我国城市全域数字化转型的理论意蕴与价值创造研究——以深圳龙华全域数字化转型为例

汤志伟,方 錄,张龙鹏

(电子科技大学 公共管理学院,四川 成都 611731)

一、引言

党的二十大对建设数字中国和网络强国战略再次做了部署,数字化已经成为不可逆转的历史潮流。我国各地开展的数字化转型实践既是贯彻数字中国战略的需要,又是顺应全球数字化转型发展的大趋势,同时这一实践为探赜中国式数字化转型理论提供了重要的案例支撑。数字化是信息化的新阶段,是信息化的特殊形式和高级形式[1]。我国政府高度重视信息化发展,自20世纪80年代以来不断改革相关体制机制,完善相关政策文件,推动了我国信息化、数字化的全面发展,在数字基础设施、数据资源体系、数字经济、数字政务等11个领域取得全面发展[2]。

长期以来,各地囿于资金、技术等各要素的限制,在推进数字化转型时往往“单兵推进”,局限于某一领域,从而使得数字化转型存在着建设联动性不足和系统谋划科学性不足等问题[3]。以公共数据开放利用为例,政府内部的数据开放共享存在着数据回流难等问题[4-5],而在政府、市场和社会之间的数据流动更会产生成本无法补偿、供给不足、隐私泄露和安全风险等问题[6],这些问题的产生与数据本身的公共性、多利益主体和多权属性相关[7],仅单纯推进政府数字化转型并不能解决这些问题。在这一背景下,2023年中共中央和国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》提出了“2522”的整体框架(1)“2522”的整体框架,即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”,推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合,强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”,优化数字化发展国内国际“两个环境”。,在国家层面明确了数字化转型的整体协同推进原则。未来各地需要以整体方式推动数字化转型,统筹考虑数字经济、数字政府、数字社会、数字文化和数字生态,而恰巧的是,数字化转型和发展本身便构成了一个整体性体系[8]。

目前整体性数字化转型研究主要围绕阐释数字中国战略[9]、内在意涵[10-11]、推进路径[12-13]等方面,而对城市整体数字化转型运作的内在机制缺乏更为深入的探讨。作为整体性数字化转型的一种特色实践,全域数字化转型在深圳龙华、山东青岛等地已经明确推进实施,成都新津、武汉江汉等地也在探索全域数字化转型模式,全域数字化转型已经产生政策扩散效应,具有一定的推广意义。基于此,本文选择开展较早、实践较为成熟的深圳龙华地区进行考察研究,重点解决全域数字化转型的概念内涵及其价值创造两个问题,期望借助深圳这一中国特色社会主义先行示范区的特殊地位,构建数字化转型的中国式叙事框架。

二、全域数字化转型的概念内涵

学界普遍认为数字化转型是由数字技术引起的组织、业务、活动、能力、思维模式或者社会等方面发生变革的过程[9]68,[14-15],在这一共识基础上,本文认为全域数字化转型是由大数据、云计算、物联网、移动5G等数字技术及其生成的应用、产品和平台所支撑的一种特殊数字化转型,其强调以整体协同的原则推进全区域、全领域的数字化转型,对推动经济社会发展、提高政府治理能力具有显著作用。而在这一过程中需要坚持“以人民为中心”发展思想和共建共治共享的理念,以便更好地保证各主体共享数字化转型的红利。简单来看,全域数字化转型具有环境、主体、领域、机制和要素五方面构件。

第一,“环境”构件。全域数字化转型的环境包括政治环境、经济环境、技术环境、社会环境和文化环境[16]。在我国,政治环境包括政策、法律法规[17]以及党和政府的服务宗旨。开启全域数字化转型,需要党和政府的强力支持、良好的数字化转型经济和技术基础、创新环境以及数字文化素养。简言之,政策是在感知经济、技术、社会和文化等环境已经具备了全域数字化转型的条件下出台的,反之政策又将进一步促进其他环境的改变。

