整体性治理视角下乡村振兴与相对贫困治理协同发展研究

2023-11-11石永华

村委主任 2023年9期

摘要：全面推进乡村振兴是实现社会主义现代化国家的必由之路。绝对贫困消除之后，贫困治理的焦点转移到相对贫困治理。文章基于整体性治理理论，研究分析乡村振兴与相对贫困治理的内在逻辑，得出乡村振兴与相对贫困治理在时序、场域、内涵方面协同互构，是历史与现实的有机统一的结论。但由于治理主体与权责不匹配、规划与制度不完善、技术与需求不同步等原因，当前乡村振兴与相对贫困治理协同发展陷入了碎片化困境。针对以上碎片化问题，从整体性治理视角出发，提出强化主体协同与权责同构、完善顶层设计与制度落实、健全数据系统与信息平台的破解路径，提升乡村振兴与相对贫困治理协同发展的效能和进程。

关键词：乡村振兴；相对贫困治理；整体性治理；协同发展

文章编号：1674-7437（2023）09-0026-03 中国图书分类号：F323 文章标识码：A

2020年我国取得了脱贫攻坚战决定性的胜利，全面建成小康社会，我国贫困治理的重点由此转为相对贫困。习近平总书记在党的二十大报告中谈道，全面推进乡村振兴要“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”[1]，进一步明确了乡村振兴与相对贫困治理的内在联系。眼下我国处于第二个百年目标的新征程中，乡村振兴与相对贫困治理协同发展关系到国内外新发展格局的构建，也关系到农业农村现代化和社会主义现代化的发展目标[2]。因此，二者协同发展的推进具有深远的理论和现实意义。

1 整体性治理：优化乡村振兴与相对贫困治理协同发展的关键

1.1 整体性治理理论

20世纪90年代，信息时代来临，新公共管理的市场化和分权化使政府机构出现了破碎化，而信息技术的发展要求治理从分散走向集中，从破碎走向整合，整体性治理理论就此应运而生了。整体性治理理论强调“解决治理碎片化问题需要部门间的协调，发挥政府宏观的整合作用”[3]。

1.2 整体性治理的核心：协调与整合

整体性治理把公民需求作为导向，以协调、整合、责任作为治理机制，运用信息技术手段实现不同层级和功能、公私部门关系以及信息系统等“碎片化”问题的破解[4]，以求为公民提供整体性服务的治理图式。“协调涉及各个工作层面的联合和不同主体之间的交互，而整合主要聚焦于實际的执行和实现”[5]，协调与整合正是整体性治理的核心。

整体性治理相关的理论和实践虽来自西方国家，但早已在传播的过程中形成了我国本土化的成果。学界广泛运用中国化的整体性治理理论探索乡村振兴和贫困治理问题，在整体性治理视角下，协调多方要素间的关系，增强联系，整合资源，力求解决“三农”领域治理的碎片化问题。

1.3 乡村振兴与相对贫困治理的内在逻辑

脱贫攻坚取得决定性的胜利之后，我国的贫困问题转变为相对贫困，且相对贫困这一局面会在我国的未来长期存在，因此，乡村振兴与相对贫困治理已不再是简单的前后衔接关系，而是协同互构的有机统一关系。

从时序维度上来说，乡村振兴与相对贫困治理具有高度相交性。党的十九大曾明确提出把精准脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的必胜之战，同时首次提出了乡村振兴战略。由此表明，乡村振兴战略产生于绝对贫困治理之后并与相对贫困治理交汇融合。从场域维度上来说，乡村振兴与相对贫困治理具有高度的相叠性。“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[6]；尽管相对贫困问题如今不仅局限于农村，但从贫困问题的特性上来看，农村仍是我国相对贫困治理的重要场域。从内涵维度上来说，乡村振兴与相对贫困治理具有高度的相融性。虽二者对应的时段和重点都有所不同，然二者目标皆聚焦于解决好“三农”问题，且皆是为推动农业农村高质量发展所做的制度性安排[7]。

