基于网络化治理视角的服务型政府职能定位探析

张红星

（安阳师范学院马克思主义学院，安阳 455000）

在网络化治理的框架下，政府面临合作共治的新工作模式，这种新工作模式对政府提出了更高的要求，应当从人民的角度思考，采取横向协同、纵向减少程序的做法去安排和实现公共服务。政府的职能是根据社会存在和发展的需要而不断获得、输出、优选和转换的过程，面临新的社会环境，政府职能也应当有新的转变和调整。

一、强化政府的公共服务职能

（一）强化政府公共服务职能的主要原则

强化政府的公共服务职能，要在行政体制改革的整体框架下，使政府的职能安排、机构设置和行政方式等充分适应公共服务的基本要求，力求从本源上解决公共服务缺位、错位的问题。政府应妥善处理好整体与局部的关系，关注当前及长远的公共利益需求，厘清公共服务需求的发展态势。第一，坚持从实际出发的原则。由于我国公共服务的地区差异较为明显，因此需要按照具体情况区别对待，采取既符合全局发展又能兼顾不同地区的因地制宜的方案。第二，坚持资源整合的原则。政府应当充分整合现有资源，避免公共服务项目的重复建设和盲目投入，尽可能地拓宽资金来源渠道，吸纳社会资金到公共服务的建设中来。第三，坚持“公民本位”的原则。政府在进行公共服务决策时，要进一步强调社会公众的主体性和介入程度，以满足社会公众的切身需要为基本要求，不断提升社会公众的生活水平和质量。此外，强化政府的公共服务职能，还应突出公共服务效果的社会评价，在政府绩效管理中应以社会公众的评价为主要出发点，以评判政府公共服务职能的履行情况。

（二）增加公共服务的财政支出

社会公众的多样化需求对深化公共服务职能提出了新的要求，应从满足社会公众需要的角度出发，增加公共服务的财政支出；从当前主要的社会矛盾入手，全面提高人民群众，特别是弱势群体的社会保障水平。同时，应遵循社会性目标优先于经济性目标的原则，逐步提高社会性公共服务支出所占的比例，并逐渐从不属于社会公共需要的领域当中退出。完善社会性公共服务的有效供给，努力向教育、医疗卫生、社会保障和环境保护等领域增加财政支出。此外，政府应当通过完善财税体制改革，合理界定和划分中央与地方的财权、事权，有效地实行转移支付，缓解地方政府债务危机等措施，为强化政府公共服务职能提供有力保障。

（三）注重公共服务体制的改革与创新

我国公共服务体制不够健全的主要表现：一是在公共服务领域内缺乏规范化的分工和问责机制，导致公共服务滞后；二是面对公共服务的新需求和新发展目标，政府不能及时地调整自身的角色及定位，导致政府在公共服务领域内存在错位、缺位及越位的现象。要想尽快解决公共服务供求矛盾，就必须确立低水平、广覆盖、多层次的公共服务体制。在此基础之上，逐步完善财政体制，以满足日益增长的公共服务需求。在我国财政收入和公共服务财政支出不断增长的发展趋势下，公共服务的供给输入与绩效产出还是不够理想，相关矛盾还未根除。这也在一定程度上表明，单纯地依靠增强财政力量来解决公共服务所面临的问题并不是有效途径，其根本原因是没有建立完善的公共服务体制，未能将公共服务体制与公共财政体制紧密结合。政府对公共服务的投入应该逐渐走向制度化和法制化，减少盲目投入和重复建设，并且在投入过程中降低对领导意愿的依赖。此外，强化政府的公共服务职能，还应注重均等化与差异化相结合，确保基本公共服务均等化，缩小城乡之间、地区之间的差异。这就要求政府从公共服务体制的角度入手，在服务取向上更多地关注公平、关注公众的共同利益，在经济建设的同时，切实做到对社会权利的重视，尽可能地满足社会公众在公共服务领域的各种基本需求。

