拜登政府对华高技术出口管制政策

韩召颖 刘锦

【内容摘要】  高技术出口管制是美国对华实施科技遏制战略的关键政策工具。自拜登政府执政以来，美国出口管制政策呈现高技术物项出口管制精准化、美商务部自由裁量权扩大化、单边转向多边出口管制联盟化以及对华出口管制理由意识形态化的新特征。拜登政府尤为强调高技术竞争对中美战略博弈走向的决定性意义。究其根源，既有高技术本身“创新加速创新”特性的影响，又有中国高技术崛起对美国所谓“国家安全”和全球产业链主导地位的冲击。虽然美国实施技术封锁与其促进出口的目的对立、美商务部加强管制与其能力不足的掣肘、同盟政治与盟友国内利益的分歧以及美国推行“民主”与护持霸权的悖论等限制性因素影响对华技术制裁效果，但出口管制仍在一定程度上压缩中国高技术企业的国际市场，增加中国高技术产品在全球产业链中被阻断的风险。有鉴于此，中国应通过构建风险预防体系、“非对称”反制以及善用维权等途径，来应对美国对华高技术出口管制政策的不断升级。

【关键词】  高技术  出口管制  中美关系  科技竞争

【作者简介】  韩召颖，南开大学周恩来政府管理学院教授（天津  邮编：300350）；刘锦，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生（天津  邮编：300350）

【中图分类号】 D815              【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2023）06-0021-19

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202306002

自拜登政府执政以来，对华高技术出口管制已被美国作为严防技术转让、巩固技术优势、护持技术霸权的关键工具。2022年美国《国家安全战略》（National Security Strategy）报告中提出，“未来十年是中美竞争的决定性十年”， 中美围绕高技术领域呈现持久博弈的明显趋势，美国严格且精准的出口管制或将是中国行政主管部门和企业需长期应对的挑战。继高技术竞争成为美对华战略竞争的重要内容后，美国将中国高技术企业作为出口管制的主要实施对象，企图在生物技术、信息通信、先进材料等前沿领域遏制中国技术发展与产业进步。2022年10月，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security， BIS）正式发布了全面限制向中国出口先进计算和半导体制造物项的规定，此举为自20世纪90年代以来美国对华高技术出口管制政策的最大转变。美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）2023年8月底访问中国，美众议院外交事务委员会主席麦克·麦考尔（Michael McCaul）等多名议员联名致函施压雷蒙多，警告其勿发出放松对华出口管制的信号。雷蒙多虽在访华期间与中国启动了出口管制信息交流机制，但返美后的首要行动是宣布美国将最大限度严格限制先进芯片对华出口，这意味着美国对中国高技术领域的出口管制正加紧设限。因此，全面考察拜登政府对华高技术出口管制政策的演变、特征及限度，对预判美国对华科技竞争的可能走向、维护中国的技术安全具有十分重要的意义。

一、美国对华高技术出口管制政策的演变

美国出口管制作为维护其国家安全和技术领先优势的一种政策工具，起源于两次世界大战之间，是美国政府限制敏感商品、技术、软件和服务等物项出口（Export）、再出口（Reexport）和（国内）转让（Transfer in-Country）行为的措施。出于对国家安全和经济利益的权衡，美国在不同时期依据国家战略需要收紧或放松对华高技术的出口管制。

美国对华高技术出口管制政策大致经历了三个时期。一是中华人民共和国成立后的全面禁运时期，美国通过《1949年出口管制法》（Export Control Act of 1949），主导成立“巴黎统筹委员会”（简称“巴统”），特设“巴统中国委员会”，对中国实行比苏联和东欧国家更严格的高技术出口管制政策。二是尼克松访华后的放松管制时期。在此期间，美国多次下调对华高技术出口管制等级，废除“中国差别”政策。中美建交后两国签订《中美科技合作协定》（Agreement Between the United States and China on Cooperation in Science and Technology），美国商务部出口管理局还在1986年设立了专门处理向中国出口相关物项许可证申请的“中国科”。三是冷战结束后的日趋严格时期。1996年美国主导签署的《关于常规武器与两用產品和技术出口控制的瓦森纳协定》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies，简称“《瓦森纳协定》”）取代“巴统”，对包括中国在内的发展中国家实施常规武器和相关两用物项的出口管制，并发挥效用至今。随着中美高技术贸易逆差呈增大趋势，特朗普执政后2018年签署《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act， ECRA），为《出口管理条例》（Export Administration Regulations， EAR）提供永久性法定授权。 该《出口管制改革法案》将“商业管制清单”的管控范围扩大至“新兴技术和基础技术”，增加了对人工智能、机器学习、高级计算、量子信息、脑机接口和高超声速等14个技术类别的出口管制。 美国对所谓违反条例的中国实体实施民事经济处罚、拒绝给予出口特权和行业禁入的行政处罚，刑事处罚以及法定及其他制裁，全面升级了对华高技术制裁的广度与强度。拜登政府基本沿袭特朗普时期对华高技术出口的管制行为，通过“实体清单”（Entity List， EL）、“未经核实清单”（Unverified List， UVL）、“拒绝贸易者清单”（Denied Persons List， DPL）、“军事最终用户清单”（Military End User， MEU）以及“中国涉军公司清单”（Communist Chinese Military Companies， CCMC）等方式打击中国高技术企业的创新发展，截至2023年2月，已有六百余家中国实体被美国列入出口管制的“实体清单”。 美国不断加强高技术领域的对华出口管制，究其根源，既有技术本身特性的影响，又有中国技术崛起的冲击。

