预算管理一体化系统执行探讨——基于系统实操角度

孙文海 徐茂丽

（作者单位：1.山东中烟工业有限责任公司济南卷烟厂；2.山东省福利彩票发行中心）

从2019 年下半年开始，财政部先后印发《财政核心业务一体化系统实施方案》《预算管理一体化规范》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》等文件，启动预算管理一体化改革。预算管理一体化建设是支撑预算制度改革的关键性举措，是财政部部署的重要任务，各省区市财政部门积极行动，出台各项措施推进预算管理一体化系统建设，加快构造覆盖所有单位全部资金的预算一体化系统，实现财政部门上下级间数据共享。基于此，各事业单位开始应用预算管理一体化系统，目前使用的是预算管理一体化系统2.0 版本。

一、预算管理一体化系统构成及建设思路

预算管理一体化系统2.0 版，由基础信息、预算项目库、预算编制、预算批复与调整调剂、预算执行、单位会计核算、入账通知书管理、政府采购、资产管理、政府财务报告、预算指标账等模块组成[1]。从构成来看，该系统以项目库为核心，覆盖所有单位全部资金的预算编制、预算执行、会计核算、报表等工作的闭环管理和各级财政部门的数据信息共享[2]。

财政部部署预算管理一体化系统建设任务后，部分省份先行试点。经过前期积极筹备和紧张开发，2020 年9 月以来，S 省预算管理一体化系统预算编制、预算批复与调整调剂等业务模块陆续上线运行，省级财政部门及1 000 多家预算单位基于该系统处理各项预算业务,预算执行模块于2021 年1 月正式上线运行，实现了与预算编制、预算批复与调整调剂等模块的无缝隙链接。2021 年6 月底起全省应用预算管理一体化系统编制2022 年预算，2022 年1 月份起全省启动预算执行、会计核算等模块，2022 年预算公开也进行了改革，从一体化系统中进行编制，采取整体自动生成个别地方手动填写的形式，大大提高了工作效率和统一性。2022 年预算执行模块进行了优化，增加了单位资金支付功能，真正实现了从项目库、预算编制、指标下达到资金支付的全流程管理。

二、执行预算管理一体化系统意义

（一）有利于强化预算刚性约束，提升财政预算管理的现代化水平

一方面，通过预算管理一体化系统，事业单位在预算编制的过程中，明确了预算编制的方向和内容，有效提升事业单位预算编制的水平与质量，尤其是在填报预算时，项目测算表等内容的填列可以及时有效地清理虚报虚高的预算支出项目，同时生成各项预算指标，在预算执行环节，通过选定指标进行支付，杜绝了虚增收入和支出、无预算和超预算支出的行为。

另一方面，对于事业单位来讲，预算管理一体化系统的建设，在原有预算项目库、预算编制的基础上，逐步把预算执行、单位会计核算、政府采购、政府财务报告、资产管理等都纳入进来，并进行深度融合，使预算资金从使用源头到最终环节的全流程、穿透式监控，有效提高部门预算现代化管理水平。在当前政府过“紧日子”情况下，通过预算管理一体化建设，解决了信息数据无法共享和流通的问题，加强了“一盘棋”与执行力，强化了财政部门对预算资金的动态反映和有效管控。

（二）有利于优化支出结构，保障支出工作的科学性

原本的预算支出项目由基本支出和项目支出构成，预算管理一体化系统据此对项目分类进行进一步规范、细化，将预算项目作为预算管理的基本单元，上年结转、期初预算、预算调整调剂等所有预算支出，都要以预算项目的形式在项目库中进行管理，并根据支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，运转类项目中又包括了运转类公用项目和运转类其他项目[3]。在预算管理一体化系统中，预算单位要选择在项目库中入库的项目进行细化，对项目的情况进行详细的描述，包括项目概况、立项依据、项目测算等。之后，按照先设立项目后安排预算的原则，当项目审核通过后，才会进入预算编制环节进行进一步细化，在预算编制模块，全部预算支出分项目分经济分类进行细化，在预算执行模块按项目和经济分类科目不同生成指标[4]。在进行支出时严格按照预算选中对应的指标进行资金支付，整体保障了资金支出的科学性以及规范性，有效规避以及防范可能存在的支出混乱等问题，有效保障支出工作的科学性。

