档案法》中数据被明确纳入档案管理范畴，国家至各地的档案事业“十四五”规划同样显现数据化转型的布局，档案工作融入数据战略、参与政府数据开放、加强政务数据归档、提升档案数据资源建设等均在其中有所明确。在具体实践层面，档案信息化建设的战略引导，增量电子化和存量数字化的行动布局、电子文件单轨制管理的推进、日渐普及的数字档案馆和数字档案室建设、历史档案资源的数据化开发、各类系统现行数据的档案化探索等，均构成了我国文件档案管理数据化转型的整体行动。但文件档案管理如何在我国实现数据化转型同样存在诸多有待探索的空间，如数字中国和数据治理的相关国家战略中未充分体现出档案参与、档案自身也缺少有关数据的专属战略、同数据管理机构的协同机制未充分构建、数据如何在全生命周期的多元利益相关者框架内实现档案化治理与管理、档案机构应有怎样的配套保障等尚需更多的理论与实践探索。结合澳大利亚具备全球前沿性的实践经验与我国实际，优化策略可从如下方面展开讨论。

3.1 数据内涵融入档案认知

随着数据在我国从中央层面设定为生产要素，数据要素市场的培育正扩张至更加多元与广泛的利益相关者，档案机构需要顺势拓展档案在数字转型背景下的认知范围。一是数据应更广泛纳入档案范畴之中。尽管我国相关法律法规均将数据纳入档案之中，但有关数据的提法相对有限，数据的相关话语并未充分体现于政策法规之中。在《规划》提出将档案全面纳入国家大数据战略的背景下，应明确指出相应的数据涵盖于文件档案管理的范畴中。二是从文件档案管理的角度明确数据作为档案应有的内涵。无论是对数据的界定，还是文件档案管理相关政策法规与标准规范，均应对作为档案的数据应有的属性、内容、形式、特质等进行明确，并细化至数据档案化管理的目标与质量要求。三是由数据对象扩展档案的有关认知。除了有关数据作为证据、记忆、资源的界定外，数据作为生产要素亦要用于创新与扩展档案的内涵与外延。例如，档案如何建设为数据资源并开发为数据产品，均可在数据要素市场的背景下展开多重的探索。这是我国的数据资产概念大过澳大利亚之处，也是我国档案引领全球数据化转型的重要方向。

3.2 强化治理方法的应用

文件档案管理深入至数据层的实现还在于融合数据技术与理念带来的方法创新，治理就是其中的关键方向，这直接体现为面向文件档案管理的协同体系构建。一方面，文件档案管理数据化转型不仅需要明确档案部门在我国政府数据战略中的角色定位，探索档案馆的参与空间，根据政府数据治理框架进行调整并融入其中；还需对自身在数据规则体系中现存和潜在的可提供的横向支持进行评估，强化档案部门在数据保管、质量监控等方面的示范作用。例如，档案领域应建立政府数据治理的示范实践，明确档案机构可充分参与和引领的具体场景、管理要素、流程方案等。另一方面，推进宏观政策与微观标准的整体建设。参照澳大利亚，文件档案管理数据化转型要求档案部门完善宏观的顶层设计，立足我国政府数据体系制定连续系统的战略以确认档案馆的愿景、目标和行动路径，并且还要以我国政府现行的相关数据标准为基础，完善档案数据层级的细颗粒度标准体系。

3.3 强化档案机构主体的引导作用

多元利益相关方的合作，在我国强调国家治理体系与治理能力现代化以及从中央至地方建设数据管理机构的背景下更有重要意义。一是我国档案主管部门与档案馆应加强整体建设。由档案主管部门的指导监督职能联动档案馆作为数据资源长期存取基地，共建出更具专业度与话语权的专业性数据实体机构。例如，档案领域应参与各地数据中心建设，充分发挥长期可信保存的功能。二是档案机构应在党的领导下同党政机关实现有效连接，充分参与到党政部门数据治理和管理的活动中，并从专业角度发挥指导、评估、咨询等作用。三是档案机构同数据管理行政机构加强合作。这既是信息、数据管理机构的联动建设，也是由档案机构基于已有的数据、信息管理经验以及职能，协同承担数据治理和管理的复杂任务，具体可体现为数据鉴定、归档、长期保存等环节应由档案机构主导的制度安排。