第一，技术创新能够决定世界权力和财富分配格局。技术作为“创新产生创新的加速器”，能够不断加速由技术创新产生的良性循环。例如，成熟的量子计算能提高超高速计算机处理数据的能力，进而产生更加先进的人工智能系统，实现在其他新兴领域的突破性创新。 因此，掌握技术优势的国家能够有效拉大国家间实力的鸿沟，技术竞争成为大国战略竞争的核心。

第二，中国的技术追赶加剧美国所谓“国家安全”焦虑。虽然中国对美国的科技实力在整体上仍存在一定差距，但中国在人工智能、量子计算、网络空间等主要涉军事技术方面取得的重大进步已引起美国“警惕”。美国严苛的对华高技术出口管制的目的之一，是要防止中国武器技术进步，从而维持其军事技术优势，以实现所谓国家安全的目标。

第三，美方认为，中国的技术进步威胁到美国在全球高技术产业链中的主导地位。其逻辑是，中国通过技术创新与产业升级重塑了现有国际分工体系。中国劳动密集型制造业出口比例快速下降，通信设备、半导体制造和电子产品等高技术产品出口份额迅速上升，这对美国企业在相关产业链高价值环节的实际收益造成冲击，也对其在高技术领域护持产业霸权带来挑战。

二、拜登政府对华高技术出口管制政策的主要特征

美国出口管制政策的具体内容随技术发展和国际竞争格局变化而不断调整，现已形成较为完备的出口管制体系。特朗普政府在执政中后期，以立法、关税等手段，逐渐凸显对华科技遏制倾向。其高技术出口管制政策主要体现为针对少数中国企业的恶意打压。拜登就任总统后，美国政府将技术竞争置于对华战略竞争之首，其对华高技术出口管制政策呈现以下主要特征。

（一）高技术物项出口管制的精准化

拜登政府基本延续了特朗普对华政策中的遏制性元素，但在高技术领域从“全面脱钩”转向“精准脱钩”。美国国务卿安东尼·布林肯（Antony J. Blinken）提出对华“投资-结盟-竞争”的三分法框架。 拜登政府推行“小院高墙”的科技竞争战略，即美国在关乎其所谓国家安全的核心技术领域（“小院”）实行精准封锁和保护（“高墙”），在其他非核心技术领域与中国保持合作。 对于美国领先且中国尚未完全实现自给的高技术产业，拜登政府持续细化各类出口管制措施。例如，2022年2月，美国发布新版“关键和新兴技术清单”（Critical and Emerging Technologies List）。新版清单较此前增加了高超音速能力、定向能、可再生能源发电和储存、核能以及金融技术5个新领域，并具体列出了各领域内的核心技术子领域清单，对每个关键技术领域做出了精确描述。美国不断更新的技术清单基本覆盖了中国拟优先发展的领域，以精准出口管制的形式将科技问题政治化与武器化。但对于中国依赖美国底层技术支持的产业以及偏重成本导向性的领域，拜登政府则不实施全面的技术封锁，而是继续保持对华贸易关系，以达到使美国企业获得垄断利润的目的。

