变革与调适：新西兰的“太平洋重置”政策

【内容摘要】  在气候变化和地缘政治博弈加剧的背景下，太平洋岛国逐渐从默默无闻的边缘地带走向国际关注的热点地区。同时，在太平洋岛国战略自主性提升和地区治理脆弱性增加的冲击下，新西兰的地区影响力有所弱化。2018年3月，新西兰工党联合政府提出以友谊、理解、互惠、集体雄心、可持续性为五大原则的“太平洋重置”政策，旨在建立稳定、繁荣和韧性的太平洋，恢复区域领导者和合作伙伴的角色。为落实“太平洋重置”政策，新西兰工党联合政府从阿德恩到希普金斯不断加强政治与外交联系，增加军事与安全投入，拓展经济与人文影响，深化气候与其他社会治理，以期重塑其在太平洋地区的软硬实力。当然，新西兰仍需解决双向利益统一问题，保持长期战略稳定，避免地缘政治博弈，这样才能减少对“太平洋重置”政策有效性的冲击。对于中新关系而言，如何避免落入地缘政治博弈陷阱，借助落实太平洋岛国《蓝色太平洋2050战略》的契机，在相互尊重和互利共赢的基础上，以务实态度通过双边和多边平台建立合作机制，仍需双方排除外界干扰，推进双边关系的发展。

【关键词】  新西兰  “太平洋重置”政策  太平洋岛国  中新关系

【作者简介】  唐杰，华东师范大学政治与国际关系学院博士研究生（上海  邮编：200062）

【中图分类号】 D815              【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2023）06-0135-20

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202306008

在气候变化和地缘竞争加剧的背景下，曾经默默无闻的太平洋岛国地区如今逐渐成为备受国际关注的热点地区。 新西兰作为影响太平洋地区的“传统势力”，其影响力已远超国家实力。 受到战略环境改变的冲击，新西兰积极谋求对外战略调整。2017年新西兰大选后，以工党领衔的新政府开始重新调整太平洋政策。2018年2月，时任总理辛达·阿德恩（Jacinda Ardern）就外交政策发表讲话，为新政府的太平洋地区政策定调。2018年3月，时任外长温斯顿·彼得斯（Winston Peters）首次系统阐述了以理解、友谊、互惠、集体雄心、可持续性为五大原则的“太平洋重置”政策，希望与太平洋岛国重置双边关系，即从援助和受援关系转向“真诚与成熟的”战略伙伴关系。 2020年新西兰大选后，“太平洋重置”政策仍然是第二届阿德恩政府的核心外交政策目标，成为应对太平洋地区不断升级的地缘政治竞争的主要抓手。2023年1月，新任工党领袖克里斯·希普金斯（Chris Hipkins）接替阿德恩担任新西兰总理，仍延续前任政府的“太平洋重置”政策。

太平洋地区与新西兰在地理、历史、人口和文化等领域有着千丝万缕的联系。对于新西兰而言，除了身份认同联系外，太平洋地区也是其国家安全的依托、周边环境的根基和国际影响力的首要舞台。虽然新西兰将大量援助投入该地区，但各国的激烈竞争削弱了其太平洋政策的预期效果。当前，尽管新西兰与中国已建立了有別于其他西方国家的全面战略友好关系， 但以经济利益为纽带的中新关系仍有很多脆弱性、敏感性和不确定性。“太平洋重置”政策出台及落实背后不难看出影射中国的战略焦虑和政策安排。 解读新西兰“太平洋重置”政策的背景、政策路径和现实困境，为我们把握其外交政策走向，发展中新两国健康稳定的双边关系具有重要现实意义。

一、战略环境变革：审视“太平洋重置”政策的时代背景

太平洋地区作为新西兰的战略后院，长期以来是新西兰外交政策的重点区域。但粗放经营的新西兰太平洋外交政策面临内外战略环境变革时，作为地区大国曾经拥有的影响力逐渐被蚕食，直接威胁到新西兰的“太平洋身份”、国家安全和共同繁荣的地区发展愿景。从2017年的阿德恩总理到2023年的希普金斯总理，新西兰工党联合政府一直将“太平洋重置”政策作为对外政策的核心战略。新西兰“太平洋重置”政策的启动和坚持根植于国内外战略环境的深刻变化，从而推动新西兰政府采用新思维来调整与太平洋岛国的相处之道。