（三）有利于健全约束机制，全面强化项目绩效管理

预算管理一体化系统不仅是对预算编制的改革创新，同时也是对预算绩效管理的深化改革。在新的预算管理一体化系统中，将绩效管理融合进预算管理的全流程，不管是年度预算的编制还是中期规划的填报，所有项目支出均要规范设置绩效目标，未设置绩效目标的项目，一律不得纳入预算管理一体化系统项目库管理，这增强了绩效目标设置的科学性、完整性以及与预算资金的匹配度，也改变了过去预算、绩效两条线的运行模式，将两种管理体系在政策层面合二为一，相互融合，相互包含。

从项目入库到预算支出结束的全过程，绩效管理始终与预算管理相伴相生，预算编制环节进行事前绩效评估，提高编制质量；预算执行环节注重绩效监控，优化支出效益；决算环节开展绩效评价，深化部门整体绩效管理。绩效管理实时贯穿预算项目执行全过程，有利于强化绩效目标对预算管理的硬约束，使事业单位坚守并实践绩效常态化理念，达到提质增效、长期持续的良好效果[5]。

（四）有利于规范权力运行，增强预算工作透明度

在一体化系统中，从项目入库立项，到细化预算编制、预算批复、预算公开、预算执行、会计核算等都是相互衔接、实时记录的，可以说都是在公开透明的环境中完成的。具体来说，一是在项目库环节，所有预算均需以项目的形式进行申报。对于新增和重大项目，单位要在入库前开展事前绩效评估，未充分评估或者评估补充分、结论不支持项目，不得纳入项目库，切实提高预算项目的必要性、可行性、透明度，加强预算刚性约束，确保入库项目与预算安排规模相衔接。二是在预算编制环节，重视绩效管理，所有项目均需设置绩效目标，增强绩效目标与项目资金的匹配度。三是在预算执行环节，必须按批复预算挂接相应指标进行资金支付，并进行绩效监控，强化绩效目标结果应用，对于重点项目，根据绩效监控结果调整当年及以后年度预算，推动单位持续良性发展，切实规范了单位的预算行为，确保预算安排与预算执行精准匹配。

三、预算管理一体化系统存在的问题

（一）预算项目编制流程有待进一步优化

由于预算管理一体化系统运行的普及，对基层预算单位的要求逐渐提高，无论是预算项目库还是预算编制环节，在进行项目明细填报时，数量种类繁多，上报后，需要经过主管部门、财政部门的逐层审核，如果发现问题，需要层层上报后退回才能修改，之后再经过层层审核，流程烦琐，耗费时间长，影响了工作效率。除此之外，如果年中有预算调整，在一体化系统里进行操作时，需要依次通过项目库模块、预算批复与调整调剂模块、预算执行模块，每一模块也是要经过主管部门、财政部门的层层审批，不管哪个环节出现问题都要退回到经办那里重新修改，也降低了工作效率。

（二）预算支出标准体系建设滞后

财政部门在人员支出及运转类公用经费支出方面的支出标准体系建设较为完善，但是对于运转类其他项目的支出标准建设缓慢，尤其是重大支出领域和共性项目，目前未能达到现代预算管理体制改革的要求，使得事业单位没有统一的支出标准体系可供使用。同时一些单位由于行业性质等因素，运转类其他支出比较特殊，不属于通用项目支出，无法用现有支出标准衡量，在此类支出标准方面设计难度大，目前尚未建立覆盖各资金、各行业的支出标准体系。支出标准体系建设的滞后在很大程度上影响了预算绩效评价和预算编制质量[6]。

