新形势下基层审计机关对审计审理工作的思考

李新毅

（沂水县审计局，临沂 276400）

引 言

审计机关在工作中贯彻落实新发展理念，全面体现在提高审计项目的质量上。审计项目审理是审计质量控制体系的重要组成部分，是对审计情况的再分析，是对审计问题的再认识，更是对审计成果的再提高。开展审计项目审理对促进审计工作科学化、法制化、规范化起着十分重要的作用。

一、审计项目审理的内涵与作用

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。审计机关首先是政治机关，同时也是经济监督部门。审计项目审理主要是审计机关的审理部门人员按照国家审计准则的要求，以审计实施方案为基础，对审计组实施审计项目的过程及结果进行审核，并出具审计意见书的一种内部监督管理行为。《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《国家审计准则》）第一百四十二条规定：“审计机关业务部门应当将复核修改后的审计报告、审计决定书等审计项目材料连同书面复核意见，报送审理机构审理。”应坚持党对审计工作的全面领导，依法推进审计项目的审计工作，在审计项目审理的过程中贯彻法治理念。

审计项目审理在规范审计人员依法履行审计监督职责、规避审计风险、提升审计质量、保障违法违规问题依法处理等方面起着至关重要的作用。通过审计项目审理，进一步规范审计人员的执法行为，有效避免被审计单位对审计机关做出的审计决定不服而发生的行政复议、行政诉讼等问题。

二、基层审计机关审计审理工作的现状及问题

《国家审计准则》规定，审计机关对审计业务实行“审计组、审计业务部门复核，审理机构审理，审计机关负责人审核或审计业务会议审定”的分级质量控制。而基层审计机关的每个业务股室人员一般只有2 ～3 人，审计组成员为本业务股室全体人员。在审计项目实施过程中，审计组长由股室负责人担任，审计组、审计业务部门的两级复核，也就变为了一级复核。同时，基层审计机关的审理机构，其审理方式大多侧重审计实施程序方面，局限于对审计组提供书面资料的审理，部分还停留在审计项目实施现场结束后，针对审计报告、审计决定等审计文书质量的事后复核把关上，很大程度上存在没有以审计实施方案为基础，开展实质性的审理。以上审计项目的审理实施在对重大审计项目质量控制方面存在以下问题。

（一）审计项目审理在审计组现场审计结束之后，难以发现现场审计过程中的重要问题

审计组负责审计现场结束后的审计报告征求意见稿的起草及征求被审计单位的意见，根据被审计单位反馈的书面意见经核实后，对审计报告进行修订，并对审计决定、审计移送等文书进行起草。审理机构审理、审计机关负责人审核审计组报送的审计报告等资料时，审核的是经过两三次修改后的审计文书，审计反映的事项已经确定，这个项目的审计质量已经基本确定。在审理机构进行审理、业务会议进行审定的过程中，部分审计事项取得的审计证据不充分，审计问题结论不准确，没有将问题查深查透。这些问题需要审计组进一步进行补充审计核实，此时审计实施现场已经结束，被审计单位的资料也已进行了退还，审计报告征求意见稿由审计组送达被审计对象并征求书面意见。倘若追责并改正审计过程中的质量错误，审计工作底稿、审计取证单要进行修改完善，进而需要对审计报告进行修订，修订完成后还要向被审计对象再次征求书面意见。这些将大量地增加工作量，人、物等各项成本也将大大增加。审计项目审理将会是“审理问题简单、审计组整改难”，导致工作被动，审计的时效成本将会大大增加。

（二）审计项目审理滞后于审计组复核环节，重大项目实施过程难以实现跟进指导

目前，按照《国家审计准则》，复核、审理审计项目的工作流程，由审计组来完成审计文书的起草、修改等一系列工作，只有在最终结果文书定稿前，审理机构、分管领导和审计业务会议才能发挥审计质量控制的关键性作用，难以对审计组现场审计中存在的重大问题给予合理建议及指导。特别是一些三级联动的审计项目，以及情况复杂、历史遗留问题多的审计项目，参与人员多、审计内容涉及面广，对审计实施过程中的信息传递、现场廉政监督、审计组长的把控能力都是一种挑战，迫切需要审计人员在审计实施现场给予帮助、指导。如果按照审计程序，在审计实施现场结束并且各种审计文书待拟稿修改完成后再进行审理、业务会议审定等审计质量控制，审计机关就失去了在大型审计项目、重大审计问题等方面进行跟进指导和监督的作用。