（一）国内政治格局转变，工党领导的联合政府重新审视太平洋政策

第一，重视太平洋外交政策是工党联合政府的战略共识。从战略定位来看，太平洋国家身份是新西兰国家认同的重要支柱。正如2018年《太平洋的新西兰》（New Zealand in the Pacific）政府文件所强调的那样，“新西兰是一个波利尼西亚国家。在历史、文化、政治和人口与所有太平洋国家相连，尤其与库克群岛、纽埃、萨摩亚和汤加联系更为紧密，这就是新西兰外交政策环境的深刻意义所在。” 太平洋地区是新西兰工党联合政府外交战略必须优先考虑的地区。从战略现实来看，新西兰在太平洋地区逐渐式微的现实影响力和渴望占据主导地位的外交理想形成鲜明对比。因此，扭转颓势、强化地区领导力和拓展地区影响力是新西兰工党联合政府的必然战略选择。从战略决策者来看，作为新西兰第一党（New Zealand First Party）党魁并曾担任外交部长的彼得斯对新西兰内外政策有重要影响力。早在担任海伦·克拉克（Helen Clark）政府外交部长期间，彼得斯就非常重视对太平洋岛国的发展承诺，加之目睹国家党执政时期对太平洋岛国援助数额裹足不前且影响力日益下降的趋势，他积极促成重新调整对太平洋岛国政策。

第二，太平洋族裔在新西兰政治舞台上扮演着重要角色，是一支影响新西兰政治进程的重要力量。太平洋族裔人口约为38万，占新西兰总人口的8%，预计2025年太平洋族裔人口将增至44—48万，2038年将增至53—65万。 当前，太平洋族裔是新西兰国内仅次于欧洲人、毛利人和亚洲人的第四大族裔。30多万太平洋族裔人口生活在奥克兰市，这里也被称为波利尼西亚人的世界之都。 在政治参与过程中，一些太平洋族裔精英已经成为新西兰党派的重要人物。自2017年工党执政以来，太平洋族裔是工党内阁成员的重要组成力量。

（二）太平洋岛国传统安全与非传统安全交织，威胁新西兰国家安全

在传统安全领域，由于资源分配、种族差异和政治派别等原因，政治不稳定和军事骚乱等问题多发，影响太平洋岛国的社会稳定和经济发展。目前，太平洋岛国只有巴布亚新几内亚、斐济和汤加三国拥有属于自己的军事力量，其他岛国只有民事警察维护社会治安。一旦出现政局不稳和社会骚乱事件，太平洋岛国有限的安全力量无法维持其社会秩序稳定。作为域内传统势力国家，新西兰往往联合澳大利亚等国，通过部署警察和军事力量控制事态恶性发展，防止安全风险外溢影响地区稳定。

在非传统安全领域，跨国犯罪、气候变化、自然灾害、边境管理、网络安全等多种非传统安全因素叠加，并呈螺旋式上升态势，考验太平洋岛国的社会治理能力。从社会安全角度看，汪诗明认为，海洋通道的独特性使其容易成为跨国犯罪的温床。因此国际犯罪团伙往往容易盯上这些偏远且缺乏资源的太平洋岛国。 以金融领域为例，由于松散的金融监管等原因，少数太平洋岛国成为避税、洗钱等非法金融活动的集散地。从自然灾害视角看，太平洋岛国地震、火山爆发以及海啸等自然灾害频发，而且台风过境导致的大风洪涝更是威胁岛国的常见自然灾害。当前，气候变化是太平洋地区面临的最大威胁。2018年，新西兰国防部发布的《气候危机：国防准备和责任》（The Climate Crisis： Defence Readiness and Responsibilities）报告指出，“气候变化的影响将需要更多的人道主义援助和救灾，稳定行动以及搜救任务。新西兰国防军可能面临更频繁的行动承诺，这将使资源捉襟见肘，或降低对其他要求的准备程度。气候变化与安全的联系虽不直接但显而易见。” 根据《2021年世界风险报告》（World Risk Report 2021），全球受气候变化和灾害影响最高风险的20个国家中有6个属于太平洋岛国。

在传统安全与非传统安全等复杂因素影响下，太平洋地区的安全形势必然会产生外溢效应，首当其冲的就是新西兰等域内国家。显然，抵御传统和非传统安全风险，提高太平洋岛国的社会治理能力，是新西兰构建国家安全战略环境势必需要解决的优先事项。因此，新西兰在《国防战略计划2019—2025》（NZDF Strategic Plan 2019-2025）中将太平洋地区与新西兰本土视为同等重要的位置，并表示将进一步加强太平洋岛国和新西兰之间的安全联系。 2021年，新西兰在太平洋地区的战略利益被列为13个国家安全和情报优先事项之一。

（三）地缘政治格局变动，岛国影响力和离心力削弱新外交政策效力

当前，随着国际关系民主化和世界格局多极化，以及新地区主义理念催生太平洋岛国追求更加自信和独立的内政外交政策。正如彼得斯所称，“太平洋岛国领导人对新西兰的认知正在改变，这反映了后殖民时代的新一代太平洋岛国领导人在地区和国际上正变得更加自信、独立和坚定。他们也对迎合外部合作伙伴表現得更加坦然。” 在太平洋外交范式转变的背景下，太平洋岛国在地区和全球层面拥有更大的政治自信。