美国为维护自身军事科技霸权，持续针对性打击中国“涉军”企业。2021年4月，BIS以涉嫌“利用美国技术破坏军事现代化稳定”为由，将7家中国超级计算机实体列入“实体清单”。同年6月，拜登签发14032行政令，推出包括了59家中国企业的所谓“中国军工复合体企业名单”，华为、中芯国际、中国航空工业集团等均入列其中。2023年6月，在31家被列入美国“实体清单”的中国企业中，有23个实体是因所谓“支持中国军事现代化”。美国持续加大针对中国“涉军”企业的出口管制力度，防止中国通过“军民融合发展战略”实现军事技术的突破。

半导体是信息技术产业的重要组成部分，是保障国家安全的战略产业，美国在半导体研发、设计软件等方面处于领先地位，中国若能在此领域持续获得迭代能力，将会削弱美国的核心竞争力。美国为维持和扩大其对中国的半导体优势，对中国先进计算和半导体领域实施了超强力度的出口管制。 拜登政府进还一步加强出口管制与产业政策的协调联动。 2023年7月，美国参议院通过《2024财年国防授权法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2024）修正案，要求美国企业向联邦机构报告对中国半导体等技术领域的投资情况，中国半导体企业成为BIS的执法重点。

（二）美国商务部自由裁量权的扩大化

拜登政府任内发布的《国家安全战略》倡导最大限度地扩大对华技术领先优势，并将中国的技术崛起视为国家安全威胁，由此商务部及其下辖的BIS的地位和作用日益凸显，成为制定与执行美国对华高技术出口管制政策的关键角色。 商务部长雷蒙多在就职后首次接受采访时声称，美国将使用“实体清单”对中国电信企业实施出口管制。

美国商务部还通过多部门联合执法与设置新机构的形式，降低管制门槛并扩大管辖范围。 例如，2023年2月美國商务部和司法部宣布联合成立“颠覆性技术打击工作组”（Disruptive Technology Strike Force， DTSF），增强美国高技术出口管制的行政执法能力，阻止中国等外国对手获得美国先进技术。 拜登政府还重启了“总统出口委员会”（President’s Export Council， PEC），该机构可就出口贸易相关事宜直接向总统提出建议。在首次“总统出口委员会”会议期间，美国商务部公布了《2023年国家出口战略》（2023 National Export Strategy），确立贸易促进优先事项和协调一致的整体政府框架，进一步加强商务部与各政府部门的联合执法力度。

此外，拜登政府不断授权BIS，升级对华高技术出口管制的限度。美国2024财年预算草案拟为该部门拨款2.22亿美元资金，以增强其识别符合出口管制条件物项的能力。 BIS相应采取了更为严格的许可证申请和审核尺度，以“推定拒绝” （Presumption of Denial）方式，对美国向中国企业出口先进节点设备的许可证申请进行审查。且新增限制“美国人” 规则，禁止“美国人”支持位于中国的特定活动。受此影响，科磊（KLA）、泛林（LAM）等美国半导体企业只得暂停在中国的受限业务，并撤走相关驻华员工。

（三）单边转向多边出口管制的联盟化

出口管制若要取得成效，则要求管制物项被制裁实施国垄断，或被管制国家无法通过转口贸易获得管制物项。也就是说，如果单一制裁实施国无法完全垄断该物项，那么需要与其他国家形成“禁运联盟”。美国历史上曾操纵西方国家成立对社会主义国家实行禁运和贸易限制的“巴统”，而后又主导组建了“瓦森纳协定”“核供应国集团”“澳大利亚集团”和“导弹及其技术控制制度”四大国际多边出口管制机制。当下，由于全球分工的深度融合，美国仅靠一国之力难以控制高技术产业复杂产业链上的所有环节。例如，半导体作为全球化最为彻底的产业，产业链涉及原材料、生产设备、芯片设计、制造、封测与应用等环节。各环节具有竞争优势的企业分布在不同国家和地区。 因此，拜登政府执政后美国重返多边主义，与众多盟友在高技术产业链各个环节对华形成“联合禁运”之势。

美国与欧洲、印太地区的盟友陆续组建多项多边出口管制机制，以“技术联盟”的形式实施对华高技术遏制。2021年6月，美国和欧盟联合建立“贸易和技术委员会”（Trade and Technology Council， TTC），通过协调出口管制和投资审查政策，在市场准入方面限制华为等中国高技术产品进入欧美市场，阻止中国在高技术行业建立主导地位。2022年1月，“美日经济政策协商委员会”（U.S.-Japan Economic Policy Consultative Committee）宣布效仿“巴统”模式对人工智能等14项尖端技术实施出口管制。11月，美国启动了“美韩供应链和商业对话双重用途出口管制小组”（U.S.-Korea Supply Chain and Commercial Dialogue Dual-use Export Controls Group），着力实施美韩双方共同达成的出口管制措施，以应对所谓外部技术安全挑战。2023年1月，美印签署“关键和新兴技术倡议”（Initiative on Critical and Emerging Technologies， iCET），以便在芯片、軍事装备、先进通讯等高技术领域与中国竞争。同年5月，美国宣布“印太经济框架”（IPEF）中的14个成员国同意在关键技术和产品领域建立“排除中国”的供应链，以避免高技术和相关原料向中国转移。

