着眼大国资 走好一盘棋 进一步提升国有经济战略作用

邱宝林

2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，标志着继国企改革三年行动之后的新一轮改革正式启动。本轮改革强调提高国有企业核心竞争力和增强核心功能，积极服务国家重大战略，切实发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用。面对党和国家赋予国资国企光荣而艰巨的任务，仅依靠百家央企力量是不够的，必须在“一盘棋”思想引领下构建国资监管大格局，凝聚国资国企系统发展合力，为国有经济发挥战略支撑作用奠定更加坚实的基础。

服务国家战略是国有企业的重要职责

2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表重要讲话指出：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。”这深刻揭示了国有企业在党和国家事业发展全局中的战略位置。十九届四中全会强调推动国有资本服务国家战略目标，十九届五中全会要求发挥国有经济战略支撑作用，进一步明确了国有企业服务国家战略职责。党的二十大报告明确提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”等新时代新征程党的中心任务，需要强有力的战略支撑，赋予了国有经济新的使命责任。

截至2022年底，全国国资系统监管企业资产总额达286.5万亿元，较2013年底增长2.36倍，年均增长约11%，远超同期GDP年均6.2%的增长水平。新时代国有企业深入实施创新驱动发展战略，取得以载人航天、北斗导航、5G应用、国产航母、港珠澳大桥、白鹤滩水电站等为代表的一批具有世界先进水平的重大成果和标志性工程，积极服务京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南自贸港建设等重大战略，在疫情防控和脱贫攻坚中服务社会、保障民生坚强有力，充分发挥了排头兵、主力军的作用。

实际上，国有企业服务国家产业战略并非我国特例，而是世界各国的普遍情况。美、英、法等国的国有企业除分布在邮政、电力、运输等公用和基础部门外，在金融和战略性新兴产业中也有布局，如美国进出口银行、英国航空和宇航公司、法国汤姆逊公司等，在高技术产业发展和国际竞争方面发挥了很大作用。新兴市场国家的国有企业表现出更强的“产业发展工具”特点，在政府支持下全力推动旨在提升国家产业绩效和竞争力的产业政策，如新加坡淡马锡、巴西淡水河谷、南非钢铁公司等，都在各自国家优势产业发展中起到了关键推动作用。同时，尽管西方国家主张不让国有企业负担多重目标，尤其不能掺杂社会政策目标和政治要求，但实际上各国国有企业都不同程度承担了社会政策目标。例如日本为提高国民居住、生活质量设立了都市基础整备公团，为减少失业成立了“雇佣·能力”开发机构，为保护环境设立了环境事业团。印度的众多国有企业被要求作为“最后的雇主”，特别在周期性经济疲软时不得裁员，使国有企业为国家提供了主要的生产性就业渠道，也因此有效地改善了社会稳定状况。

當今世界已进入新的动荡变革期，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，全球经济、政治、社会等领域矛盾相互叠加相互影响，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，世界科技创新版图和政治经济格局再构重塑。我国国有企业作为经济功能、社会功能、政治功能的有机统一体，肩负“在经济领域为党工作”的重任，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。因此必须进一步提高政治站位，深刻认识自己的使命任务，更加积极地服务国家重大战略，在新时代新征程为建设社会主义现代化强国作出更大贡献。

国资一盘棋为国有经济更好发挥作用夯实了基础

国有企业作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，需要国资委系统这套“钢筋笼”来增加强度，提高系统性、功能性和战略承载力。当前“国家统一所有”和“分级代表”共同构成了我国国有资产管理体制。但实践中，“分级代表”往往被过多强调，导致对面上共性问题统筹研究不够，系统意识、全局观念需要进一步强化。为更好推动国资国企整体服务国家重大战略，国资委需要加强面上统筹和系统建设，也就是构建监管大格局，形成国资一盘棋。

改革开放之初，国营企业由中央多个部委直接管理，政企不分现象非常严重。由于管理混乱，很多企业亏损严重，给国家带来沉重负担。1988年1月，国务院决定建立国家国有资产管理局，代表国家行使国有资产权益。但由于缺少行权的法规制度基础，实际上仍由多个行政部门分割行使了其出资人职能。这种多头管理格局被称为“九龙治水”。它使得国有经济的战略性调整缺乏统一的规划、协调和组织实施，导致国有企业无法适应市场经济运行，陷入了严重困境。1993年3月，八届全国人大一次全会通过宪法修正案，将有关条文中的“国营经济”和“国营企业”分别修改为“国有经济”和“国有企业”。一字之差，表明了国家不再直接经营管理企业。同年11月，党的十四届三中全会要求国有企业建立现代企业制度，实现政企分开，为新的国有资产管理体制建立打下基础。

2002年11月，党的十六大提出在坚持国家所有的前提下，在中央和地方政府分设国有资产管理机构。2003年4月，国务院国资委成立，根据国务院授权对中央企业依法履行出资人职责，监督管理企业国有资产。随后于2003年5月颁行《企业国有资产监督管理暂行条例》，2008年10月颁行《企业国有资产法》，形成了在国有资产国家统一所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，为国有经济快速发展提供了重要支撑。进入新时代，党的十八届三中全会提出“以管资本为主”加强国有资产监管。而落实向管资本转变的要求，需要国资委更加注重国有资本的整体性和流动性，以“大格局”的视野紧紧围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，将国资委系统监管企业国有资产作为一个整体推动资本合理流动优化配置。在此背景下，国资一盘棋的重要性愈发凸显，成为了重要的国资监管时代命题。