二、政府与市场的良性互动

（一）协调公共服务的供给输入与绩效产出

公共服务的供给输入主要指面向社会公众的可供多人同时享用的产品及服务，其具备消费效用的不可分割性、消费的非排他性和消费的非竞争性等三个显著特点。这些特点容易使人们产生“搭便车”的行为，即大家都希望由他人来提供有关服务，而自己顺便享用这些服务，从而产生整体层面公共服务供给输入不足的问题。同时，作为市场层面的供给方，由于缺乏政府信息的共享，在不完备的信息基础上，很难估量个体消费成本。为了规避风险，政府会减少相关的供给投入，特别是针对一些周期长、收效慢而又需要大量投资的公共服务项目。然而，要想满足社会公众日益增长的服务需求，维护社会的正常、稳定运行，应当让市场机制在公共服务及公共产品的提供中发挥广泛的作用。就政府提供的公共服务与公共产品而言，这些服务和产品并不一定由政府部门直接生产。政府可以利用市场机制与其他部门展开合作，以多种方式引入竞争，通过合同、委托等手段向市场和社会组织购买服务，以减轻公共服务的供给输入成本，提升社会整体层面的公共服务供给效率。这就要求政府科学规划供求关系，积极转变自身的角色和定位，从社会治理的宏观视野，运用市场机制去协调公共服务的供求关系，并正确认识和把握政府与市场的功能性特征，有效管理和监督市场机制的稳定运行。

（二）创造良性的宏观经济环境

由于市场机制本身带有一定的盲目性及滞后性，其实现的经济均衡状态往往呈现短期性和局部性等特征，而且市场个体的理性行为容易产生整个宏观经济的非理性状况。例如，当经济发生通货膨胀时，理性的个体会采取增加支出的策略，而每个个体的理性选择从整体的角度而言便是维持乃至加剧通货膨胀。同样道理，经济萧条时，理性的个体会减少支出，从而导致集体的非理性行为，最终加剧经济萧条。此外，市场主体在竞争的市场环境内，更倾向于投资周期短、风险小、收益高的项目，容易导致产业结构的不合理。这就需要政府综合运用财政、货币和法律等手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时地调节市场的运行，减少经济波动。同时，政府还可以通过制定发展规划、产业政策等，调整产业结构，维护宏观经济的稳定运行。我国虽然已经初步形成了适应公共服务和市场经济体制的法律、法规体系，但在构建公平统一、规范有序的市场体系和完善的法律体系等方面还有待完善。

（三）防止市场竞争走向垄断

在市场竞争中，由于生产的边际成本决定市场价格，因此那些善于控制生产成本的市场主体往往会占据一定的垄断地位。为了获取最大的利润，垄断企业会以较高的垄断价格向社会提供低于其社会效率产量的商品。为了避免这种现象，政府需要对市场主体的竞争进行适当的引导及约束。值得注意的是，一些垄断现象正是在政府的操控和影响下形成的。例如“诸侯经济”，是指有些地方政府特别是经济不发达地区的地方政府出于地方保护的目的，对当地的资源、资金、商品、技术等进行区域性的垄断和封锁，人为设置交易障碍，阻碍了正常的区域性流通，破坏了中央宏观调控的权威性和市场的开放性。又如“行政性垄断”，是指有些政府利用手中的行政权力使一些竞争主体在资源占有、资金使用、产品的生产和销售等方面形成垄断，以达到获取一定市场地位的目的。一些由政府部门举办或由政府部门主管的经济主体往往利用这种形式实现其垄断地位，这些垄断现象大多与政府行政权力的不恰当运用和过度介入市场有关。因此，在市场机制下科学界定并限制政府权力干预市场的范围、力度，逐步规范政府行政权力的运用，切断政府与经济主体之间的不正常利益关系，就成为维护市场公正秩序，以及实现政府职能转变和科学定位的重点。

三、政府与社会的和谐共处

（一）扶持社会组织发展

网络化治理下的服务型政府注重政府与公民社会的互动与协作，而社会组织作为表达公民社会利益的组织载体，可以为政府与公民之间的沟通提供可靠的渠道。社会组织除了能够有效地协调政府与公民之间的关系，还可以借助自身的资源及专业知识为政府的决策提供支持与帮助。随着经济社会结构的日趋复杂化，人们越来越清醒地意识到服务型政府的建设单纯依靠政府有限的人力及资源是不够的，服务型政府的建设需要多元化的治理主体，需要向社会开放，鼓励社会各种力量积极参与。