1.4 整体性治理：乡村振兴与相对贫困治理协同发展理论依据

我国目前的发展状况极为复杂，乡村振兴和相对贫困治理的紧迫性和重要性不言而喻，这要求必须从整体出发，实现政府、市场、社会组织和农民多方力量的有效统筹，这正与整体性治理的核心要义——“协调和整合”相契合。另外，乡村振兴和相对贫困治理分别具有的不同特性在协同发展的过程中产生其他碎片化问题，而整体性治理是通过“整合现有治理模式的功能，优化机制和部门职能，广泛促进参与”[8]，从而形成高效治理模式。最后，乡村振兴与相对贫困治理协同发展的目标在于实现全体农村居民生存发展的多维改善，通过整体性治理能够更透彻地了解需求，从根本上解决问题。

2 乡村振兴与相对贫困治理协同发展的碎片化困境

2.1 治理结构碎片化——主体与权责不匹配

我国早期的贫困治理受到脱贫主体过于分散的局限，各级政府大都是在统一领导下，一级抓一级，以划定区域、包干到人的方式逐级规定任务目标，这在开展贫困治理工作的初期确实大有成效，但随着矛盾的转变和工作的深入开展，客观情况更加复杂，返贫现象逐渐显现，仅仅依靠单一的政府主体难以很好地应对更加繁杂的碎片化问题。一方面，政府在乡村振兴与相对贫困治理中是关键的主体之一，但就如何做好在政府的引导下挖掘乡村发展内生动力，协调市场和社会主体共同参与治理必须给予相当的重视[9]，才能适应国家新的发展格局。另一方面，参与乡村振兴和相对贫困治理的主体得到扩充，也面临权责脱节的问题。对市场和社会力量赋权不足，原则性规定较多，缺乏主动性激励，导致部分地区仅仅关注巩固脱贫攻坚的成果，而没有以持续性思维推进乡村振兴。

2.2 规划对策碎片化——规划与政策不协调

乡村振兴与相对贫困治理的重点随着经济发展有所变化，解决好“三农”问题的焦点必然转向乡村振兴与相对贫困治理一体化，这是实现共同富裕的关键举措。我国在长期的实践中已经形成了较好的巩固拓展脱贫攻坚成果、解决相对贫困的长效机制，但仍有多地对乡村振兴和相对贫困治理协同发展的认识不足，缺少“十四五”时期推进乡村振兴与相对贫困治理衔接的专项规划[10]。乡村振兴与相对贫困治理之间没有形成配套衔接、互相支撑的规划與政策。例如，部分地区在帮扶资产的管理与利用方面缺乏深入认识，未能在完成脱贫攻坚后优化相关配套政策，帮扶资产的增值潜力得不到激发，难以有效激活乡村振兴的内生动力[10]。

2.3 数据信息碎片化——技术与需求不同步

乡村振兴与相对贫困治理协同发展是一个扩大覆盖范围的过程，其中囊括了乡村与城市、贫困户与非贫困户的统筹规划，这既要求覆盖对象的全面性又要求发展的均衡性。然而，乡村地区相对贫困治理和乡村振兴的协同发展在一定程度上受到技术上的限制，例如，我国就确立相对贫困的标准仍处于探索阶段，对普通农民和相对贫困人口的统筹兼顾缺乏精准的数据支持[11]，而各主体之间信息资源的获取和利用几乎是彼此独立的存在，乡村振兴和贫困治理需要面对的不仅是如何在乡村振兴和相对贫困治理过程中获取和共享数据的问题，更是在安全和精准的条件下推动乡村振兴和相对贫困治理协同发展的问题。