(三)预算管理与资产管理脱节

当前，在国家提倡节俭和政府持续过“紧日子”前提下，各级部门都出台了一系列资产管理和配置的文件，有效提升资产的使用效率，也取得了一定的效果。虽然目前已经有部分地区将资产管理系统并入一体化系统，但是资产管理模块与其他模块之间的衔接性不够。一方面在编制预算时，对资产的购置提出了很多要求，如不能超标准配置资产，不能违规修建楼堂馆所等。然后在实际执行中，预算管理与资产管理相互脱节,无法实现信息数据共享和制约，尤其是对于大的单位而言，如果不能及时查询掌握单位具体的资产状况，会导致编制资产预算时未能达到财政部门的要求；同时，对于财政等审核部门来说，在审核单位报送的预算时，也面临同样的困境，由于预算管理和资产信息无法共享和制约，财政部门无法掌握预算单位真实的资产情况，对于新增资产配置的审核，只能通过提出要求，由预算单位自身合规合理申报资产预算。另一方面，单位的资产账面信息由财务人员录入，实物由各使用部门掌握，尤其是规模较大的单位，如果不能对资产的变动进行更新，则无法反映单位资产的真实状况，使得单位在申报预算、编制资产月报年报等方面存在数据不准确情况。

四、预算管理一体化系统改进建议

（一）加强培训，不断优化预算管理一体化系统

预算管理一体化系统是深化预算制度改革的一项新举措，涵盖了预算管理的全流程，对于事业单位管理体制来说也是一项革新，需要不断学习和适应。该系统上线运行后边摸索边应用，虽平台操作手册供参考，但基层财务人员及财政部门具体操作人员缺乏对系统的全面掌握，在具体使用一体化系统时，会遇到各种各样的问题，尤其是在进行预算编制和预算调剂时，对于涉及各明细项目的数据选择、信息填报等问题，可能会出现填报不恰当重新返工，工作任务倍增。因此，针对预算管理一体化系统上线运行后出现的问题及后续上线功能，应该加强对基层单位财务人员的实操性讲解培训，同时优化流程，尤其是审批环节，减轻财务人员工作量，不断提升解决实际问题的能力，使预算管理一体化系统可以更顺畅地运行。

（二）加快推进项目支出标准体系建设

随着预算管理体制的不断深化改革，应加快推进预算支出标准体系建设，把支出标准作为预算编制的基础依据和预算执行的硬约束，围绕重大支出领域、共性项目和重大延续性项目，由财政部门制定出台相关管理办法，明确支出标准体系的内容、制定主体、制定办法等。对于现有支出标准无法覆盖的支出，需要各部门、单位根据工作需要和市场价格等因素，制定出项目预算的暂定标准，并持续不断进行完善，逐步建立覆盖各资金、各行业、不同地区、分类分档的预算支出标准体系。同时加强对现有预算支出标准的跟踪评估。根据项目执行、预算评审、绩效评价等情况进行动态调整。最终通过预算支出标准体系的建立，确保项目实施的合理性、科学性，提升预算编制质量。

（三）增强预算管理一体化系统资产模块与其他模块衔接

为更好地解决资产管理模块与其他模块的脱节问题，急需对一体化系统进行改进，像项目库、预算编制、执行、会计核算等模块之间的衔接一样，将资产管理模块与预算管理一体化系统中其他模块进行衔接，实现数据共享。一方面，将资产账面信息在资产管理模块和会计核算模块之间进行衔接，从而极大地方便事业单位的财务人员在编制资产月报、年报时，与会计核算模块相关数据进行对比，降低工作量，提高数据准确度。另一方面，资产管理系统与预算项目库模块、预算编制模块等预算编制环节相衔接，在编制预算时，及时准确掌握单位资产状况，严控资产超标准配置，从而提高预算编制的科学性。

五、结语

预算管理一体化建设是支撑预算制度改革的关键性举措，对事业单位财务工作产生了重大影响。预算管理一体系统的应用是一个长期持续的过程，尽管目前还存在着一些问题，但随着时间的推移和系统的不断改进，预算管理一体化系统必将为深化预算制度改革、提升事业单位财务管理水平、提高预算精细化水平作出更多贡献。