在具体技术领域，《2021年战略竞争法案》（Strategic Competition Act of 2021）明确提出，美国要在人工智能、信息科学、生物技术、太空技术等领域实施与盟友“共享技术”战略，以在关键技术领域与中国开展竞争。在拜登政府最为关注的半导体领域，美国拉拢日本、韩国与中国台湾地区组建“芯片四方联盟”（Chip 4），企图在半导体价值链的各个环节对华实施高技术封锁。2021年5月，全球64家半导体企业成立“美国半导体联盟”（Semiconductors in America Coalition， SIAC），同中国争夺制定技术标准的话语权。2023年1月，美国、日本、荷兰就限制对华出口先进芯片制造设备及技术达成协议，美国以多边出口管制的方式加强阿斯麦（ASML）和尼康（Nikon）等非美企业对华高技术打压的执行力度。

（四）对华出口管制理由的意识形态化

意识形态是拜登政府关切的重要议题，某些意识形态问题成为美国对华高技术出口管制的借口。拜登政府将“共同价值观”标准纳入多边出口管制机制的建设之中，以“民主国家联盟”“价值观联盟”“技术联盟”“供应链联盟”等形式，迫使其他国家在高技术领域对华“脱钩断链”。 诸如美国以西方价值观为纽带搭建起的美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）、四边安全对话（QUAD）和五眼联盟（FVEY）等小多边同盟，均是美国企图用“民主对抗威权”的虚假叙事划分阵营，实质矛头直指中国。拜登政府还以所谓“侵犯人权”为借口，污名化中国，给对华高技术出口管制打上“人权”标签。 美国目前的国力难以在盟伴协助对华高技术制裁过程中对其损失给予补偿，因此通过价值观或意识形态动员可以低成本绑定盟伴参与科技遏华。美国国力下降使其陷入“霸权危机”。一方面，“去美元化”加速美国经济霸权的相对衰落。美元是美国经济战略的核心，美国将美元金融体系“武器化”，对俄罗斯实施全方位金融制裁推动了全球“去美元化”进程。欧元与人民币的先后崛起冲击了美元霸权的根基，加之美国政府债务不可持续的风险加大，美国难以为盟伴提供相应的经济补偿。另一方面，美国军事实力遭到盟伴质疑。中国近年来在军事技术领域取得的巨大进步打破了美军全面领先的地位，且美国国内政治极化引发盟伴对美战略持续性的担忧，美国难以胁迫其军事盟伴完全服从美国对华科技遏制战略。相比经济补偿与军事施压，意识形态作为美国与盟伴对华技术制裁的“粘合剂”，在美国霸权持续收缩的当下更为经济、有效。

三、拜登政府对华高技术出口管制政策的限制因素

从当前美国对华实施高技术出口管制的实际效果来看，拜登政府的出口管制政策面临着多种限制性因素。

（一）技术封锁与促进出口的对立

美国促进出口与其所谓保护国家安全的职责目标，在涉及中国问题时存在突出矛盾。美国对华贸易存在的逆差使得加强对华出口管制并不利于美国经济的发展。根据美国商务部发布的数据，2022年美中贸易逆差高达3 829亿美元，较上年增长8.3%，但BIS在2022年仍然拒绝了324份价值658亿美元的中国许可证申请。 这是因为在对华高技术限制领域，美国已用相对收益的逻辑取代绝对收益的逻辑，政治逻辑取代经济逻辑，安全逻辑取代发展逻辑。美国推行的这种“技术恐怖主义”与经济全球化大势背道而驰，对华在高技术领域的不合理管制在实践中势必无法达到美国预期的战略意图。