3.4 面向整体数据情境配置能力建构的保障

针对数据治理情境配以多样化保障，有助于全方位帮助各主体理解数据化转型并落实于行动中，其中关键是以能力建构为导向。一方面，培育数据化转型的组织文化，建设具备专业数字技能的人才队伍。在《规划》提出探索档案技能型人才培养新路径的背景下，档案部门不仅要以数据连通业务、技术、数字思维，创建以共治为核心的数据治理组织文化，更要以数字文化建设为驱动，理解并落实文件档案管理数据化转型的要求，培育提升人员的专业技能素养与信息管理能力。例如，建立数据化转型引领的能力矩阵，并配套相应的培训资源与平台。另一方面，建立技术接入应用平台，完善常规化评估反馈机制，从外围环境提升机构及其工作人员的能力。如同NAA将电子文档和文件管理系统（EDRMS）嵌入業务系统，实现对档案数据检索、传输、跟踪与处理的动态管理。我国文件档案管理数据化转型也须对接人工智能、大数据等技术的应用平台，推动数据情境中技术与管理的融合，通过技术工具的智能化应用完善数字连续性保障框架。例如，加强档案管理系统有关数据档案化功能的开发及其完善。同时针对数据管理中的平台、方式、主体等要素，也须配以成熟的评估模型与机制，以确保文件档案管理数据化转型得到有效落实、动态反馈以及调整优化。例如，围绕数据化转型，设立年度性的动态完善的评估指标与调查平台。

注释与参考文献

[1]澳大利亚政策文本与实践中的相关表述及认知，涵盖了从形成机构中的文件到档案馆的档案的全过程，故本文使用文件档案这一术语。

[2]吴哲，丁海斌.“数据”概念史考略及“档案数据”概念解析[J].档案与建设，2023（1）：11-16.

[3]章燕华.数据档案化治理研究：一个研究分析框架[J].浙江档案，2022（11）：25-29.

[4]于英香，滕玉洁.大数据背景下文件档案管理数据化转型探析[J].中国档案，2021（1）：81-83.

[5]钱毅.从“数字化”到“数据化”——新技术环境下文件管理若干问题再认识[J].档案学通讯，2018（5）：42-45.

[6] Australian Government. Digital Transition Policy[EB/OL].[2023-05-14].https：//web.archive.org/ web/20150213021854/http：//www.naa.gov.au/recordsmanagement/digital-transition-and-digital-continuity/digitaltransition-policy/index.aspx.

[7]National archives of Australia. Digital Continuity 2020 Policy[EB/OL].[2023-05-14].https：//www.naa.gov.au/ information-management/information-management-policies/ previous-policies.

[8]National archives of Australia. Building trust in the public record： managing information and data for government and community[EB/OL].[2023-05-14].https：//www.naa.gov. au/information-management/information-management-policies/ building-trust-public-record.

[9]National archives of Australia. Data Strategy 2020-2022[EB/OL].[2023-05-14].extension：//bfdogplmndidlpjfhoijck pakkdjkkil/pdf/viewer.html file=https%3A%2F%2Fwww.naa.gov. au%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2F2021-01%2Fnaa-data-strategy-2020-to-2022.pdf.

[10]National archives of Australia. Data Strategy 2023-2025[EB/OL].[2023-05-14]. extension：//bfdogplmndidlp jfhoijckpakkdjkkil/pdf/viewer.html file=https%3A%2F%2Fwww. naa.gov.au%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2F2022-12%2Fnaa-datastrategy-2023-to-2025_0.pdf.