第二,“主体”构件。数字化转型是一项整体工程,全域数字化转型更是涉及各个方面。简单来看,数字化转型的主体涉及政府、企业、高校、科研院所、行业协会、社区以及公民个人。全域数字化转型视域下必须从两个方面看待主体:一是单个主体在数字化转型中的作用和角色;二是主体之间的交互。在主体的作用和角色层面,就政府而言,在全域数字化转型中扮演着主导者、政策制定者、数字政府践行者的角色;对于企业而言,其扮演着加快数字技术研发、产业转型升级等角色;对于高校、科研院所、行业协会等社会组织来说,承担着数字技术研发、推进自身数字技术使用和数字化转型的角色;对公民个体来说,扮演着数字化转型参与者以及数字红利享受者的角色。在主体交互层面,政府需要通过政策、资金、数据等将企业、社会组织以及个人相联结,各类主体彼此之间通过数据以及共同目标实现全域数字化转型的“合力”。

第三,“领域”构件。全域数字化转型是数字化转型的整体联动,涉及经济、城区和治理三个领域数字化转型,城区的数字化转型与市民的生活息息相关,在一定程度上等同为数字生活,推进全城区的数字化转型亦相当于营造一种良好的数字化转型生态,即数字生态。

第四,“机制”构件。机制在全域数字化转型中至关重要,良好、畅通的机制是将环境、主体、领域等不同构件串联并发挥作用的保障。全域数字化转型的理论之一是整体性治理理论,其具有“协调、整合与信任”三大机制[18]13-15,这也是全域数字化转型的三大机制。通过协调与信任机制促进政府内部、政府与市场、社会以及公民间的互动交流,凝聚全域数字化转型的共识。

第五,“要素”构件。数据是新型智慧城市建设的重要生产要素、生产工具和治理资源,有助于推动城市治理的精准化和预见化[19]。数据要素是数据、处理数据的技术和方法、数据处理产生的信息和知识的统称,其对生产的投入具有协同性,要求数据必须和其他生产要素协同,以实现共同生产[20]。鉴于数据的流动性和海量化,其形成了一个联系现实而又独立于现实的虚拟世界,是现实世界各种社会事实的可视化、全景化以及符号化再现,成为各类主体脱域性互动的集合。另外,数据具有巨大的价值,对政府、企业、社会组织以及公民个体均具有“利益”,数据带来的共同“利益”也成为链接各主体的机制,这是促成各主体开展合作的基础,亟须完善数据作为生产要素的利益分享机制[21]。客观上,将数据作为生产要素参与分配,也是政府将其作为一种激励制度进行最大程度的释放和利用数据价值,充分发挥数据要素生产活力的举措[22]。因而,数据已经成为一种推动经济社会发展、协调各方利益的资源、技术、手段、机制和制度。

三、理论基础与分析框架

从相关理论出发,搭建全文的理论分析框架,以便有效分析全域数字化转型的运作机制。

(一)理论基础

1.公共价值理论

公共价值的创造是数字化转型的关键目标。目前最早关注公共价值的是穆尔提出的战略三角模型,包括价值、合法性和支持、运作能力三个方面[23]。虽然当前关于公共价值的认识不一,但在穆尔看来,现代政府的重要使命就是实现和促进公共价值[24]。当前公共价值理论在数字化转型研究中应用广泛。现有研究认为在战略三角模型中,公共价值维度规定了数字政府治理的总体使命和目标[25]68,即寻求公共服务、行政管理和社会发展三个层次的公共价值[26];合法性与支持维度指明了数字政府治理的合法性和支持的来源,政府可以利用它们来争取社会的持续支持;运作能力维度则阐明了数字政府治理应怎样运用数字技术安排和运作以达成创造公共价值的目标[25]68。