美國国内的利益集团和相关高科技企业无法承受对华高技术出口管制带来的经济损失和巨大代价。据美国科技智库“信息技术和创新基金会”（Information Technology and Innovation Foundation）估算，对新兴技术的出口管制可能导致美国企业在今后5年内的出口损失达到141亿—563亿美元，影响1.8万—7.4万个工作岗位。 美国经济学家戴维·戈德曼（David Goldman）则认为，美国对华在半导体领域实施的出口管制给西方半导体行业造成巨大影响，造成的损失甚至是美国为半导体行业提供补贴的5倍之多。 对华高技术的限制也使美国本土企业和产业利益蒙受巨大损失，因此，即使美国明显收紧对华高技术出口管制，美国仍对华出口高技术产品，出口额甚至还出现了回升态势。

美国过度的对华技术封锁反而会削弱其本国的技术创新能力，激发中国和其他国家开发出替代技术和产品。拜登政府对中国实施的一系列高技术出口管制措施反映出美国通过限制新兴大国技术崛起从而全面保持绝对技术领先优势的战略目的。“蛙跳模型”（Leapfrogging Model）表明，后进国家可以通过技术学习的后发优势实现对先进国家的赶超。 美国对华高技术的出口管制相比广泛禁运，更能针对性地阻碍由于引进美国先进技术而带来中国军事和经济实力提升。虽然美国的出口管制政策在一定程度上限制了高技术或包含高技术的中间产品的跨境流动，但是这在制约美国自身技术创新发展的同时，促使中国更加努力地实现自主替代。受美国对华半导体出口管制的影响，2022年中国的芯片进口量同比减少15.3%，中国企业开启了“国产替代”模式。 正如英伟达创始人兼首席执行官黄仁勋（Jensen Huang）所言，美国对华出口管制削弱了美国科技企业的全球市场竞争力，如果中国不能从美国购买到相关产品，中国企业只能自己制造。

（二）加强管制与能力不足的掣肘

随着乌克兰危机持续以及美在科技领域对华竞争的日趋激烈，出口管制成为美国对外政策的重要工具，美国因而面临着更为复杂的“执法”环境。

第一，美国高技术出口管制规模不断扩大，美商务部职责不断增多。俄乌冲突爆发后，BIS不断出台对俄军民两用技术管制的新规定，增加技术禁运类别，扩大技术禁运清单，对俄罗斯实施了多轮高烈度的技术出口管制。同时，美国商务部又在先进半导体领域对华实施大规模的出口管制，进一步扩大了其工作范围。曾任美国商务部助理部长的凯文·沃尔夫（Kevin Wolf）表示，当前对BIS及其他出口管制机构的要求已超过负荷，这些部门不仅要对中俄实施出口管制，还需要处理其他4万多份的许可证及相关申请。根据BIS的2023财年预算申请显示，在对华发布半导体出口管制新规后，执法部门预估每年至少额外增加1 600项许可证申请审核工作。美国国务院甚至将部分枪支的出口管辖权转交至商务部，增加BIS的新职责，BIS更难管理与执行法规结构日益庞杂的管制新规。

第二，美国高技术出口管制的规模和复杂性自拜登政府执政以来大幅增加，但BIS并未获得充足的资金和技术保障。据美国智库“战略与国际研究中心”（Center for Strategic and International Studies， CSIS）于2022年12月发布的《优化美国出口管制执法方式以维护国家安全》（Improved Export Controls Enforcement Technology Needed for U.S. National Security）报告，BIS在出口管制执法上面临资金短缺的风险。自2020财年以来，BIS的预算实际在下降，美国用于核心出口管制预算的增长幅度甚至落后于通货膨胀。雷蒙多表示，这将对美国家安全“构成非常现实的风险”。此外，BIS用于技术分析的数据基础设施和数据库状况极差。工作人员主要使用“谷歌搜索”和“微软Excel”进行工作，而非目前已被广泛应用的知识图谱数据库和机器学习。包含数百亿条贸易交易数据的政府数据库经常没有响应，仅能执行所需功能的小部分。 因此，美国的主管部门无法高效完成出口管制任务。