第一，不容小觑的联合国投票权。目前，太平洋岛国有14个，虽然其总人口仅占世界总人口的0.5%，但在联合国大会却掌握着7.25%的票数。 正如太平洋岛国发展论坛首任秘书长弗朗索瓦·马特尔（Francois Martel）所言，“太平洋岛国虽然小，但放在一起就能发出很强的声音。”

第二，日渐活跃的国际政治力量。目前，气候变化、海洋治理和可持续发展是太平洋地区在全球治理中最为关注的三大问题。以气候变化为例，20世纪90年代，为应对气候变化的现实威胁，扭转气候谈判过程中的弱势地位，太平洋岛国与世界其他沿海低地岛屿国家成立小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States），通过抱团取暖，南南合作，在联合国气候变化框架公约的谈判中积极发声，加强了彼此在全球气候治理中的声音。另外，由太平洋岛国组成的太平洋小岛屿发展中国家集团利用77国集团、不结盟运动等发展中国家外交网络，提高其国际话语权。2023年1月，萨摩亚获任小岛屿国家联盟的主席国。

第三，发展迅速的地区主义机制。随着新地区主义意识不断觉醒，太平洋岛国渴望摆脱地区传统大国束缚，争取在政治、经济、外交和国防等领域拥有更多自主权，积极建立太平洋岛国主导的新的地区机制。例如，太平洋岛国发展论坛（PIDF）的成立，《瑙鲁协定》缔约国（PNA）的机制化，美拉尼西亚先锋集团（MSG）的组织化，《太平洋区域主义框架》（FPR）的实施以及太平洋岛国论坛（PIF）的全面改革等，共同构成了以太平洋岛国为主体的太平洋地区主义的新发展。 当前，以地区认同新叙事、地区治理倡议和地区新安全观等作为多重内涵的“蓝色太平洋”成为太平洋岛国应对地缘政治新环境的主动观念构建。

（四）域内外大国不断参与地区事务，制约了新西兰的地区影响力

“印太”战略背景下，域内外国家纷纷推出针对太平洋地区的战略，如澳大利亚的太平洋强化计划（Pacific Step-Up）、日本的自由开放“印太”战略、印度尼西亚的太平洋提升计划（Pacific Elevation）和英国的太平洋升级战略（Pacific Uplift Strategy）等，其中以美国和中国为代表的大国参与地区事务治理，吸引了太平洋岛国的关注，从某种程度上掩盖了新西兰作为传统势力国家的光环效应。

美国方面，出于“印太”战略布局和遏制中国影响力的需要，重新关注太平洋地区，不断增加经济和外交资源投入力度。 2022年9月底，美国主办了首次太平洋岛国峰会，并签署《美国—太平洋伙伴关系宣言》（Declaration on U.S.-Pacific Partnership），承诺共同应对气候变化、海洋安全等挑战。另外，拜登政府还主动构建“印太”经济框架和蓝色太平洋伙伴关系等多边平台，协调盟友和合作伙伴参与太平洋地区事务，试图掌控太平洋地区战略主动权。虽然新西兰表示欢迎美国增加在太平洋地区的参与，但其更多是以参与者角色被动卷入美国太平洋地区战略布局之中。

中国方面，太平洋地区不是中国的所谓势力范围，也不是地缘博弈的竞技场，而是国际合作的大舞台。“21世纪海上丝绸之路”南向延伸至太平洋岛国以来，双方经贸合作不断深化。 随着中国不断深度参与太平洋地区事务，双方构建了相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系，推动中国—太平洋岛国命运共同体建设。中国积极对接太平洋岛国《蓝色太平洋2050战略》，打造了应急储备库、减贫与发展合作中心、应对气候变化合作中心、防灾减灾合作中心、农业合作示范中心和菌草技术示范中心等六大平台，重视太平洋岛国优先发展事项，造福所有太平洋岛国人民。中国的发展援助为太平洋岛国的可持续发展提供了另一种替代战略选择，削弱了西方国家发展援助的影响力。2023年斐济新任总理西蒂维尼·拉布卡（Sitiveni Rabuka）在当选后第一周接受ABC记者采访时表态谴责澳大利亚和美國等西方国家的“殖民”心态，赞扬中国将自己“视为公正的发展伙伴”。 尽管新西兰重视中国发展带来的机遇并奉行对华友好政策，但囿于政治制度、价值观等差异，其对中国在太平洋地区的深度参与一直持消极态度。