（三）审计项目审理滞后于审计组审计报告征求意见环节，影响被审计单位对审计结果的接受度和认可度

如果审计组整体的业务能力强，出具的审计报告征求意见稿质量就高，被审计单位提出的意见就少，审计机关出具审计报告、下达审计决定的风险也会大大降低。如果审计组的整体业务能力达不到审计项目的要求，或者审计过程中遇到大量的新情况或者新问题，审计组现有的经验水平将难以应对，将会导致在审计取证方面存在问题。审计报告征求意见时，被审计单位提出的意见就会比较多，审计报告面临的修改也会较多，这将严重影响审计机关的公信力。倘若审计发现问题描述不清、问题定性错误、处理处罚主体不适、审计评价欠妥等审计报告中存在的问题，直到审理机构审理、业务会审定时才发现，按照规定问题应予以改正。如果审计发现问题违规违纪性质变轻、查出问题金额降低、违规问题处理（处罚）减轻，那么被审计单位容易接受；反之，如果审计发现问题违规违纪性质变重、查出问题金额变大、审计评价变低、违规问题处理（处罚）比征求意见时严重，特别是对部分审计问题补充审计取证时，被审计单位难以接受，审计取证工作的难度势必增加，被审计单位对审计结果的认可程度将受到影响。

三、基层审计机关新形势下开展审计项目审理工作、提高审计质量的举措

（一）审前及时介入，从根源上把控审计质量

审计项目开始前，审理机构提前介入，秉持早打算、早安排、早实施的“三早”原则，科学谋划，统筹安排，将审计审理关口前移，对项目分工、文书方案、审计流程等方面进行规范提升，做到“五个统一”，从根源上把控审计质量。

一是统一计划分工。审计项目实施前，由审理机构和审计项目牵头科室一道，统一项目分工，统一项目文书的文号，做到审计项目的统一性、规范性。二是统一审计工作方案。为进一步做好各项审计项目，保证审计质量，提高审计时效，由审理机构牵头，按照相关法律法规要求，分别制定审计工作方案，对审计目标、审计内容、审计重点等事项进行明确，为切实提高审计质量奠定基础。三是统一文书模板。由审理机构牵头，统一制作审计通知书、审计决定、审计移送、审计报告、审计结果报告等文书模板，对审计文书进行统一规范，夯实审计文书规范化基础。四是统一规范流程。审理机构针对审计程序、审计实施方案、审计措施、审计取证与记录、审计文书等五大层面，提出注意事项，让每个审计人员人做到有章可循。五是统一操作指引。对于同一类型的审计项目，由牵头科室负责先审先试。若被审计对象信息化程度高，可发挥大数据审计的引领作用，实行“双主审”组织模式，即审计项目业务主审和数据分析主审。审计过程中由审理机构和牵头科室一道，统一审计程序的规范和要求，业务主审和数据分析主审分别编制审计实施方案和数据分析方案，根据数据分析形成审计操作指引，做到审计机关项目统一化、规范化。

（二）审中深入审计现场审理，从审计过程把控审计质量

针对基层审计机关人手少、项目多、审计人员少、审计质量难以把控的现状，在审计过程中，专职审计人员应深入审计实施现场，采取分批、分步审理的方式，指导审计组持续完善审计取证，不断提升现场审计质量。

一是分批对审中事项进行审理，列出问题清单。在审计实施过程中，安排审计人员深入各个审计组的审计实施现场，从审计程序、佐证材料、违规主体、问题的定性、问题的原因分析等方面开展审理工作。查看调查了解记录的编写是否规范合理，审计事项的确定是否把控准确；取得的审计证明材料是否充分全面，是否存在证据资料相互矛盾无法满足审计结论；问题责任主体是否明确，是否存在只描述违规问题，而缺少责任主体的情况；事实描述中问题发生的时间、主体、情节、金额等基本要素是否完整；问题定性法规依据是否恰当，法规引用的主体是否合适，适用法规的时效性是否与违规问题的发生时间相符合；问题产生的原因分析是否准确深入，揭示问题产生的根源是否明晰。通过提前介入审理，列出审理过程中发现问题的清单，交由审计组在审计实施现场及时进行补充审计取证，强化审计过程质量控制。例如，在某县级财政预算执行审计项目中，审计组查出了涉农资金整合实施项目预算执行效率低，存在21 个项目3.8 亿余元资金的预算执行率低于50%的问题。审理发现，该问题取证材料中只有对涉农资金统计表的分析情况，未对项目进行延伸审计，缺少审计证据支撑。随即要求审计组对该问题做进一步审计，获取有力的审计证据。

