新形势下加强中央行政事业单位国有资产管理的思考

李佳莹

（作者单位：农业农村部财会服务中心）

一、加强中央行政事业单位国有资产管理的背景

（一）适应经济发展的必然要求

国有资产在高效保障单位运转、有力支撑公共服务等方面发挥着重要作用，具有鲜明的政治性、保障性和经济性[1]。近年来，中央行政事业性国有资产总额呈现出逐年上升的趋势。国务院发布的各年度国有资产管理情况的综合报告显示，中央行政事业性国有资产总额已经从2018 年的4.7 万亿元增加到2021 年的5.9 万亿元[2-3]，增长了25.5%，平均每年增幅超过8%。面对不断扩大的国有资产规模，加强中央行政事业单位国有资产统筹管理和盘活利用很有必要。

（二）落实党和国家方针政策的必要选择

2022 年，财政部全面推广中央预算管理一体化系统，印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124 号），国家机关事务管理局印发了《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能，坚持勤俭办一切事业的实施意见》（国管资〔2022〕438 号），先后对中央行政事业单位国有资产管理工作提出了新的规范和要求。面对新形势、新任务，加快推动资产管理与预算管理、财务管理相结合，实现国有资产全流程全链条闭环管理是落实党和国家方针政策的必要选择。

（三）实现国有资产管理目标的有效路径

中央行政事业单位国有资产管理的目标包括底数清楚、配置合理、利用有效、安全完整。一是底数清楚。中央行政事业单位国有资产规模大、种类多，只有全面准确掌握资产数量、结构、使用状况等信息，才能为预算管理、财务管理提供真实、有效的数据支持。二是配置合理。按照厉行勤俭节约、讲求绩效和绿色环保的原则科学编制资产配置计划，确保资产的功能、数量与单位职能相匹配，资产存量与申请增量相结合[4]。三是利用有效。最大限度发挥在用资产价值，加快推进共享共用、调剂利用，通过挖掘现有资产功能潜力、修旧利废等满足新增工作需求，以最精简的资产保障单位履职和事业发展[5]。四是安全完整。加强资产的“全生命”周期管理，建立健全自用资产的购置、验收、领用、使用、保管和维护等内部管理流程和内控机制，严格处置审核，防止国有资产流失。近年来，中央行政事业单位国有资产管理工作虽然取得了一定成效，但实践中仍然存在很多薄弱环节，加快解决突出问题，弥补短板，是实现国有资产管理目标的有效路径。

二、中央行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）配置“入口”关把控不紧

一是在用资产利用率低，仍申报配置同类型资产。部分中央行政事业单位存量资产中存在闲置、对外出租出借资产，仍申请配置同类型资产。此外，2022 年以前新增资产配置预算申报系统与行政事业单位资产管理信息系统相互独立，资产存量及使用状态无法同步，给横纵向对比、关联审核等多维度深层次的数据审查工作带来了一定难度，因此中央行政事业单位资产冗余、过度配置、重复购置情况时有发生。二是申报配置资产多系统同口径数据缺少衔接性和一致性。以2022 年为例，某中央部门所属行政事业单位政府采购预算通过财政部预算管理一体化系统申报，通用资产配置计划通过国家机关事务管理局中央行政事业单位国有资产管理服务平台申报。审核发现，部分中央行政事业单位两个系统中台式计算机、便携式计算机、打印设备等通用资产申报数量、金额不一致的情况仍然存在，配置资产缺乏科学规划和统筹安排。三是新增资产配置预算执行率较低。2022 年，某中央部门所属行政事业单位租用土地新增资产配置预算执行率为81.91%，租用房屋新增资产配置预算执行率为74.35%，购置车辆新增资产配置预算执行率为65.22%，购置大型仪器设备新增资产配置预算执行率为25.67%，平均新增资产配置预算执行率为61.79%，充分暴露出大型仪器设备等资产盲目申请、预算编制粗放、与实际需求脱节等问题。