（三）同盟政治与国内利益的分歧

在不对称同盟中，美国与其盟友达成“自主—安全”交易，即盟友需让渡部分“自主”来换取美国提供的“安全”。 具体到美国牵头成立的“不对称技术同盟”之中，盟友则希望借助美国领先的技术实力，以“搭便车”的方式实现自身技术进步。但是，加入联盟意味着相关国家陷入既要配合美国对华采取遏制战略，又要兼顾中国市场的两难困境。例如，在对华出口管制最为严格的半导体领域，美国具有绝对技术优势。从晶体管、集成电路，到个人计算机、人工智能芯片的发展，半导体产业几乎所有的重要突破和变革都始于美国。在芯片设计领域，据集邦咨询（Trend Force）的调研报告，2022年全球前十大芯片设计类企业中，美国占有六家。在设备制造领域，美国几乎能够提供半导体制造过程中沉积、刻蚀、离子注入、退火、抛光等所有环节的设备。尽管如此，由于无法放弃中国巨大的半导体市场，美国借助同盟体系对华实施半导体出口管制时还是引起了盟友不同程度的反对。德国总理朔尔茨明确表示，德国政府反对将所有对华出口都置于监管之下。韩国对加入“芯片四方联盟”的态度十分审慎，提出加入联盟要以“尊重一个中国原则”和“不提及对华进行出口限制”为前提。这表明，美国盟友在是否追随对华高技术出口管制上面临着同盟政治与国内利益的严重分歧。

由于美国盟友对华经济依存度和所处技术产业层级各不相同，在对华高技术出口管制的目标和动机上或难以达成共识。“贸易和技术委员会”作为美欧对华政策协调的机制化平台，在对华出口管制的目标上并不一致。拜登政府将中国视为“最严峻的竞争对手”，有意将“贸易和技术委员会”打造成“一致对华”的工具。但对于欧盟而言，中国并非“首要威胁”，欧盟发展对华关系不仅符合自身利益，也有利于推行其“战略自主”的构想。因此，欧盟竭力淡化该机制的排华色彩，法国、德国等成员国也不断释放“不针对中国”的信号。此外，美国与欧盟主要国家掌握技术产业层级的差异导致对华制裁动机明显不同。中国在量子技术、人工智能和超音速探测等智能化领域的全面追赶与部分赶超挑战了美国底层技术的领先地位，是美商务部的重点制裁对象。但由于欧洲各国并未掌握相关领域技术，加之受到美國科技霸权带来的政治监听、隐私侵犯等负面影响，在智能化领域配合美国对华技术制裁的动机不强。相比之下，在电动车领域，中国目前尚依赖美国的芯片技术，蔚来、小鹏、理想等中国主要电动车制造商均使用英伟达、高通等美国企业的芯片训练算法。美国当前在该领域具备较大技术优势，因而大部分中国车厂从美国公司采购的芯片并不属于出口管制范围。但中国在欧洲售出的电动车凭借价格优势已占8%的市场份额，欧洲汽车企业和本土产业感受到了挑战，这使得欧盟试图通过反补贴调查与加征反补贴税等形式限制中国出口。显然，美、欧在对华科技制裁协作上存在目标和动机分歧。

美国与其技术盟友在出口管制规则、程序上也存在分歧。美国“外国直接产品规则”规定，美国不仅能够管辖原产和位于美国境内的物项，还可以对在美国境外直接或间接使用特定的美国受控软件或技术生产的直接产品实施出口管制。美国出口管制法律的域外效力可能会加深盟友对依赖美国技术的担忧，侵蚀盟国利益与同盟间互信。随着出口管制规程愈发复杂，各同盟成员国的出口管制部门不同，联合执法也是一个挑战。在美国，BIS负责“出口行政”和“出口执法”两类业务。欧盟则是特别设立了“两用物项协调小组”（Duel-Use Coordination Group， DUCG），欧盟各国亦成立了专门机构负责管理出口管制，如德国的“联邦经济与出口管制局”（Federal Office for Economic Affairs and Export Control， BAFA）等。日本经济产业省作为日本出口管制主管部门，负责对相关物项进行审查、授权和颁发出口许可证。韩国的两用物项和战略性技术的出口管制主要由韩国贸易、工业和能源部中的“出口管制政策处”负责。美国与盟友在出口管制管理程序上的差异会对政策协调带来不利影响。

（四）推行“民主”与护持霸权的悖论

美国假借“民主”之名，实则行反“民主”之实。民主意味着公平与规则，但美国对国际规则采取双重标准，仅以“最低限度联系”而非“真实、充分的联系”原则对华实施无理的域外管辖，以达到护持自身政治、文化霸权的目的。美国打着“民主”人权的幌子抹黑中国人权状况，事实上美国一向不接受《国际人权公约》（International Bill of Human Rights）确立的人权标准，而是将美国国内法作为“国际规则”强加于其他国家，此举严重违反《消除一切形式种族歧视国际公约》（Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination， ICERD）等一系列规定。拜登政府试图以“保护人权之名”为其出口管制政策的实施寻找“合理化”依据。此外，美国倡导“自由贸易”原则，但却通过经济胁迫手段实施垄断打压与技术封锁来维持其经济、科技霸权。 这种具有“美式民主”色彩的出口管制政策彻底背离了美国长期标榜的自由主义市场经济理念，对全球经济秩序稳定和高技术产业供应链安全造成了严重威胁。