2.整体性治理理论

数字化是促进经济社会发展,实现整体智治和全域有效协调的基本手段[27],数字技术与整体理念相结合开启了城市的整体性治理实践[28]。重视数字技术独特特征带来的整体性和系统性变迁[29],从整体角度考察数字化转型,思考在民政互动关系发生根本性变革的背景下政府如何提供产品和服务[30],打开认识全域数字化转型的窗口。

整体性治理理论是建立在20世纪80到90年代新公共管理范式的衰微和数字时代的到来的基础上[31]52,旨在回应因管理主体间职能分割、协调缺乏而产生的治理“碎片化”问题,将“公共问题的解决”视为治理的逻辑起点,强调治理主体的功能再造与合作性整合[32]。整体性治理既不同于传统行政管理的权威范式,又不同于新公共管理范式的价格机制,主要依靠协调机制、整合机制和信任机制[18]13,其关键活动的整体性运作要求在相同或者不同层级的治理整合、功能内部协调、公共部门间或者公共部门与私人部门抑或志愿组织间整合等三个层面取得一贯性[31]54。

(二)理论分析框架:公共价值驱动的全域数字化转型

以公共价值理论为基础,纳入整体性治理理论,搭建城市全域数字化转型的“价值—支持—能力”理论框架(见图1)。

图1 公共价值驱动的全域数字化转型框架

支持维度具有多方面内涵,考虑到研究需要,将其具体化为党的领导和全域认同。第一,党的领导。在我国,政治对界定公共价值和公共价值创造的运作管理影响更为深刻[33],作为最高政治领导力量的中国共产党对各项政策合法性的取得具有重要作用。党的领导对于公共价值的创造体现在其组织、宗旨和制度设计等方面,而这一观点依然适用于城市全域数字化转型。首先,中国共产党拥有众多的党支部和党员,这从根本上有助于将党的各项决策部署落实到基层,打通政策落实的“最后一公里”。数字中国战略是党的全国代表大会作出的重大战略,各级党组织积极贯彻落实数字中国战略。同时,中国共产党能够代表中国最广大人民的根本利益,党对公共价值的期望也反映了人民群众的价值需求。其次,中国共产党为人民服务的宗旨和以人民为中心的发展思想,为巩固党的执政地位夯实了群众基础。数字化转型归根到底是时代发展的趋势,只有顺应时代发展的趋势,才能确保人民群众享受数字红利。我国城镇化的快速发展,造成了交通堵塞、环境污染、教育医疗资源相对不足等问题,只有解决这些问题才能真正保证城镇居民均等化地享受基本公共服务。例如杭州的城市大脑,在建设之初只是用以解决城市交通堵塞的问题,但目前已拓展至覆盖城市治理各大生产生活领域的“数字治城”等实践中,实现了更加精准的便民服务和更为精细的城市治理[34]。最后,中国共产党通过党代会、协商民主、基层群众自治制度等将自身决策部署上升为国家意志和全民期望,同时通过这些制度与机制赢得了广泛政治认同和政治权威。例如,深圳的“党建+科技+治理”模式,运用了党组织联席会、“社区书记茶话会”等具体制度,实现党建引领与达成各方共识,呈现出党的引领、嵌入和协商三方面机制。第二,全域认同的公众支持。一项政策的合法性是指这项政策是否得到群众的支持和认可,数字化转型涉及政府、市场、社会组织和公民,只有整合各个主体,实现全域认同,才能凝聚起数字化转型的全域共识,从而全面地推进数字化转型。

