脱贫人口小额信贷的农村实践——以南宁市武鸣区为例

梁肖琳

（作者单位：南宁市武鸣区乡村振兴服务中心）

一、研究背景

2015 年，党中央、国务院发出了打赢脱贫攻坚战的动员令，集中全党全国全社会的力量在2020 年消除绝对贫困现象。国务院扶贫办在相关部门的支持下，创新开发出扶贫小额信贷政策，走出了一条有中国特色的金融扶贫之路。在打赢脱贫攻坚战后，为继续发挥扶贫小额信贷政策为脱贫人口产业发展提供持续资金支持的重要作用，推动脱贫人口自我发展能力水平持续提升，助力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，国家乡村振兴局等部门进一步优化完善扶贫小额信贷政策，将政策名称更名为“脱贫人口小额信贷”，并在巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴过渡期内继续予以推进[1]。

2016 年5 月，扶贫小额信贷政策在广西南宁市武鸣区全面推开。因其定向、精准、特惠、创新的特点，扶贫小额信贷政策一经启动，就广受贫困农户欢迎。脱贫人口小额信贷（含脱贫攻坚期的“扶贫小额信贷”，后文统称“脱贫人口小额信贷”或简称“贷款”）在南宁市武鸣区多年以来的实践证明，该政策切实降低了贫困农户贷款门槛和贷款成本，提升其获贷便利性，解决发展生产缺少资金难题，为促进贫困户脱贫并持续稳定增收以及培育地方特色优势产业发挥了重要作用。

二、基本情况

武鸣区位于广西壮族自治区中南部、南宁市北部，辖13 个镇、220 个行政村（社区）。武鸣区在党委政府的坚强领导下，大力发展特色产业，形成以沃柑、生猪为代表的特色优势产业，其中沃柑形成了百亿级特色农业产业集群，产销量占全国沃柑市场五分之一，武鸣区是全国沃柑种植面积最多、产量最大的县区，“中国沃柑看武鸣”品牌影响力持续扩大；生猪养殖实现规模化、标准化，武鸣区连续十五年获评全国生猪调出大县（区）。2020 年底，武鸣区实现全城区40 个贫困村全部摘帽，9 078 户30 071 名贫困人口全部脱贫；城镇、农村居民人均可支配收入逐年增长，城镇居民人均可支配收入37 071 元，增长2.1%，农村居民人均可支配收入18 777 元，增长7.4%，人民群众的获得感和幸福感不断提升[2]。

脱贫人口小额信贷功不可没。武鸣区根据中央、自治区和南宁市关于脱贫人口小额信贷的工作部署，同步推进“应贷尽贷”“应收尽收”工作目标，从贷款发放、使用、风控和回收等方面抓好规范管理，全面推进政策落地落实，为本地特色优势产业发展引入“金融活水”，支持脱贫人口发展稳定增收。截至2021 年12 月31 日，武鸣区累计发放脱贫人口小额信贷1.93 亿元，惠及4 337 户（次）脱贫户和防止返贫监测对象;存量贷款余额9 087.29 万元，存量贷款覆盖率23.69%。

三、脱贫人口小额信贷的推进

（一）完善制度，城区党委政府高位推进

一是成立组织机构、建立工作机制。武鸣区建立脱贫人口小额信贷工作联席会议制度，联席会议成员单位定期会商，研究和解决工作推进过程中遇到的问题[3]；组建城区、镇、村三级脱贫人口小额信贷工作专班，在城区脱贫人口小额信贷风险防范领导小组部署统筹下开展到期清收处置工作[4]；实行到逾期贷款处置销号制度，强调各有关单位和责任人员贷款回收责任，强化逾期贷款处置措施，收回（处置）一户、销号一户。二是因地制宜制定本级工作方案及细则。在严格落实上级政策、制度、文件的基础上，武鸣区因地制宜制订工作方案，对贷款投放、贷后管理、到期回收的工作目标与具体措施进行细化分解，明确各环节工作要求，建立长效管理机制[5]。