相比拥有更多资源的大国，作为小国的新西兰如何利用有限资源重塑软硬实力，保持传统“地区大国”影响力，这是摆在工党联合政府面前的现实外交政策议题。

二、积极重塑新西兰在太平洋地区的软硬实力

进入21世纪以来，新西兰虽然将绝大部分对外援助资金投向太平洋地区，但是官方发展援助总额以及其与国民总收入比率（ODA/GNI） 都出现下降趋势。“太平洋重置”政策不仅是一种身份重塑，尝试重新定位新西兰和太平洋岛国彼此身份与相互关系，而且也是一种政治宣传，即在地缘竞争日趋激烈的当下，向国内民众说明太平洋岛国的重要性，希望国民支持政府在太平洋地区投入更多资源。“太平洋重置”政策的本质是新西兰试图强化在这一地区的传统影响力，主导地区事务。在落实“太平洋重置”政策过程中，新西兰政府积极在政治与外交、军事与安全、经济与文化、气候与其他地区治理等领域谋篇布局，试图重塑在太平洋地区的软硬实力。

（一）加强政治与外交联系

高层互访是双边关系的晴雨表。新西兰加强与太平洋岛国的政治与外交互动，有利于增进彼此情感沟通和相互了解，进而为推进“太平洋重置”政策做好政治铺垫。

第一，开展首脑外交，加强高层频繁互动。自2018年宣布“太平洋重置”政策以来，新西兰总理、外交部长和相关政府高层先后访问太平洋岛国或积极参加地区会议，逐渐形成定期会晤机制，就双边和地区问题进行交流，谋求构建更加成熟的政治关系。 2023年希普金斯担任总理后，也多次利用双边和多边平台不断加强与太平洋岛国首脑互动。娜奈娅·马胡塔（Nanaia Mahuta）外长多次访问斐济、瓦努阿图等国。同时，新西兰也接待了众多太平洋岛国的领导人和部长的来访。

第二，调整外事安排，改善外交关系。在外交机构上，作为“太平洋重置”政策的一部分，新西兰新设14个外交岗位，用以处理太平洋地区的发展政策和其他相关问题。 同时，新西兰定期更换驻岛国外交人员，强化和推进多领域合作。例如，2023年6月，新西兰任命驻图瓦卢高级专员，承诺将继续在气候变化、公共卫生、经济发展、渔业和教育方面加大投入力度。

第三，整合国内资源，确保内政外交紧密衔接。外交是国内政治的延续，整合好国内资源才能更好地为外交政策服务。一是保持各部门次级战略与国家总体战略一致。“太平洋重置”政策作为新西兰外交总体战略，国内各部门需要调整政策以保持与国家战略精神相一致。因此，工党联合政府积极协调各政府机构，支持对太平洋问题的跨政府承诺。二是确保国内太平洋族裔政策与太平洋外交政策相衔接。在太平洋岛国问题上，新西兰内政与外交界限越来越模糊，外交政策越来越聚焦国内民众，尤其是新西兰太平洋族裔。新西兰奥克兰市专门成立新的团队来接触新西兰太平洋族裔社区，解决各方面问题。首先，加强信息沟通。据统计，库克群岛和纽埃在新西兰的居住人口分别占其总人口的90%、94%。 显然，一些居住在新西兰的岛国人口大于岛国本身人口。因此，加强新西兰太平洋族裔社区与岛国信息沟通，成为传递新西兰外交价值观的特殊渠道。其次，进行外交政策实验。通过在新西兰太平洋族裔社区先行出台一些政策，评估其潜在的对外政策影响，然后考虑是否以外交政策的形式再推及太平洋岛国。再次，在新西兰太平洋族裔社区招募更加专业、合适的外交人才。这些人具有熟悉太平洋岛国语言、文化传统和利益诉求等优势，便于新西兰更加有效地执行外交政策。