全域认同的产生需要从能力维度上进行阐述。能力维度具体包括数字技术应用能力和跨界整合的能力。数字技术应用能力包括数字技能和由于技术的应用而推动的其他能力发展。第一,数字化时代的到来,注定引起全社会的转型,经济、政务、社会、文化和生态领域正在经历数字化转型,因而政府必须考虑各领域数字化转型的整体协同。实现数字技术的合理运用需要有良好的政策设计,以整合政府内外力量,降低碎片化程度,顺利推进数字化转型。深圳龙华在实施全域数字化转型时出台了《关于建设数字龙华打造“一圈一区三廊”区域发展格局的决定》这一纲领性文件,对全区的发展格局和重点板块作出了具体部署,为发展数字经济、数字城区和数字治理做了良好铺垫。随后在数字经济和数字城区等方面又相继印发了“三年行动计划”和具体实施意见,特别是龙华发布的未来城市场景试验清单,将建设的主题和子场景加以明确,以打包的形式具体部署到点,实现了定点部署,并明确了解决问题和牵头负责单位。同时数字技术的研发和数字基础设施的布局也将有助于数字技术的应用。但是,数字技术应用也存在循环利用不足的问题,在课题组调研走访过程中,有受访者提到在以前建设电子政务和智慧城市时搭建的相关平台在新数字化转型中体现不足。第二,数字技术的应用或者说数字政府的建设可以提升政府各个方面的能力,例如组织运作能力、公共服务创新能力、公共参与能力、合作生产能力、资源建设能力、公共部门创新能力和数据治理能力[25]70。以数据治理能力为例,当前数据量呈现指数级增长,政府部门掌握了至少80%的数据量,如何实现政府数据或者公共数据的跨界运用,极大考验着政府的数据治理能力。只有出台相关数据治理规则、健全数据治理制度设计,才能使得政府适应新的环境,提高政府治理效能,进而促进公众对数字化转型的认同。第三,城市全域数字化转型考验政府的跨界整合能力,其中也包括政府内部不同层次、不同部门以及公共部门和私人部门的整合,以实现全域数字化转型的全域共识。跨界整合主要依靠协调与信任机制[18]14,这就需要政府提升数字治理能力、健全各主体参与机制,以建立起其他主体对政府的信任,从而配合政府开展数字化转型实践。所以全域数字化转型的认同与共识的达成,需要依靠数字技术的应用、政府能力的提升以及协调和信任机制的健全。

价值维度体现为公共服务价值、行政管理价值和社会发展价值三个方面。简单来看,就是提升政府的敏捷治理能力、精准治理能力和共享治理能力。政府的敏捷治理能力是为了更好地保证公众公平的享受基本公共服务、满足公众自身的服务需求;精准治理能力主要是提高政府的治理效率、效能和效益;共享治理能力是为了建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体,以确保全社会可以共同建设、共同治理和共同享受社会福利。第一,城市全域数字化转型通过大数据等技术,为个体精准“画像”,准确把握个体需求,有效提供服务来满足公众需求。此外,基于互联网技术以及相关的产品和平台,有助于改善群众办事体验,如“最多跑一次”改革。第二,数字政务建设是数字化转型的重要领域之一,数字技术的嵌入和数字平台的搭建,将大幅提高政府的行政效率和治理效能,如在疫情防控中诞生的“健康码”和“行程码”,其大大提高了政府的精准治理能力;深圳龙华建设的生态环境管理信息化系统实现了生态环境监管的“发现+预警+溯源+执法”的全闭环管理。第三,数字技术的快速发展,加快了治理结构的网络化转变,促进了多元主体共治网络治理格局的形成,政府、企业、社会组织、社区和公民个体在数字空间的“协商”,将会加快共建共治共享的社会治理格局的形成。

在党的引领、嵌入和协商机制下,在跨界整合的协调和信任机制下,公共价值驱动的城市全域数字化转型实现了全域认同和共识,并在数字技术应用下调整与提升政府治理能力,使得全域数字化转型具备了充分条件,最终实现全域数字化转型的公共服务价值、行政管理价值和社会发展价值。

四、案例呈现:深圳龙华全域数字化转型

龙华区是深圳市的核心城区,经历了从功能区到行政区的转变,目前龙华区面积为175.6平方千米,下辖6个街道、69个社区工作站和113个居委会。截至2022年底,全区户籍人口62万,常住人口254万,地区生产总值2952亿元,同比增长3.1%,数字经济核心产业实现总产出5550亿元,数字经济对产业发展贡献率超过70%,成为龙华经济发展的主引擎[35-36]。