（二）使用“流动”关把控不实

一是资产管理与财务管理不同步。中央行政事业单位资产账与财务账大多分属不同处室或不同负责人管理，工作中很容易出现不同步、不连续的情况。大多表现为配置资产后未及时验收登记入账、财务入账后未及时在资产管理信息系统中完成入账工作等，资产账与财务账存在一定程度的信息不对称。二是资产盘点工作滞后导致账实不符。个别中央行政事业单位未定期进行盘点或未及时进行盘点，资产存量家底不清、状态不明、数据不准、账实不符，极易导致管理混乱、公产私用、闲置浪费等问题发生，一定程度上也影响了行政事业单位资产管理信息系统与预算管理一体化系统之间数据迁移的准确性，以及资产盘活利用的有效性。三是出租出借房屋未规范履行审批备案手续。个别中央行政事业单位出租出借房屋未经单位领导班子集体研究讨论决策、未按要求规范签订书面租赁合同、未向单位全体职工公示、未通过资产管理信息系统同步履行程序等问题频繁出现，也充分暴露出房屋出租出借事项是资产管理工作的一个重要风险点。

（三）处置“出口”关把控不严

一是未完全满足处置条件提前处置。资产虽已达到使用年限但仍具有使用价值的，应当继续使用，这是盘活国有资产的重要原则之一。实际操作中，个别中央行政事业单位资产达到最低使用年限后，未充分挖掘功能潜力，主观评估不能满足现有工作需要后即进行报废处置，未能最大限度发挥在用资产价值，造成国有资产浪费。二是处置程序不规范、手续不健全。个别中央行政事业单位处置资产申报材料的完整性、决策过程的合规性均存在问题，如通用资产报废处置未使用正确规范的资产处置申请表，缺少专家鉴定文件及处理意见等材料；房屋报废处置缺少国有资产价值凭证，无法确定真实账面价值及对应处置权限；土地置换处置资产评估报告未经核准或备案、评估价值与实际价值严重不符等，加剧了国有资产流失风险。三是资产处置不及时。个别中央行政事业单位由于资产管理人员变动频繁、交接不到位等，导致设备、软件等存量资产已超过使用年限，且需淘汰，却长期闲置，未能及时处置。部分科研院所本级配置资产后，实物资产交由下属院所使用，但未及时办理资产划拨手续，导致使用单位与入账单位不一致。

三、原因分析

（一）管理责任落实不到位

个别中央行政事业单位对资产管理工作重视程度不够，认为资产管理工作所占比重小、难出成效，一定程度上存在“重资金轻资产”“重购置轻管理”“重有形轻无形”的现象，资产管理责任落实不到位，进而导致内部控制薄弱，制约监督失效。

（二）管理机构设置不完备

部分中央行政事业单位未单独设立资产管理专职机构，资产管理由其他部门代管，常见由财务、办公室、综合、后勤等部门多头管理，资产管理职责职能弱化，工作难以协调一致。经统计，某中央部门所属行政事业单位中独立设立资产管理机构的单位仅占16.11%。

（三）人员队伍建设不科学

资产管理人员的业务能力和整体素质是决定资产管理工作质量的基础。经统计，某中央部门所属行政事业单位资产管理人员中年龄在50 岁以上的占比14.39%，在学习新事物以及信息化手段应用方面相对落后；专业技术资格为初级及其他的占比30.30%，业务基础仍不够扎实；从事工作时间5 年以内的占比42.42%，多为工作经验不足的新人；所学专业为非经管类专业的占比40.15%，专业不对口情况较为突出。综上所述，中央行政事业单位资产管理人员业务水平参差不齐、队伍建设不够科学已成为制约资产管理工作质量提升的关键因素。

（四）制度要求理解不透、把握不准、执行不严

贯彻落实好政策法规、规章制度是开展资产管理工作的根本保障。部分中央行政事业单位资产管理人员政策学习滞后，未能在第一时间了解、掌握财政部、国家机关事务管理局等发布的最新规章制度，工作“要求不明”“无章可循”。部分中央行政事业单位虽然建立了资产管理相关的制度，但未能及时进行更新、修订，工作依据存在根本性错误。部分中央行政事业单位资产管理人员政策学习流于形式、浮于表面，未能完全读懂、吃透，参加培训敷衍应付，用到的时候才“临时抱佛脚”，工作被动僵化、拖拖拉拉，执行效果也大打折扣。