3 整体性治理视角下乡村振兴与相对贫困治理协同发展的路径选择

3.1 强化主体协同与权责同构

乡村振兴与相对贫困治理是一场持久战，其涉及空间场域之广、问题程度之深要求二者必须做到主体协同、加强配合，并进一步明晰权责分配，才能在政府的引导下整合力量，提高治理效能。第一，要充分发挥农民个体的主体作用。要加强农民的科学文化学习和职业技能培养，提高农民自身的发展潜力和致富能力。同时，要以整体利益和共同价值激发农民主体的积极性，以达到治理效能的最大化。第二，要加快政府转型和职能转变。乡村振兴与相对贫困治理协同发展需要多主体、多部门的参与，要求合理分配政府部门、市场、社会之间的权责界限，同时发挥政府部门在顶层设计、宏观协调和市场在资源分配、效率提高方面的作用[12]，鼓励社会组织规范参与政策落实，形成多元协同的治理体系。第三，激励乡贤发挥力量带动乡村发展。乡贤对农民群众来说具有一定的亲切感，能够以其“精英”的身份更好地凝聚人心，汇聚力量。充分发挥乡贤的作用，对实现乡村振兴与相对贫困治理协同发展有着重要的意义。

3.2 完善顶层设计与制度落实

完善顶层设计、强化规划引领对乡村振兴与相对贫困治理协同发展有着重要的推动和保障作用，二者需要在顶层设计和制度落实的探索的过程中完成互构互建。一方面，要从整体出发，自上而下构建完善的规划和制度，确定乡村振兴与相对贫困治理协同发展的方向和目标；另一方面，要以农民主体的利益和需求为出发点和落脚点，在规划和制度落实的过程中具体问题具体分析，因地制宜做出调整，灵活应对因各种差异造成的问题。宏观上，顶层设计和战略布局应着力于推动乡村振兴与相对贫困治理一体化，在协同联动、组织建设、职能转变和统筹城乡发展等方面制定全局性的规划和制度，构建乡村振兴与相对贫困治理相互协调、相互配合的良好格局。微观上，必须把不同地区的不同发展状况和治理进展纳入考虑，有的放矢地安排规划和制度。同时，正视制度落实过程中的难题，以科学理性的思维审视实践中的不确定性，在实践中汲取经验，不断完善顶层设计。

3.3 健全数据系统与信息平台

互联网时代，运用信息技术推动乡村振兴与相对贫困治理的协同发展是一种必然的趋势。只有健全数据系统和信息平台，实现数据整合和信息共享，才能更好地提高乡村社会治理能力和治理水平。首先，打造乡村振兴和相对贫困治理联动共享数据库。乡村振兴和相对贫困治理的政策内容具有高度的数据信息联动性，实现二者数据的便利交互，一方面可以大大提高推进乡村振兴的效能，另一方面也可以为相对贫困治理提供政策方向的借鉴。其次，构建具有安全保障的数据信息管理系统。乡村振兴与相对贫困治理涉及大量的数据和信息，其中也包含着部分群体的个人信息，且随着工作推进，数据和信息的叠加只增不减，因此，合理利用和妥善维护数据信息是实现乡村振兴与相对贫困治理协同发展的题中之义。健全的数据信息管理系统也有助于精准识别脱贫人口返贫风险，提高相对贫困治理和乡村振兴的效率[13]。最后，搭建信息共享平台，强化数智治理能力。全媒体的发展使得数据信息无所不在，乡村振兴与相对贫困治理协同发展需要避免信息无效重复、自我包裹造成的阻碍。运用人工智能和大数据等前沿技术实现资源，能够提高数据信息整合能力[14]，以此提高乡村振兴与相对贫困治理协同发展的效能。

4 结束语

整体性治理理论通过本土化吸收，为我国相对贫困治理提供思路与借鉴。结合整体性治理理论分析乡村振兴与相对贫困治理的逻辑关系，可知二者本身就是有机统一的，因此乡村振兴与相对贫困治理协同发展是必然的趋势。当前，乡村振兴与相对贫困治理一体化建设任重而道远，必须重视其中的碎片化问题。整体性治理所蕴含“协调与整合”的核心要义为破除乡村振兴与相对贫困治理协同发展碎片化困境提供了“良方”，从强化主体协同与权责同构、完善顶层设计与制度落实、健全数据系统与信息平台三条路径入手，可以有效推进二者的协同发展。

参考文献：

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gov.cn/gongbao/content/2021/content_5591401.htm.

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