龙华区积极落实深圳市的发展定位,加快了经济社会的发展。深圳市“十三五”规划明确了龙华“打造高端服务和智能制造聚集高地,加快建成现代化国际化中轴新城”的发展定位,在此基础上,深圳市“十四五”规划进一步明确了龙华作为“深圳中部综合服务中心、数字经济先行区、未来城市试验区、智慧治理示范区”的发展定位。在深圳市明确的数字化转型发展定位下,龙华积极围绕推动全区的数字化转型实践,发展数字经济、建设数字城区、加快智慧治理,提出了数字经济、数字城区和数字治理“三位一体”的全域数字化转型模式。经过多年的发展,目前龙华的全域数字化转型已经成为深圳市位居前列的实践范本,在数字经济领域,龙华已从数字经济先行区迈入深圳市数字经济核心区;在数字城区领域,打造了广东省首个全域数字孪生城区,搭建了深圳最大的物联感知平台;在数字治理领域,“党建+科技+治理”模式被国家发改委推广到全国[37]。可见,龙华开展的全域数字化转型实践具有典型的示范意义,具备了作为研究案例的条件。课题组成员在数字龙华实施之初,便全面参与,持续追踪调查,走访调研,收集了建设数字龙华的政策文件、工作报告、新闻报道、座谈访谈记录等丰富的资料,研究发现龙华数字化转型经历了两个阶段。

(一)绘制数字化蓝图:统筹推进智慧龙华和数字政府建设

2014年龙华提出了智慧发展战略,2017年龙华新区转变为行政区,坚持智慧龙华和数字政府两手抓。在这一阶段,龙华成立了由书记和区长挂帅的“智慧龙华”和“数字政府”工作领导小组[38];全面系统谋划,专门印发出台《深圳市龙华区“智慧龙华”发展规划(2017—2025)》和《深圳市“智慧龙华”(2017—2025)总体框架设计方案》,全面推进龙华智慧发展,将智慧因素积极融入经济、产业、社会发展的各个领域[39];明确总体框架,“以全区一体化三层架构、五统一支撑、五通道联动、三汇集提升、十智慧发展,实现七个一建设目标”[39-40]。到2020年,“智慧龙华”一期工程基本完成,建成了全国首个区级物联感知平台,接入消防、照明、环水、视频等,上线23万物联终端设备,位列深圳市第一,实现全区物联感知一张图[41]。虽然智慧龙华和数字政府建设推动了龙华的数字化发展,但仍然存在一些问题。以龙华“智慧环水”一期工程为例,仍然存在数据烟囱问题,即区各职能部门与市一级部门之间的数据无法完全对接,数据共享存在接口问题,污染治理“厂—网—河—库”的链条上仍然存在管网溯源的感知缺失,数据的算法算力还停留在一般水平[42]。可见,随着智慧龙华战略的推进,深层次各领域数字化转型协同问题逐渐凸显,需要在更高和更深层次推动龙华的数字化发展。