（二）提升服务，宣传与培训双管齐下

一是强化宣传，打通政策落地“最后一公里”。每年均组织镇村干部、驻村工作队、帮扶责任人、信贷人员开展全城区性的扶贫（脱贫人口）小额信贷政策宣传活动，实现政策宣传全覆盖。落实对脱贫户申请贷款的全程服务，着力解决农户不懂贷、不敢贷、不愿贷的问题。二是注重培训，打造懂政策、能指导、会服务的工作队伍。每年均通过组织专题会议、业务培训班、干部轮训等形式开展脱贫人口小额信贷业务培训，确保经办业务人员、帮扶干部熟悉掌握政策要点和业务流程，能及时解答贫困农户和脱贫农户的政策疑问。

（三）摸清底数，全力推进精准投放

一是摸清新增贷款底数。常态化组织帮扶责任人、镇村干部、驻村第一书记和工作队员等力量摸排，全面了解脱贫户和防止返贫监测对象的家庭情况、劳动力状况、收入情况以及已实施、拟实施产业项目的发展方向、收益回报等情况，精准掌握符合贷款条件且有发展需求的脱贫户和边缘户底数，主动掌握有效信贷需求。二是做到“应贷尽贷”。对掌握到的脱贫人口的贷款意向，要求各经办单位对照职责做到及时核实、及时公示、及时办贷，全力满足有效信贷需求。强化放贷银行基层机构和基层党组织的“双基”联动，发挥各自优势，协同做好贷款发放相关工作。

（四）严格管控，切实发挥信贷助力发展生产作用

继续落实防贷款风险的各项行之有效的举措，努力做到存量强化管理、增量精准投放。对于新发放贷款，严格贷款申请、审批、放贷等办理程序，注重贷前调查、公告公示等关键环节，对在审核阶段发现不符合条件的坚决禁止，确保风险控在源头。对于存量未到期贷款，定期检查和梳理风险点，组织开展全面风险排查，加强跟踪监测和指导帮扶，努力识别和防范化解风险。同时，加强乡村振兴部门和放贷银行的信息互通共享，及时交换异常情况信息，按时保质完成全国防返贫监测信息系统脱贫人口小额信贷相关数据的录入工作，做到贷款数据“账账相符”和“账实相符”，始终保持系统数据问题零通报。

（五）据情施策，结合实际调整业务办理流程

针对2020 年新型冠状病毒感染疫情影响，武鸣区印发了《关于简化新冠肺炎疫情期间扶贫小额信贷业务流程的通知》，进一步规范疫情期间放贷程序，优化简化贷款申办流程，确保了申请、审核、公示、受理、调查、发放一系列流程的连贯性，提高业务办理效率[6]。2020 年1 月1 日至6 月30 日，通过缩短公示时间、暂缓纸质材料流转等简化申办流程办理贷款737 户3 995 万元，为贫困群众在疫情期间提供了复工复产的资金保障。

（六）压实责任，确保到期贷款应收尽收

按照“应收尽收”工作要求，提前处置到期贷款，多举措压降逾期贷款，严守贷款风险底线。一是压实责任。针对每笔贷款压实责任到具体挂点领导干部、村干部、驻村干部及信贷员，政府条线与银行放贷协同并进，协调解决贷后管理中遇到的问题和困难，共同做好到期回收工作[7]。二是加强督导。城区脱贫人口小额信贷工作专班定期向城区党委、政府呈报工作情况，确保相关各方及时掌握工作动向，对各项指标走势准确预判，督促到期贷款的清收处置进度。三是强化措施。对逾期贷款启动司法追偿。

四、脱贫人口小额信贷的成效

通过大力推进脱贫人口小额信贷工作，一方面解决了当地贫困群众发展生产资金短缺的难题，另一方面也客观调动了贫困群众创业增收的积极性，激活了内生动力，同时增强其市场意识、风险防范意识和信用意识，在助推产业发展、增收脱贫及培育良好农村金融环境方面发挥了积极作用。脱贫人口小额信贷政策在南宁市武鸣区取得成效的典型案例如下：