四、加强中央行政事业单位国有资产管理的建议

（一）主管部门

1.从严审核把关

建立资产存量与新增资产配置预算挂钩机制，结合国有资产盘活工作情况，全面准确掌握所属行政事业单位资产实际使用状况，在此基础上，严格新增资产配置预算审核[6]。对待盘活资产和新增资产事项进行综合分析研判，加强资产配置的可行性论证。优先通过单位内部、部门内部、中央行政事业单位公物仓调剂待盘活资产满足新增的各类资产配置需求，压减非必要的新增资产配置预算，有效节约财政资金，避免闲置浪费和重复购置，提高资产配置的科学性和合理性。

2.强化培训指导

随着相关政策制度的陆续出台、预算管理一体化系统上线运行，党和国家对国有资产管理工作提出了更高的标准，对资产管理人员的业务能力和专业水平也提出了更高的要求。对此，主管部门应加大培训力度，针对性开展必要的岗前培训与定期培训，如新入职培训、继续教育、专题培训等，打通解读制度规范、交流经验做法的通道。加强组织协调和政策指导，结合座谈交流、实地调研等深入基层单位，广泛征求意见，充分了解资产管理工作中的疑点、堵点，指导处理解决工作中的新情况、新问题。

3.深化监督检查

充分发挥财会监督、审计监督等对中央行政事业单位国有资产管理的监督、检查、指导作用，进一步统筹开展财务会计基础工作和国有资产管理重点抽查考评、财务综合考核评比、审计监督检查等重点工作，针对发现的问题及时督促有关单位进行整改并做好“回头看”，确保应改尽改。常态化部署安排年度资产清查盘点工作，督促所属行政事业单位摸清资产底数、查实使用状态、加快盘活利用、及时进行处置。运用信息化手段，持续推动资产管理事项网上办理，实现资产出租、处置等重点事项的动态监管。

（二）中央行政事业单位

1.提高重视程度

中央行政事业单位从领导班子成员到资产管理工作具体负责人，都应充分认识资产管理工作的重要性和紧迫性，摒弃“三重三轻”的传统思想观念，把资产管理作为支撑单位事业发展的基础性工作来抓。切实履行好资产管理主体责任和监督责任，强化职责分工，加快形成各司其职、各负其责、齐抓共管、运行顺畅的国有资产管理体系。建立健全资产管理内部控制机制，加强重点环节管控，确保资产配置、房屋出租、资产处置等事项均经过领导班子集体研究决策，实现全方位、无死角、无漏洞的内部监管。

2.加强队伍建设

中央行政事业单位应加快完善资产管理机构设置和人员配备。有条件的单位应单独设立资产管理机构，明确具体职责和工作要求；短期内无法单独设立资产管理机构的单位应安排专职资产管理人员，有效避免工作交叉、权责不清等问题，实现预算管理、财务管理、资产管理归口处室或负责人之间的沟通协调、有效配合[7]。选优配强资产管理干部，通过以老带新、业务交流、专题讲座等活动深入开展内部学习交流研讨，督促资产管理人员及时、准确、全面掌握制度要求和工作规范。

3.规范制度执行

中央行政事业单位应严格执行国有资产管理办法，进一步强化标准刚性约束。牢固树立“过紧日子”思想，以资产盘活利用工作为契机，加强资源统筹、探索有效路径，形成存量资产和新增资产的良性循环。认真梳理中央行政事业单位国有资产管理相关法律法规和政策文件，及时修订完善现有资产管理制度，细化资产配置、使用、处置等各个环节的工作程序、操作规范、管理要求，做到有规可循、有章可依。充分发挥预算管理一体化系统等信息化平台的辅助支撑作用，通过内部外部、线上线下相结合的审核方式，提高新增资产配置预算编报的科学性、多系统同口径数据的一致性、资产处置程序的规范性等，确保制度落实到位[8]。