（二）强化军事与安全投入

“太平洋重置”政策推出后，新西兰在军事安全领域积极布局，强化地区军事存在，重塑地区硬实力，增强对太平洋岛国的军事安全投射能力。

第一，积极构建自身地区安全架构，增强应对地区环境变化的安全能力。在安全战略方面，2018年，新西兰发布的《战略防御政策声明》阐述了其国防战略政策，确定了新西兰国防军的作用、优先事项和原则，进一步将太平洋地区确定为国防发展方向。 2019年发布的《推进太平洋伙伴关系》和《国防能力计划》均明确指出，需要在防务与安全领域推进和落实“太平洋重置”政策。 在安全结构方面，在太平洋地缘政治日益复杂的背景下，加强防务关系和安全能力韧性建设以及积极参与支持区域安全架构变得越来越重要。新西兰积极利用以太平洋岛国论坛为核心的地区安全组织架构，推进在区域防务、海上安全、渔业管理、跨国犯罪、灾害协调、警务合作等多边领域的安全合作。在安全概念方面，为应对地缘政治变化，构建和平、和谐、安全、包容和繁荣的蓝色太平洋，新西兰支持扩大地区安全认知范畴，积极推动各种地区安全协议的签署，明确对岛国扩大安全关切的支持。例如，2018年9月，第49届太平洋岛国论坛通过《博伊宣言》（Boe Declaration），明确扩大安全范围，强调聚焦在气候安全、人类安全和人道主义援助、环境和资源安全、跨国犯罪、网络安全等领域。 在安全能力方面，新西兰进一步加大国防资金投入，更新军事装备，优化人员配置，以满足应对未来紧急突发军事安全的需要。为此，新西兰在《国防能力计划》制定了一系列加强防御装备力量的投资计划。

第二，加强与巴新、斐济等太平洋岛国的军事安全合作，提高新西兰的影响力。新西兰与太平洋岛国在相关领域开展合作，一方面可以增强岛国的安全保障能力，另一方面也可以提高岛国对新西兰的安全依赖。与此同时，新西兰积极与太平洋岛国构建以共同价值观和文化传统为基础的太平洋伙伴关系模式，以期成为岛国可靠、值得信赖的长期合作伙伴。2022年3月，新西兰与斐济签署《杜瓦塔伙伴关系》（Duavata Partnership），明确了未来指导双边关系的价值观、优先事项和原则，双方将帮助太平洋地区在气候变化、安全和经济可持续发展等领域提升韧性。 2023年6月，新西兰和斐济在苏瓦签署《部队地位协定》（Status of Forces Agreement），为两国军队在彼此领土内开展更密切合作提供了法律框架，强化双边防务关系。

第三，深化与澳、美等传统盟友的军事安全合作，提升新西兰应对地区安全局势变化的能力。新西兰和澳大利亚两国继续保持传统军事合作方式，进一步加强太平洋方向的战略对接，成立太平洋快速反应部队来共同应对地区局势。自2010年《惠灵顿宣言》和2012年《华盛顿宣言》以来，新西兰和美国不断深化彼此在传统安全和非传统安全领域的防务合作。在“印太”战略持续推进的背景下，美国积极介入太平洋地区，美新军事交流持续升温，关键目标是遏制中国在该地区不断上升的地缘影响力。2022年5月，美国和新西兰发布联合声明，强调两国将加强安全和防务领域合作，提高部队的互操作性，实现对太平洋防务的坚定和持续的承诺。 同时，除了借助五眼联盟开展安全合作外，新西兰也希望利用美日澳印四方安全对话（QUAD）、美英澳三边安全伙伴（AUKUS）和蓝色太平洋伙伴关系（美国主导）等多边机制，对太平洋地区的合作、安全和稳定发挥影响。

（三）拓展经济与人文影响

在经济领域，为增强太平洋地区经济发展韧性，新西兰提供大量发展援助资金，强化与该地区的经贸联系。从发展援助来看，自2003年以来，新西兰60%的发展援助资金投向太平洋地区。“太平洋重置”政策提出后，新西兰通过援助的方式与太平洋岛国在政府治理、透明度、开放媒体、增强国内凝聚力和提高应对能力等方面加强互动。新西兰政府在四年为一周期的对外援助预算基础上增加7.14亿新元额外资金，对外援助预算总额由原来占国民收入总值的0.23%提高至0.28%。新西蘭表示，将继续增加援助预算，加大支持力度，实现对外援助目标。 后疫情时代，新西兰持续支持岛国尽快从疫情的困境中恢复发展。 在其他具体援助项目上，新西兰在农业、能源、疫苗、旅游等领域加大支持力度。2020年，新西兰支持马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦和帕劳建设三个太阳能发电厂，帮助减少二氧化碳排放，增加能源供应。从经贸关系来看，新西兰积极促成《太平洋紧密经济关系强化协定》（PACER Plus），同时还制定了《劳工流动协议》和《执行发展和经济合作协议》等配套政策，为太平洋岛国工人通过认可季节雇佣计划（RSE）在新西兰工作赚取外汇收入提供便利。此外，新西兰还强调发展基础设施和信息通信技术项目，推出新的灾害韧性计划，支持渔业部门发展等。另外，新西兰也注意利用多边机制，借助其他国家力量推进太平洋地区发展韧性建设。如2018年11月，美日澳新四国签署协定，将共同资助巴布亚新几内亚电力网络和太平洋地区互联网通信建设等。