（一）仙湖镇那溪村梁某户

武鸣区仙湖镇脱贫户梁某，在城厢镇某市场经营水产品加工及销售，2020 年申请扶贫小额信贷用于扩大经营。扶贫小额信贷资金使经营鱼铺的流转资金充裕起来，梁某得以增加销售产业种类，实现店铺经营纯收入由原先的2 000 元涨至3 000 元，2020 年家庭稳定人均纯收入达2 万余元，改善了生产生活条件，巩固了脱贫成果。

（二）双桥镇合美村方某户

武鸣区双桥镇脱贫户方某，是该村159 户脱贫人口小额信贷政策受益者之一，也是2016 年第一批扶贫小额信贷受益者。该户以扶贫小额信贷为产业启动资金建起了自己的柑橘园，先后种植柑橘1 100 多棵。经辛勤劳作加上技术管理到位，2019 年方某柑橘收入达16 万余元，2020 年继续加大投入，收获6 万余斤沃柑，收入达20 余万元。方某不仅自己走上了脱贫致富之路，还发挥榜样示范的作用，带动有自主发展意愿和能力的农户大胆贷款发展产业，带动本村更多农户投入到柑橘特色产业种植当中。

（三）锣圩镇清凤村陆某户

武鸣区锣圩镇脱贫户陆某，原在村发展南瓜种植产业。2020 年，受种植产量不高和疫情导致的销路不畅、市场价格明显偏低的双重影响，南瓜产业陷入了入不敷出的状态。通过武鸣区针对疫情期间制定的扶贫小额信贷申办简化程序，该户不出村、不出镇便把贷款办理下来。陆某将贷款资金用于养牛、养猪，养殖的两头牛、七头母猪和七头小猪出栏时收获2 万余元，折算下来有8 000 元纯利润，分散了种植南瓜产业出现的亏损风险，渡过了疫情影响难关。

（四）灵马镇方和村方某户

武鸣区灵马镇脱贫户方某，利用扶贫小额信贷资金经营废旧物品回收门面，实现家庭年收入从3 万余元到10 万余元的提升。收入增加后，该户在灵马镇街上建起一栋3 层天地楼，购置了小汽车和小货车，日子过得红红火火。方某还给全家人购买了100 万元赔付商业医疗保险，为家庭多添了一道保障，解决了后顾之忧。

（五）府城镇四明村李某户

武鸣区府城镇四明村脱贫户李某，2016 年以来通过发展3+1 特色产业饲养母猪、肉猪顺利脱贫，又于2019 年建起了牛舍，开始饲养肉牛。2020 年因受疫情影响，李某遭遇资金不足、饲料紧缺的困难，4 万元的扶贫小额信贷资金破解了她资金短缺的难题，助其顺利渡过难关。下半年，她又追加申请贷款1 万元作为补充，2020 年养殖规模达到肉牛19 头、母猪15 头，养牛收入达48 500 元，养猪收入50 000 元。

（六）城厢镇大皇后村覃某户

武鸣区城厢镇大皇后村脱贫户覃某，2017 年在镇党委、政府和帮扶干部帮助下创建养殖场，开始了他的肉羊养殖产业。2019 年，覃某的农场初见成效，肉羊养殖达到40 只，年出栏20 只，养殖收入达4 万余元。2020 年，该户申请扶贫小额信贷5 万元用于扩大肉羊产业规模，顺利将养殖规模扩大到60 只，预计将达到100 只。覃某表示对养羊产业前景非常有信心，相信今后日子一定会越过越好，致富路道路也会越走越宽。