拜登政府企图通过炮制“民主对抗威权”的虚假叙事，作为联合盟友对华滥施高技术出口管制的借口，掩盖其煽动阵营对抗的霸权行径。但是，美国以所谓“民主价值观”构建的出口管制联盟既不可靠也不会持久。美国盟友对美国“民主”现状存疑。皮尤研究中心（Pew Research Center）对加拿大、法国、英国、日本、德国等17个发达经济体的民众进行了调查，结果显示，发达经济体对美国“民主”的认可度大幅下降，很少有民众认为当下的美国“民主”可以作为其他国家的效仿典范。 瑞典智库“国际民主及选举协助研究所”（International Institute for Democracy and Electoral Assistance）2022年还把美国列入“退步的民主国家名单”。 美国“民主”的衰退将直接动摇对华高技术出口管制联盟的价值观根基，影响联动制裁效果。此外，美国联合盟友对华实施高技术出口管制坚持“美国优先”“美国例外”理念，所谓对“民主”的关注在涉及现实利益时将被置于次要位置。 德国西门子（Siemens）、法国阿尔斯通（Alstom）等企业都是曾被美国实施经济胁迫的对象。法国总统马克龙曾在“大西洋理事会”（Atlantic Council）举办的在线研讨会上表示，即使欧盟与美国拥有共同的价值观，也不应联合起来对抗中国。 总之，所谓“民主”不过是拜登政府为对华滥施高技术出口管制政策、护持美国霸权披上的虚假外衣。

四、中国应对美国高技术出口管制之策

拜登政府把高技术出口管制作为保障“美国优先”战略的重要抓手，对中国出台了众多“针对性”政策。面对美国对华高技术出口管制政策的不断升级，中国应从预防、反制与维权三个层面保护自身利益。

（一）政企联动构建风险预防体系

中国高技术企业是美国对华科技制裁的直接承受者，相当多中资企业被列入美国出口管制的各类清单，这需要中国行政主管部门与企业协作建立抵御美国恶意制裁的预防体系。第一，中国行政主管部门要持续优化高技术出口管制体系。2020年12月1日起施行的《中华人民共和国出口管制法》以“维护国家安全和利益的属性和功能”为立法目的和执法重点，扩大了受管制物项的范围，明确了域外适用效力，增设了管控名单制度，加大了对违法行为的惩处力度，有效填补了中国出口管制领域法律体系的空白。 在现已形成的法律、行政法规和部门规章的三级出口管制法律框架的基础上，执法部门更应结合实操经验提高出口管制政策的精确性与高效性。相关出口管制清单应进一步细分管制物项的来源及可能使用的例外等具体情况，利用索引目录或分类编码的形式将受管物项归类处理。中国出口管制制度还应合理区分出口目的地国，精细化国别政策。

第二，中国高技术企业要加强跨国供应链管理来应对潜在风险。在美国对华科技竞争日趋激烈的背景下，高技术企业须在全球经济一体化与各国出口管制交叉监管中合规发展。企业应充分了解美国《出口管制改革法》及相关条例，依法开展海外相关业务供应链的溯源管理，建立防火墙机制，梳理上游供应商和下游客户，明确涉及的每个国家和地区的出口合规边界。高技术企业应做好物项筛查与判断，对军工业务、涉实体清单业务等高风险业务的研发、设计、采购、生产、销售等全部环节进行额外的风险试别与评估，对高风险的供应商和交易伙伴做好更为严格的尽职调查和合规承诺管控工作。高技术企业还应重视替代性产品市场的开拓，寻找和培育多元化的技术来源，拓宽国际合作渠道，以应对短期供应链被切断的风险，保障在美国长期出口管制下的供求关系。

（二）科技自强，主动采取“非对称”反制

面对拜登政府对华在高技术领域的不断挑衅和打压，中國不能一直处于不利的被动状态，而是要在战略上主动应对。实现高水平科技自立自强是对美实施反制措施的基础，对美主动采取有效的反制措施是抢占未来科技发展制高点的保障。第一，要加速实现关键核心技术的自主可控并形成对美“非对称”优势。“技术追赶”只能缩小中美之间的技术差距，只有瞄准打造更多掌握先发优势的战略技术才能形成对美反制能力。因此，中国应集中财力在对高技术产业发展具有引领作用的领域重点投入，并在营商环境、财税优惠以及保护知识产权等方面给予相应企业支持。