二是报送审理时，依据审计实施过程中的审理问题清单进行重点检查核实。审计项目现场实施结束后，审计人员依据跟进式审理中发现的问题进行重点审理，对照审理问题清单，逐一核实审计佐证能否充分支撑审计结论，问题定性是否准确。对审计组已整改完成的问题，进行销号处理，未整改的事项将纳入审计意见书，要求审计组继续进行补充审计，取得与审计结论相一致的佐证材料，确保审计反映问题事实清楚、证据充分。例如，在某县级财政预算执行审计项目前期跟进式审理过程中发现，涉农资金整合项目执行率较低的问题存在未审深审透的情况，在本次审理中将作为重点进行审核，查看审计组是否进行了延伸，完善了取证。通过查看取证资料，审计组采纳了审理意见，对执行率较低的21 个项目进行了延伸审计，经取证核实，排除了其中的18个项目，最后有问题的项目只有3个，涉及金额3072 万元。经审理，问题金额减少了3.5 亿元。

（三）审后进行结论性文书审理，推动审计成果提升运用

审计结束后，审理机构应重点针对审计报告、审计决定书等审计结论性文书进行审理，关注审计结果文书撰写是否规范，评价、定性、处理、移送是否恰当等，并对审理结果进行全面分析，促进审计成果的进一步开发运用。

一是建立完善审计容错免责机制。全面落实中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》精神，按照“三个区分开来”的要求，加强“容错免责”认定工作的监督，对审计报告中反映的符合“容错免责”认定条件的情况，经过审计组全体人员的讨论，以及分管领导的审核同意后，针对问题的复杂程度，报审计局主要负责人审定或审计业务会议研究决定，鼓励干部担当作为。二是建立审理成果分析机制。对审计报告中反映的应移送而未移送的重大违规违纪问题，提出审理意见，按照法定程序，移送纪检监察部门进行追责问责，或移送相应的主管部门进行处理。三是建立审计项目创优培育机制。按照优秀审计项目评选的标准，对各个项目实施情况进行一次“总体检”，优中选优，重点审理，从审计方案的编制、问题取证、审计报告、移送处理、成果开发、审计整改等方面提出意见，全力推进优秀审计项目的创建。

（四）打造坚强有力的审理团队，不断提高审计项目审理水平

一个坚强有力、能够持续跟进审计工作发展趋势的审理团队，是维系审计机关审理工作健康发展的基石。审理岗位人员既要懂法制又要懂审计业务，从专业背景、工作经历、业务能力等方面做好专职审计人员的配备，并加强培训交流，不断提升审理能力。

一是健全审理机构，充实人员力量。建立健全专职审理机构，配备专职人员，明确审理工作的责任及岗位职责，将既具备全面的审计业务知识又具有丰富的审计业务实践经验和责任心强的人安排到审理岗位上。二是加强培训交流，不断丰富知识储备。需由上级审计机关加大对基层审计人员的培训和业务指导，不定期地对基层审计机关的审计人员开展以干代训，结合审计项目，了解项目实施的背景，学习了解审计项目相关的国家政策法规，明晰审理的重点和方向。项目审理完成后，及时召开审理工作业务讨论会，对当期审理过程中发现的一些问题进行探讨研究，相互学习、借鉴，不断提高审计审理能力和工作胜任能力，打造一支业务素质高、工作胜任能力强的审理团队，进而避免审计项目实施风险，不断提升审计项目的质量，持续稳固审理工作在提升审计质量方面的作用。

结 语

审计审理作为审计工作的重要组成部分，在其中发挥着重要的作用。行之有效的审计审理工作可以推动审计工作质量的提升，进而促使审计机关切实发挥自身的管理职能和监督职能。从当前基层审计机关的审计审理工作开展情况来看，虽然整个工作能够按照《国家审计准则》的要求实施，但是也存在着一些问题，减弱了审计审理工作实施的质量与水平。新时代背景下，审计人员要牢牢立足工作实际，按照审计工作发展的需要，不断提升审计审理工作的成效。