（七）府城镇大棚果蔬种植产业

武鸣区府城镇依托生态优势，大力发展大棚果蔬种植产业，截至2021 年已发展1 500 亩的大棚3 000 多个，产业总收入4 800 余万元，其中永共村现有大棚600 亩的大棚1 500 多个，2021 年创收近2 000 万元。在推动果蔬大棚种植产业壮大的过程中，也曾因投资成本较高阻力重重，而府城镇充分发挥脱贫人口小额信贷政策优势，解决了农户前期投入启动资金大的难题。永共村有35 户农户累计获贷金额167.5 万元用以发展大棚种植。在永共村辐射带动下，府城镇喜庆村、西厢村、富良村、四明村等纷纷加入，大棚产业蓬勃发展，夯实了乡村振兴产业基础。

五、脱贫人口小额信贷的堵点问题

（一）贷款管理方面，呈现出政策性和效益性的不平衡

脱贫人口小额信贷按照产业投放划分，绝大部分投入到农业产业中。而农业产业天然具有高风险性的特点，加上脱贫户较一般农户抗风险能力弱，脱贫人口小额信贷管理成本较高。而无论是政府部门还是银行业金融机构的工作人员，在脱贫人口小额信贷工作中都面对着严格考核的极大压力。从脱贫攻坚到乡村振兴，各类考核评估一向从严要求。具体到脱贫人口小额信贷的考核，对贷款发放、贷后管理、到期回收等各个环节的标准要求都极高，由于贷款使用周期的持续性及风险性，对金融机构和政府部门及村干部的要求也很高，造成管理成本很高，致使该项工作呈现出开展难度大、推进成效低、考核易出问题等特点。而贷款一旦出现风险，处置程序更为烦琐，基层工作者推动该项工作的积极性较难维持，再加上脱贫人口小额信贷风险高、利润低的特点与商业银行“风险可控”“商业可持续”原则不相符，致使贷款管理中的政策性和效益性的不平衡更为显著。

（二）工作推进方面，表现出有效信贷需求几近饱和

经过大力推进脱贫人口小额信贷工作，存量贷款已具备一定规模，对掌握到的有效信贷需求已基本满足，新增贷款潜力仍需进一步挖掘，且难度与风险较之前更大。因脱贫人口小额信贷有特定的准入门槛，针对的是有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和一定还款能力的脱贫户，而部分脱贫户安于“已脱贫”的现状不愿再为进一步提高收入而“背债”，认为一旦产业遭遇灾害或市场不景气，将无力偿还贷款导致“返贫”，缺少主观上的贷款意愿；部分脱贫户属于老弱病残懒的范围，主客观原因造成他们难以找到发展项目；部分脱贫户注重务工致富，家庭主要劳动力常年外出务工，贷款发展产业的意愿不强；部分脱贫户提交了贷款申请，但征信存在问题，甚至有多年坏账；部分脱贫户自身发展能力弱，发展生产或经营项目管理粗放，勉强维持盈亏平衡，还款来源没有保障，造成有效信贷需求趋于饱和，工作推进难度加大。

六、对脱贫人口小额信贷的政策建议

（一）发挥脱贫人口主体作用，满足脱贫户的有效信贷需求

实践证明，脱贫人口小额信贷政策有效解决了贫困群众发展生产资金短缺的难题，为巩固脱贫成果提供了强有力资金保障。当前，仍要充分发挥脱贫人口小额信贷政策的积极作用，支持和满足有干劲脱贫户的生产经营资金需求，进一步激励和帮助脱贫户不仅脱贫还要致富。要加强对脱贫户贷款资金使用的引导，尊重脱贫户发展意愿，以市场为导向，依托地方资源禀赋，因地制宜，选准产业，确保贷款资金精准投向创收增收项目，鼓励和引导脱贫户学技术、学经营，提升自我发展生产能力，增强产业发展能力，通过产业提升，降低贷款风险，提高贷款使用效益。