政府需要妥善理顺其职能，逐步调整自身的定位，大力扶持社会组织的发展，鼓励社会组织与公民一同参与到协调共治的环境中来。第一，通过财政补贴等方式扶持社会组织的发展，尽快在管理体制方面使行业协会商会等社会组织与政府机构相分离，对公益慈善类、社区服务类、行业协会商会类、科技类等社会组织实行优先发展的策略。第二，向社会组织充分放权，提升社会组织的服务范围及服务层次，将社会组织有能力、有条件承担的公共服务项目和公共事务问题，有步骤、有计划地交由相关社会组织来处理。第三，尽快完善与社会组织相关的制度、法律、法规，社会组织的成立应直接依法申请登记，通过制度、法律、法规来约束和规范社会组织的行为，使其在运作过程中能够符合公共利益的基本要求，增强社会公众对社会组织的信任度。第四，建立配套的监督体系，社会组织的健康发展与功能的发挥离不开完备的监督体系，应尽快建立来自社会公众、社会舆论和专业机构的监督机制，以及来自社会组织之间的自律机制。

（二）鼓励多元化的社区服务

社区服务与社区居民的日常生活紧密联系，完善社会建设首先应该把社区居民服务好。为了最大限度地满足社区居民的服务需求，应采取政府积极引导、参与和支持的，基于市场化资源配置的多元化社区服务供给模式。

一是规范社区服务的运营方式。社区服务的主要提供者应包含政府、社会组织和社区居民互动组织。政府应不断完善社区服务管理体制，减少社区工作的行政化，强化社区服务工作，促使社区服务的精细化管理，努力协调各组织之间的分工与合作，形成多元化的、社会广泛参与的社区服务运营模式。

二是丰富社区服务的内容。社区服务的需求主要包含一般性公共需求、具备支付能力的私人需求和无支付能力的私人需求。社区服务类别及项目的安排，应从社区的实际情况出发，按照社区居民的具体需求来设计和制定。社区服务内容应当与居民日常生活相关，为提升社区居民的生活质量和生活水平提供有效帮助。

三是鼓励民间资本进入社区。在社区服务中，公益性和福利性的服务占到很大比重。政府应当在加大社区服务财政投入的同时，鼓励并引导民间资本进入社区，以满足多样化、个性化社区服务所需的资金投入。同时，借助民间资本的力量，通过市场化的运作模式，可以提供更加专业化的服务并能有效降低服务成本。

四是加强社区人才队伍建设。社区服务人员是政府政策的实施者与执行者，他们担负着整合利用社会资源，为社区居民设计并提供服务的责任。社区服务质量和水平的提升，关键在于专业化的社区服务人员。专业化的社区服务人员能够充分把握社区的实际情况，主动开发与社区居民生活密切相关的服务。社区服务人员整体素质的提高，既能满足社区居民日益增长的服务需求，又能促进社区的和谐与持续发展。

（三）调节收入分配，实现社会公正

在社会转型期，作为行使社会价值分配功能、保障社会公平的政府，需要拿出有效措施应对某些社会问题。收入分配和贫富差距等问题，在一定程度上已经影响了社会公众的社会归属感和幸福感，并开始妨碍社会公众参与社会治理的积极性，进而可能对整体经济与社会发展造成不良影响。对于在“十四五”期间实现全体人民共同富裕的目标，除了继续用科学行动推进改革，加快市场化进程，强化市场秩序的综合治理，还应特别强调政府的再分配能力。

政府应尽快完善收入的初次分配机制，根据不同生产要素的贡献程度进行合理分配，并在收入再分配的过程中通过完善的税收、社会保障、转移支付等手段进行调节。政府还应着力调节高收入群体的收入，取缔非法收入，增加对低收入群体的保障。例如，继续完善相关的财产登记制度，建立财产所有权转移的相关配套监督机制，使不同社会主体的相关经济活动纳入完备的法制化规范体系。在促使人民共享发展成果、解决弱势群体社会保障问题等方面，政府要在社会保险、教育保障、住房保障和法律援助等方面加大扶持力度，保证人民群众的基本生活需求。