(二)全面推进数字化:“三位一体”探索全域数字化转型

2020年深圳龙华部署推进全域数字化转型,以全域数字化转型作为引领经济社会发展的核心任务,推进数字经济、数字城区和数字治理,出台“1+N+S”数字经济产业政策(2)“1”是个数字经济三年工作实施方案,“N”为分行业分领域普惠性政策,“S”为数字经济产业专项政策。,加大未来城市场景试验,全力推进数字社会、数字政府和数据治理,全域数字化转型取得了巨大进展。截至2021年底,全区数字经济产业产值达4 668亿元,同比增长26.7%,增速比传统产业高出16%,数字经济成为龙华区经济高质量发展的主引擎[43]。2021年深圳龙华推出八个主体化组团式应用场景[44],发布包括“城市规划建设管理运营一体化场景”等24项未来城市场景试验清单[45]。在数字治理方面初步建成“1+6+N”扁平化、一体化指挥架构,基本实现区、街道、社区的三级数字治理指挥中心全覆盖。在全域数字化转型过程中,龙华走出了独具特色的全域数字化转型之路。在数字经济领域,龙华坚持“智造为本、双向赋能、样板示范、要素集聚”的数字经济发展模式;在数字城区领域,坚持“数字营城、万物智联、场景驱动、空间再造”的数字城区发展模式;在数字治理领域,形成了独具特色的统合型数字治理,走出了一条“党委领导、政府负责、数据支撑、协同治理”的数字治理模式[46],[47]62。

五、案例分析:战略三角模型下的城市全域数字化转型

(一)价值层面

本文从公共服务价值、行政管理价值和社会发展价值三个方面概括城市全域数字化转型的公共价值,即城市全域数字化转型的最终目的是为了满足全体公民的需求,实现“城市让生活更美好”的目标。全域数字化转型的过程中将逐步为公民提供优质和均等的基本公共服务、提高政府的行政管理效能、形成共建共治共享的社会治理格局,更好地实现敏捷治理、精准治理和共享治理。

1.公共服务价值

推动城镇化的目的是为了使公民能够更好地享受公共服务。实现城市全域数字化转型的公共服务价值,更好地为公民提供教育、医疗、养老、就业等基本公共服务保障,这既需要数字技术的全面嵌入与应用,还需要健全相关的体制机制。通过数字技术的全面嵌入与应用,一方面将会增强公共服务供给的可及性,如龙华民治街道长者服务中心深业健康运营机构与高德打车达成战略合作,共同推进“助老打车暖心车站”服务项目,降低老年人打车门槛,帮助老年人更好地出行[48];又如,龙华的智慧医疗工程为市民带来全新的“数字化健康”服务模式,构建覆盖诊前、诊中、诊后的线上线下一体化医疗服务模式[49]。另一方面数字技术的全面嵌入与应用也将丰富公共服务供给内容,增强人民群众对美好生活的向往。例如,龙华区民政局持续推进60岁及以上的中度及以上失能老年人、80岁以上的户籍老人的家庭适老化改造工作,在改善硬件的同时还特别安装了燃气报警器、门磁感应器、紧急呼叫按钮等智能适老化产品,最大限度地预防老年人独自在家出现危险的可能[48]。全面嵌入与应用数字技术时,必须建立健全与之相匹配的体制机制,以便实现数字赋能。以医疗为例,深圳龙华一方面在大力推进智慧医疗的建设,另一方面也在积极推进整合型医疗体系建设,加快建设以“院办院管”为特色的紧密型医联体,更加方便公民的就医诊疗[50]。所以,数字技术的应用与嵌入增强了公共服务的可及性,丰富了公共服务的内容,同时又客观上要求相应的体制机制发生变革,最终实现公共服务价值。

2.行政管理价值

行政管理价值是相对于政府主体而言,加快推进数字政务建设的又一目的是为了提高政府的治理效能。政府凭借大数据、互联网、云计算等技术实现了精准、智慧和高效的治理。一方面,数字技术的嵌入与应用加强了不同区域、部门间的联系,以便于各单位的信息交流与共享,甚至达到区域一屏共享的效果;另一方面,数字技术的嵌入与应用为政府部门获取数据、信息提供了便捷的渠道,基于获取的大量真实有效的数据,政府可以做出精准预测预警,有效地预防危机的出现。例如,龙华为了提升数字治理效能,成立了“区—街道—社区”三级数字治理智慧中心无缝对接城管、安监、网格等部门31个业务系统,同时龙华还积极推进“纵向到底,横向到边”的“一网统管”模式。笔者曾经参与了龙华观湖街道“一网统管”调研,当地计划借助各部门已有的平台,将各平台横向打通并统一接入街道办公室,实现街道层面的一网统管和一屏共享。所以,实现城市全域数字化转型的行政管理价值,即是在数字技术的嵌入与应用的同时实现了跨界整合。