（二）有针对性地出台相对应的脱贫人口小额信贷政策

按照脱贫户发展种养或其他经营类项目的特点，出台相对应的贷款额度、贷款期限、还款方式等制度。调研发现，部分具有较强上进心与致富决心的脱贫户，有意愿和能力扩大经营规模，最高5 万元的贷款额度不能满足资金需求。由此可以依托现有商业贷款模式丰富脱贫人口小额信贷产品。不少银行业金融机构尤其是涉农银行业金融机构自行开发有针对特定产业的贷款产品，其实质上也促成了对农户产业的帮扶。建议把这类商业银行自主开发的、有针对性的贷款产品，经有权审批部门审定后，纳入金融帮扶范畴。对脱贫户申请并获得该类贷款的，可使用衔接推进乡村振兴补助资金予以贴息。

（三）依托大数据和系统研发促进服务高效便捷

1.简化业务办理流程，提高效率。自实施针对建档立卡贫困户的扶贫小额信贷至今，因经办环节多导致的办理流程烦琐是一个客观存在的问题。可依托系统研发和信息联网手段，整合如帮扶管理、户成员信息、产业管理、信息采集、评级授信、贷款审批各环节功能模块到同一系统平台，实现业务办理全流程的网络化、数据化管理，将有效节省贷款公示审核审批流程时间，提高业务办理操作的规范性，让贷款资金更高效快捷地发放到脱贫户手中。

2.大数据网络互通，解决部门间信息不对称的问题。要通过大数据提高预测能力，发挥指导作用，解决部门间信息不对称的问题。大数据时代，数据就是生产力，信息数据积累得越多、越完备，越能通过信息数据及早发现问题。建议加大系统研发力度，通过网络互通，在系统平台整合各部门“碎片化”信息和农村“熟人社会”信息，多渠道、立体式收集脱贫户信息，通过建模分析实现对脱贫户综合信用、项目风险、还款能力等关键指标的自动评估和风险预警，实现有效降低调查成本、提高评级授信精准度、提升贷款资金投放效率和风险防控能力。

（四）优化金融管理服务体系

1.坚持落实跟踪帮扶和指导。在脱贫人口小额信贷工作领域，政府部门和放贷银行一直协同并进，协调解决扶贫小额信贷使用和管理过程中的问题和困难，有效发挥了扶贫小额信贷“金融活水”的效用。该项机制应当予以长久坚持，落实帮扶干部协助信贷人员开展贷款管理工作，加强宣传引导，保障贷款有效监管，保持和提高脱贫户贷款使用效益。

2.明确尽职免责制度。因受疫情等不可抗力因素的影响，加上农业产业的不确定性，个别获贷农户生产经营出现不同程度亏损。为增加放贷银行客户经理积极性和消除脱贫户帮扶责任人的顾虑，建议在脱贫人口小额信贷领域自上而下明确尽职免责情形并形成容错纠错机制，对一直以来勤勉尽职履行岗位职责、尽心尽责奉献金融扶贫事业、关心关爱贫困群众的基层一线工作人员实行严管和厚爱结合、激励和约束并重的管理模式。

（五）聚焦产业支撑谋发展

产业是发展的根基，地方政府要加大产业扶持力度，培育壮大农村特色产业、支柱产业，立足当地特色优势产业做强产业、做大规模、做优品牌。通过完善产业联农带农机制，引导农户投入到产业链中，通过龙头企业（合作社）和能人大户的榜样引领作用，带动更多的农户贷款发展产业增收致富，实现脱贫人口（扶贫）小额信贷“贷得出、用得好”；通过收购、消费帮扶等举措，拓宽农产品销路，走好产业帮扶“最后一公里”，通过产销保障脱贫人口（扶贫）小额信贷“收得回”，让脱贫人口（扶贫）小额信贷政策助农益农效用最大化。

综上所述，脱贫人口（扶贫）小额信贷政策在农村地区的实践和推广，有效解决了脱贫群众发展生产和经营融资难、融资贵的问题，激发了脱贫人口自主劳动增收致富的积极性，助力脱贫成果不断巩固，为乡村振兴打下坚实的产业基础，是推动农村地区发展的利好政策。如能在政策设计上进一步调整优化，将为农村地区脱贫攻坚成果的巩固和全面乡村振兴战略的实现提供更强有力的支撑。