在人文领域，新西兰太平洋岛国人力事务部（Ministry of Pacific Peoples）是处理太平洋事务的专属机构，旨在为太平洋族裔社区服务并积极推广“太平洋发展愿景”。该部在2018年发布的一份报告中确立了实现“太平洋发展愿景”的四个目标，分别为强化太平洋族裔语言、文化和身份，繁荣太平洋族裔社区，保障太平洋族裔人民健康，培养自信、朝气和韧性的太平洋族裔青年人。 为此，新西兰支持太平洋岛国在英国伦敦皇家艺术学院举办展览，向世界展示丰富多彩的太平洋文化和当前面临的各种挑战，进而提升太平洋岛国形象。为了纠正新西兰历史上针对太平洋族裔所犯下的种族歧视错误，2021年8月，阿德恩总理代表新西兰政府就20世纪70年代向非法移民采取的“黎明突袭”（Dawn Raids）行动正式道歉，并承诺为太平洋岛国学生提供资助，支持太平洋岛国艺术家和历史学家对“黎明突袭”行动进行全面客观的记录。

（四）深化气候变化和其他社会治理

众所周知，气候变化是太平洋岛国面临的最大威胁。区别于澳大利亚备受诟病的气候政策，长期以来，新西兰将气候变化视为国际参与的优先重点领域。因此，新西兰积极应对气候变化的态度与政策有利于塑造其在太平洋地区的软实力。为增强太平洋地区应对气候变化的韧性，新西兰支持岛国应对气候变化的能力构建。在气候政策方面，新西兰制定《2019—2022年新西兰太平洋与发展气候行动计划》，支持太平洋岛国在应对气候变化的领导角色、韧性建设和分享机制等方面积极作为。 在气候融资方面，一方面，新西兰承诺增加气候融资，建立各种基金和融资渠道，支持岛国应对气候变化资金需求。2018年，新西兰承诺在四年内提供3亿新元，推进相关基础设施和减灾工程，以及太平洋岛国应对灾害的准备工作，防止气候变化导致的外来生物入侵。 2023年5月，外交部长马胡塔表示，新西兰将在2022—2025年期间以赠款方式提供13亿新元的气候融资，其中至少50%用于太平洋地区。 同时，新西兰还成立了气候应急基金、太平洋赋能基金、太平洋韧性伙伴计划、绿色投资基金和主权绿色债券等融资渠道。另一方面，新西兰积极帮助太平洋岛国争取多边气候融资。在气候影响方面，新西兰协助太平洋岛国提升在国际气候治理中的话语权，支持太平洋岛国论坛等地区组织在应对气候变化中发挥核心作用。在气候移民方面，新西兰启动太平洋进入类别（PAC）项目和萨摩亚额度居留签证（SQRV）项目，制定持续的气候难民签证计划，每年给萨摩亚、斐济、汤加、图瓦卢和基里巴斯的气候难民发放一定数量的永久居民签证。

在其他社会治理方面，新西兰在教育培训、卫生健康、防灾减灾、性别平等、政府治理等领域积极为太平洋地区提供支持。在教育培训方面，提供奖学金和远程教育，为太平洋岛国经济社会发展培养所需人才。在衛生健康方面，推出一系列健康项目。新西兰和波利尼西亚地区的太平洋岛国开展健康对话，实施“健康走廊”计划。在减灾防灾方面，为减缓自然灾害对太平洋岛国的冲击，新西兰也积极投入各种资源，帮助脆弱的太平洋岛国免受自然灾害的不利影响。例如，2022年1月，汤加遭遇地震海啸后，新西兰派遣舰艇和军机紧急驰援，提供救援物资。在灾后重建方面，新西兰又捐资用于改善汤加贫困家庭的供水和卫生条件。在政府治理方面，为提升政府治理能力，新西兰计划建立新的政策框架，增加治理投资，协助太平洋岛国完善选举进程和司法治理等。 为提高政策执行和社会治理的有效性，新西兰重视利用非政府组织。相较政府组织，非政府组织熟悉当地事务，有更加广泛的熟人联系网络，具有较强的政策执行灵活空间，便于更加高效地推进合作项目。新西兰大力赞助与私营部门、学术界、公民社会等非政府组织在有关领域的密切合作。

三、超越传统思维：“太平洋重置”政策面临的挑战

“太平洋重置”作为一项新的区域外交战略，是新西兰在太平洋地区外交政策的最大调整，旨在恢复其作为区域领导者和合作伙伴的角色。 然而，太平洋地区问题不是一朝一夕能够解决的，其“太平洋重置”政策也需要做好长期准备。如何抛弃新殖民主义者心态，放弃追求“短、平、快”的效果，处理好利益双边统一、长期战略稳定、地缘政治博弈三大问题，直接关系到“太平洋重置”政策的实施成效。否则，“太平洋重置”政策只能是新瓶装旧酒，继续沿着西方发展援助失败的“太平洋悖论”重蹈覆辙而已。