3.社会发展价值

城市开展全域数字化转型就是为了区域内的企业、社会组织和公民更好地享受社会福利,帮助政府做大分好“蛋糕”,故而城市全域数字化转型的社会价值体现在做大“蛋糕”、分好“蛋糕”以及扩大公众参与这三个方面。在做大“蛋糕”方面,数字技术及工具的使用加快了数字经济的发展,优化了城区的布局,提升了政府的治理效率,为公民能够享受更好的社会福利提供了前提条件。分好“蛋糕”是指更加注重公平性,城市全域数字化转型的推进使得先前被排除在数字时代之外的弱势群体也享受到了数字时代的红利,如前文所提到的老年人打车案例。扩大公众参与方面主要是指,数字技术打通了政府之外的其他主体参与治理的渠道,实现了各主体有效地参与社会治理。如“党建+科技+治理”模式中,社会公众通过“i龙华”App、“24小时便民服务热线”可以及时便捷地参与到治理行动中来,同时在党组织的动员与支持下,各类居民自治组织广泛成立,激发了居民参与治理的积极性[47]71。因此,数字技术的应用与嵌入所要实现的社会价值主要是做大增量、分好存量和促进主体参与。

(二)支持层面

1.基于党的领导的政治支持

党的领导是政治层面的支持。城市全域数字化转型的顺利推进不仅是行政部署,更是政治安排,表现在制度安排、政策设计和协商民主方面。首先,全域数字化转型是党的全国代表大会做出的数字中国战略在基层的具体体现,具有一定的政治属性。在龙华数字化转型发展的第一阶段,其成立的智慧龙华和数字政府领导小组由书记和区长亲自挂帅,在转型发展第二阶段龙华成立了数字治理工作专班,由区委副书记主抓,党政主要领导亲自挂帅,这些方式方法可将党的政治权威转化为对数字化转型工作的支持,能够最大限度地降低这一工作的阻力。同时,龙华在推进数字治理工作中,还具体设计了公民参与的各类制度,以获得群众的支持。其次,具有明确的政策设计。明确的制度安排为工作的开展提供了政治权威和合法性,为了有效推动数字化转型工作,还需要明确的政策设计,这将有助于推动行政机关具体工作的实施。龙华在推动全域数字化转型的工作过程中,围绕数字经济、数字城区和数字治理出台了一系列政策文件,为行政机关开展具体工作提供了重要支撑。最后,党组织和群众之间的有效互动或者党组织支持的多元主体间的议事协商,将有助于获得群众的支持与信任。龙华通过“i社区码上办”智慧服务平台中“找书记”板块解决群众诉求4000多条,发挥了基层党组织书记在群众中的作用,密切了党群、干群关系,将党组织嵌入到网络空间,实现了党组织对群众的有效动员。

2.基于全域认同的公众支持

城市全域数字化转型的根本目的是满足群众日益增长的美好生活需要,群众的认同程度决定了工作开展的质量。在城市全域数字化转型过程中,党员干部和群众积极顺应数字化时代,主动融入数字化时代,积极配合政府工作,这将会大大降低政府工作的难度。只有宣传数字化转型的益处、培养公众的数字技能、强化数字化转型的效果,才能激发群众对数字化转型的认同和支持。龙华在全域数字化的转型过程中,开展了“数字龙华”专题全区大轮训,提升了全区领导干部的数字素养,同时利用“党建+科技+治理”模式解决群众诉求,如环卫工人、外卖小哥、快递员等特殊关爱群体通过“刷脸”即可在城中村等便民暖心柜领取免费食物、保暖衣物,使群众切实获得数字化转型带来的益处,从而推动数字化转型工作的顺利开展。