第二，要对美不平等政策主动实施精准反制。拜登政府不断对华扩大出口管制范围在一定程度上损害了美国高技术企业的利益，中国若对美采取同样大规模反制措施不仅效率低下，还会波及与中国正常贸易的美国企业。因此，中国相关部门要充分了解美国《出口管制改革法案》和《出口管理条例》，随时关注美国商务部更新的制裁清单，排查相关原材料或技术是否属于美国规定的受控物项，并对相关企业、原料、设备以及技术采取精准回击。例如，2023年3月，中国网络安全审查办公室为保障关键信息基础设施供应链安全，对美光公司（Micron）在华销售的产品实施网络安全审查。同年7月，中国商务部与海关总署出台了对半导体基础材料镓、锗相关物项的出口管制措施。 同月，中国对特定无人驾驶航空飞行器实施临时出口管制。 在此基础上，中国应进一步更新《中国禁止出口和限制出口技术目录》，在激光雷达、光伏硅片制备、合成生物学等领先技术领域对美国的恶意打压实施反制措施，这将有效遏制美国在其不占优势的核心技术产业的发展空间。

（三）善用维权并寻求国际技术合作

拜登政府滥用出口管制措施严重阻碍全球高技术产品正常流动，不仅破坏了全球产业链供应链稳定，还违反了国际经贸规则，损害各国经济利益。第一，中国应积极利用世界贸易组织（WTO）和相关法律捍卫自身合法权益。中国需坚定维护多边主义和捍卫多边贸易体制。2022年12月，中国将美国对华芯片等产品的出口管制措施诉诸WTO争端解决机制，既推动了各成员国共同维护贸易规则的权威性，又为相关国家反抗美国科技霸权做出表率。中国高技术企业也应积极利用美国法律寻求豁免和救济，被列入“实体清单”的企业可向美国“最终用户审查委员会”（End-User Review Committee， ERC）提交复议申诉，也可向美国法院提出司法救济，在充分利用美国司法手段维权的同时减少美国恶意打压造成的经济和技术损失。

第二，中国应构建更为开放的国际技术合作格局，巩固自身在亚洲和全球产业链中的位置。一方面，中国应继续推进中美科技交流合作。美国政府虽试图阻碍人才、技术与资金在中美两国间的双向流动，但美国学术界、企业界仍持有合作意愿，民间科技交流与合作将发挥更关键的作用。中国要增强美国企业对华高技术投资的信心，吸引更多美国企业来华建立研发中心等。中美两国智库和高校等也应持续开展交流对话活动，共同抵制美国政府对两国高技术合作的打压。另一方面，在全球产业链分工合作进一步重组深化的当下，中国应在全球高技术产业链中积极寻找除美国之外的替代节点，中国高技术跨国企业的生产经营策略也应更加分散化与多元化。中国应依托“一带一路”倡议推动亚洲各国深化在高技术领域的合作，加强规则与标准互联，同时扩大与欧盟国家的技术合作，增强制定国际技术标准的话语权。

结 束 语

从芯片扩展至人工智能、生物技术等前沿高技术领域，拜登政府持续扩大对华高技术出口管制范围，对中国高技术企业实施无理的单边制裁和长臂管辖。美国试图通过出口管制将其技术优势转化为永久技术霸权。但纵观历史，美国遏制中国技术崛起的企图均以失败告终。美对华滥用出口管制措施虽在短期内压缩了中国高技术企业的国际市场，增加了中国高技术企业与全球产业链隔离的风险，但从长期来看，高技术禁运促使中国加快实现相关技术的国产替代与产业升级。对美国而言，出口管制虽在短期内能够重塑产业链和限制中国等竞争对手获取某些新兴技术，但这只能短暂地延缓中国追赶美国的步伐，并不能阻止中国技术实力的提升。长期来看，这反而会抑制美国产品的创新速度，对美国经济造成直接损失。拜登政府在高技术领域对华实施出口管制无法帮助美国实现政策目标，但在其国内反华势力对华持“科技强硬立场”的情况下，拜登政府也无法找到其他“更优”替代方案。

[责任编辑：孙震海]