（一）应改变单向利益诉求，追求双向利益统一

在“太平洋重置”政策发布前，新西兰委托由巴布亚新几内亚前总理陈仲民（Julius Chan）领导的名人团（Eminent Persons Group）深入太平洋岛国了解需求，为新政策出台做前期准备工作。调查发现，“太平洋国家人民最重视的价值是文化和传统习俗，而不是安全和经济繁荣。” 然而，在新西兰公布的“太平洋重置”政策里并没有将这调研结果按政策优先顺序加以考虑，引发外界对新西兰政府是否考虑岛国真正关切的怀疑。另外，2018年时任外长彼得斯在罗伊研究所的讲话也有自相矛盾的地方。一方面，彼得斯强调尊重岛国根据独立自主原则处理国际关系的愿望；另一方面，他又强调新西兰对人权、法治、透明、民主等传统价值观的重视。 可见，新西兰仍没有改变基于价值观外交而干涉他国内政的本质。

由于历史的殖民关系、现实的经济依赖、未来的风险挑战等原因，有些独立太平洋岛国虽有主权之名，但无自治之实，历届新西兰政府很难以平等姿态把太平洋岛国当作真正的合作伙伴。曾经的“捐助—受捐”关系模式仍然是新殖民主义的体现。如今随着地缘政治变革，太平洋岛国在地区和全球的影响力日渐增强之际，新西兰要以太平洋国家身份发展与太平洋岛国的成熟伙伴关系，就必须用太平洋方式理解和尊重岛国，将新西兰国家利益与太平洋岛国利益统一起来，而不仅只是空谈价值观外交，口惠而实不至。

（二）应超越政党竞争模式，确保长期战略的稳定性

长期以来，由于受到对外援助理念调整和政党制度轮替等的影响，新西兰对外发展援助政策体制一直处于变动状态。从援助理念看，自20世纪40年代后期以来，国际发展援助理念关注点从经济增长、社会发展、民主善治，演进到可持续发展。新西兰作为经合组织发展援助委员会（OECD ODA）成员国之一，援助理念也几经变更，发展援助成为制定和推行对外政策的工具。从外援机构看，2002年成立新西兰发展署（NZAID），2009年调整为完全隶属外交部的国际发展集团（IDG），2016年则变更为太平洋发展集团（PDG）。受制于政党执政理念不一与政党博弈，每次政党轮替都会导致对外援助机构的职权范围发生较大变动，没有一套稳定的机制保证人才、资金、权责的一致性和连贯性，妨碍了对外援助机构的专业化，降低了援助效力。

“太平洋重置”政策出台后，工党联合政府从援助有效性角度反思之前的政策，认为还需从多方面完善。首先，就援助团队而言，需要专家型人才充实到援助队伍中。新西兰前外交官兼学者迈克尔·波尔斯（Michael Powles）研究发现，相比太平洋地区，新西兰派驻其他地区的高级外交人员不仅受过专门训练，而且具有丰富经验。 其次，就跟踪评估而言，需要加大对太平洋岛国援助的跟踪和研究，增加对评估与学术研究的投入。再次，就合作对象而言，除了政府间合作外，更需重视非政府组织作用。最后，就运行成本而言，减少因官僚主义而导致的高额援助运营成本，防止援助的碎片化。正如新西兰前外交部长默里·麦卡利（Murray McCully）所言，“给地区官僚主义盛行的非政府组织资金支持，收效甚微……这显然是很荒唐的。援助不是分发而是发展。” 对太平洋岛国的援助是系统工程，西方国家援助太平洋岛国数十年，不仅未见明显成效，反而留下了“太平洋悖论”的恶名。如何跳脱不同执政理念下竞争性政治模式对发展援助政策的冲击，保证“太平洋重置”政策不被再次重置，需要新西兰整个战略层面保持高度一致。

（三）需要弱化地缘政治博弈影响，实现双边与多边框架下的合作共赢

太平洋岛国在人力资源上的严重匮乏、经济发展能力上的畸形以及自然资源领域拥有的巨大潜力是竞争性援助产生的前提条件。20世纪90年代以来，太平洋岛国逐步发展起来的“北望”战略（Look North Policy）为竞争性援助提供了土壤。事实上，新、澳等西方国家在提供援助的同时，不断向太平洋岛国强加所谓“好的治理模式”，但这种附加条件的援助越来越不受欢迎。 太平洋岛国更加希望接受来自亚洲国家不附加政治条件的援助，这也是“北望”战略的初衷。