(三)能力层面

1.数字技术嵌入与应用带来的数字化能力的转变

党员干部的数字素养与技能决定着数字化转型的效果。随着城市全域数字化转型的推进,包括党员干部在内的全体成员必须培养锻炼自身的数字素养,而党员干部在提升自身数字能力(如数据治理能力)的同时也要加强其他综合能力的培养,以实现对纷繁复杂数据的有效利用,更好地适应数字时代的变化。例如,2020年9月,龙华区在全市率先成立基层治理学院,围绕提升广大党员干部的“党建引领能力、数字治理能力、社会矛盾化解及群众工作能力、风险防控能力、城市IP体系打造能力、精细化服务能力”开展基层治理培训[51],全面提高个人在数字时代的适应力和竞争力。

2.政府跨界整合能力的增强

城市全域数字化转型是全领域、全方位的数字化转型,各领域数字化转型需要保证彼此的协调,这就需要政府增强自身的跨界整合能力,以此协调不同层级、不同部门以及有效整合政府的内外力量。实现有效的跨界整合需要依靠协调、信任机制以及数字技术。在协调机制方面,龙华以打造数字经济先行区、未来城市试验区以及智慧治理示范区为目标指引,在数字经济发展、数字城区建设和数字治理推进上出台了一系列政策,建立了价值协同的协调机制,统合龙华政府、市场、社会、公民力量,以实现全域数字化转型目标;通过“城市大脑”智慧城市的全面运用以及打造数据要素市场化示范区等建立全区信息共享的协调机制;通过基层社会治理学院、“数字龙华、都市核心”专班誓师大会、“数字龙华”专题研修班等充分提升党员干部参与龙华数字化转型的热情与能力,建立了有效的动员协调机制。在信任机制方面,龙华通过培育信息化解决方案供应商、数字经济创新共享服务联合体等举措以及开展相关培训等,建立起有效整合的信任机制。在数字技术方面,龙华加快数字技术嵌入组织架构的力度,加快内部扁平化、网络化发展,初步建成“1+6+N”扁平化、一体化指挥架构,基本实现“区、街道、社区”三级数字治理指挥中心全覆盖,更好地提升了自身的内部整合能力。

六、结语

以深圳龙华开展的全域数字化转型实践为例,尝试探讨城市全域数字化转型的概念内涵以及城市全域数字化转型的价值创造。研究认为,数字技术及其衍生产品、应用和平台构成了全域数字化转型的重要支撑,整体协同是全域数字化转型的最鲜明特征,推动经济社会发展、提高政府治理能力是全域数字化转型的重要目标,环境、主体、领域、机制和要素是全域数字化转型的重要构件。研究发现,城市全域数字化转型是一个创造公共价值的过程,符合穆尔的战略三角模型理念。基于公共价值理论和整体性治理理论建构了公共价值驱动的城市全域数字化转型理论分析框架,并以深圳龙华的全域数字化转型为案例进行剖析发现,在具备党的领导的政治支持、全域认同的公众支持、主体的数字素养与技能、政府的跨界整合能力等前提条件下,才有可能实现全域数字化转型的公共服务价值、行政管理价值和社会发展价值。

当然,文章只是对全域数字化转型的一个探索性研究,尚存在深入研究的空间,如进一步研究城市全域数字化转型的内在运行机制、深层次对比海外其他城市数字化转型的典型案例,从而构建起更具中国特色的全域数字化转型理论框架。不可否认的是,在全域数字化转型的实践中龙华虽然取得了显著的成绩,但依然面临一些难题。未来在推进城市全域数字化转型过程中,需要进一步健全相关制度,帮助党员干部改变老旧的思维模式;出台AI算法处罚的法律法规,维护公共利益和社会秩序;完善相关体制机制,促进技术和业务的融合和实现数据的有效回流;前瞻部署算力设施,确保大数据运算的正常运行。