2011年，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》第十二条第三款“上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督”的规定，国资委制定了《地方国有资产监管工作指导监督办法》（国资委令第25号）和《关于在国资委系统推动构建国资监管大格局的指导意见》（国资发法规〔2011〕165号），对指导监督的总体原则及要求、工作机制、工作体系和主要措施等做了详细规定。2019年11月，为贯彻落实管资本为主的要求，国资委发布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（国资发法规〔2019〕117号），布置了十个方面系统的重点任务。近年来，国资委一方面不断加强监管能力建设，着力推动全系统的机构职能上下贯通、法规制度协同一致，另一方面在整合国资国企力量，引导国有资本合理布局，实现优势互补、互利共赢，使系统合力明显增强。特别是推动中央企业与地方国有企业加大合作力度，加快实现共同发展。如鞍钢集团和辽宁省属国企本钢集团进行重组整合，“强强联合”进一步提高效能；南方航空集团引入广东省、广州市和深圳市国有资本，成为股权多元化的央企集团。

党的十八大以来，国资委系统逐步构建起与党集中统一领导优势相适应、组织动员优势相衔接、集中力量办大事制度优势相配套的中国特色国资监管新模式。该模式要求将国有资本作为一个整体，从服务党和国家工作大局的高度加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，通过增强整体功能更有效地服从服务国家战略需要。下一步，需要在“大格局”“一盘棋”的思想指导下，进一步健全“三统一、三结合”国资监管职能体系，充分发挥“三化监管”优势，为国有经济服务国家重大战略奠定更加坚实的基础。

以大格局进一步提升国有经济战略作用的建议

近十年来，国有经济快速发展，对国家重大战略的支撑作用显著，国资监管大格局的逐步完善在其中起到了关键基础性作用。下一阶段随着新一轮国企改革中国资一盘棋的深入推进，更强的体制性优势将进一步释放，对于提高国有企业核心竞争力和增强核心功能，增强国有经济服务国家重大战略的能力具有十分重要的意义。我们就此提出以下几方面建议。

其一，提高国资国企监管能力水平，凝聚国资监管系统合力。完善国资委行权履职清单管理，逐步实现国资委系统权责清单范围、原则、事项基本一致，按照管资本为主的要求履行好国资监管职责，避免监管越位、缺位和错位；把对地方国资监管工作的指导监督摆在更突出、更重要的位置，加强组织领导，加强组织研讨、培训、会议，促进不同层级和地区的国资委的常态化业务交流，加快形成指导监督有效、相互支持有力、沟通协调有方、共同发展有序的工作机制；协作推进重点立法，联系地方国资委共同参与加强事关国资国企大局的顶层制度设计，使制度更加适用于全国国资系统，同时积极支持推动国资监管地方性法规的出台，形成上下贯通的法规制度体系；积极推进央地合作、区域合作，通过加强监管机构之间的联系，促进国有资本高效流动和优化配置及企业间合作。

其二，发挥科技创新作用，以新型举国体制锻造国家战略科技力量。坚持政策“应给尽给、能给尽给”，支持国有企业围绕科技创新打造政策特区、人才特区、创新特区，打造创新联合体升级版，建立协同创新网络，加速各类创新要素聚集；增强创新体系效能，强化重大工程牵引，用好国家实验室、创新联合体等平台，支持有条件的企业整合转制科研院所、应用类科研单位，组建行业研究院，引领产学研深度融合；推动企业进一步优化投入结构，突出科技产出、科技成果、科技转化、科技产业，构建以实效为导向的科技创新工作体系，健全成果转移转化机制；更大力度激發创新创造潜能，构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，推进科技人才培养工程，培养造就更多大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠和高技能人才。

其三，发挥产业控制作用，大力推进国有经济布局优化和结构调整。推动国有企业积极布局新赛道、培育新优势，聚焦科技含量高、市场竞争力强、带动作用大的战略性新兴产业，在新一代信息技术、人工智能、生物技术等领域加大布局力度，抢占未来发展制高点；加快传统产业改造升级，推动国有企业提高在关系国家安全、国计民生重点行业的布局比重，加快传统产业数字化转型，大力发展绿色低碳产业；以市场化方式加大专业化整合力度，培育和推动更多符合条件的企业上市融资、增资扩股，在装备制造、矿产资源、清洁能源等领域推动专业化整合，切实提高产业竞争力；积极推进现代化产业体系建设，增强国有企业对国民经济高质量发展的影响力带动力，以高质量实施“十四五”重大工程和重点项目为抓手，全面推进重要产业升级发展。

其四，发挥安全支撑作用，坚决守住不发生系统性风险的底线。建设世界一流军工企业，大力加强国防科技自主创新、原始创新，为国家联合作战体系提供系统武器装备，支撑中国特色现代作战体系构建；强化传统产业高端化智能化绿色化发展带动能力，助力国家打造自主可控、安全可靠的现代化产业体系，提升骨干网络应急处突能力，进一步深化产业链的全球布局，提升本产业未来的竞争力和抗风险能力；大力增加石油、天然气、有色金属等战略物资储备，扩充物资储备量上限，并在条件成熟和充分考虑风险因素的基础上并购国际矿权，为我国经济安全提供更稳定的“压舱石”；抓好重点领域风险防范化解，抓好房地产、PPP业务、金融、投资、并购等领域风险防范和应对，规范地方平台公司运营，加快平台公司转型，压控隐性债务规模，做好资金接续，严防公开市场违约。