目前，在对太平洋岛国的多边援助中，以澳大利亚和新西兰为主的《太平洋紧密经济体协定》（PACER）和《太平洋岛国贸易协定》（PICTA），以歐盟为主的《非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定》（Cotonou Agreement， 简称“《科托努协定》”）是最主要的多边框架，尽管体现了援助国的协调一致，但这种多对多的框架一方面忽视了受援国的不同国情，通过统一协定作为援助的前提条件；另一方面对援助附加政治、财政领域的改革条件，使得援助过程并不顺利。 自“21世纪海上丝绸之路”启动以来，中国对太平洋岛国援助力度的不断加大引起了很多西方国家的莫名担忧。一些西方学者撰文将中国对太平洋的援助视为短期行为，认为中国仅凭援助而非价值观赢得朋友，甚至认为中国的援助意在夺取新、澳等域内大国在南太平洋地区的传统主导权。但太平洋岛国领导人并不认同西方这套说辞，反而对中国的发展性援助持欢迎态度。萨摩亚总理图伊拉埃帕（Tuilaepa）表示，“相比美国，中国是太平洋国家更好的朋友。在发展援助的灵活性上，中国填补了澳大利亚和新西兰留下的空缺。” 太平洋岛国论坛前秘书长梅格·泰勒（Dame Meg Taylor）同样认为，“发展与中国更紧密的关系是进入中国巨大市场的一个机会，没有在传统地区大国和中国之间存在选边站的两难困境问题。” 2022年7月，太平洋岛国在第51届太平洋岛国论坛领导人会议上重申“蓝色太平洋关系”，表示不愿选边站队，太平洋地区对所有人都是朋友，对任何人都不是敌人。因此，作为全球小国和地区大国的新西兰，如何弱化地缘政治博弈的影响，在双边和多边框架下围绕蓝色太平洋战略目标开展合作，需要展现其外交智慧。

结 束 语

在大国竞争日益激烈的太平洋地区，影响日渐式微的新西兰不能容忍自己的战略后院处于逐渐离心离德的失控状态。“太平洋重置”政策是新西兰重塑外交影响力的新战略，以发展与太平洋岛国成为真诚与成熟的战略伙伴关系为战略目标，以价值观和规则意识为外交理念，并借力澳大利亚等域内大国。新西兰能否实现预期战略目标还有赖于太平洋岛国的认可程度，一是新西兰改变新殖民主义态度，以平等方式发展与太平洋岛国的互惠关系；二是新西兰为太平洋岛国的可持续发展提供真正动力。与此同时，以中国为代表的域外力量势必给太平洋岛国一个替代选择，进而影响新西兰“太平洋重置”政策的有效性。相比于其他域内外大国，新西兰对中国的认识更加复杂和矛盾。一方面，新西兰欢迎与中国加强经贸往来，中国已经连续多年是新西兰第一大进出口国；另一方面，新西兰认为中国不会完全遵守“基于规则的国际秩序”，更不会遵循西方发展模式，担忧日渐崛起且自信的中国会不断扩大在亚太地区的军事存在，挑战以美国为首的地区和全球霸权。2023年6月，新西兰外交部发布报告《驾驭不断变化的世界》（Navigating a Shifting World），认为当前国际秩序正在经历三种转变，分别是从规则到权力、从经济到安全、从效率到韧性，其中报告进一步认为中国更加自信的外交政策，促使太平洋地区的地缘政治竞争更加激烈。 当前，在以美国为首的西方组建反华联盟围堵中国之际，如何处理与中国在太平洋地区的关系，考验着新西兰的外交智慧。

作为国际舞台上的小国，为实现自身利益最大化，新西兰深知小国生存之道，即坚守自己独立外交立场的同时也应不失灵活性，谨防沦为大国的棋子和政治筹码。长期以来，多边主义和务实主义一直是新西兰外交政策的核心支柱。尽管地区与全球局势的瞬息万变让新西兰处理外交政策的转圜余地越来越窄，但新西兰始终以自己的方式小心翼翼地处理着各种纷繁复杂的外交关系。正如2022年7月阿德恩总理发表的外交政策讲话所宣示的，国际合作、价值观念和地理位置是新西兰当前坚持独立外交政策，处理对外关系的三大原则。关于中国，她坦言中国在追求自身利益方面变得更加自信，但两国仍然有共同的利益可以而且应该合作；关于太平洋地区，她认为各国需要的不是增加太平洋地区的战略竞争，而是寻找建立合作的领域，承认和尊重太平洋岛国的主权和独立。 2023年6月，希普金斯总理访华时表示，新方愿同中方就帮助岛国发展问题保持沟通。综合而言，在“太平洋重置”政策背景下，强调外交战略自主的新西兰如何避免与中国在太平洋地区掉入地缘政治博弈陷阱，借助实现蓝色太平洋发展目标的契机，在相互尊重和互惠互利基础上求同存异，通过双边和多边平台加强各领域合作，仍需要两国高层排除外界干扰，共同探索相处之道。

[责任编辑：樊文光]