处理好三个关系 完善国有控股上市公司独立董事制度

吴刚梁

证监会发布的《上市公司独立董事管理办法》（以下称《管理办法》）于2023年9月4日生效。独立董事制度是上市公司治理的重要制度安排，也是中国特色现代企业制度的重要组成部分。当前，国有企业特别是中央企业的主要资产和业务都已经注入上市公司。据统计，央企控股的上市公司贡献了约65%的营业收入和80%的利润总额。因此，深化独立董事制度改革，进一步规范与完善其运作机制，对于提高国有控股上市公司质量、推动资本市场健康稳定发展等方面，具有十分重要的意义。

目前，国有控股上市公司独立董事制度存在一些比较突出的问题，其中，部分问题属于资本市场普遍存在的共性问题，而另一些问题则是国有企业在改革和发展过程中所特有的。下面，笔者结合《管理办法》及相关规定，探讨一下国有控股上市公司独立董事制度面临的困境和改革路径，归结起来，就是需要正确处理好三个关系。

一是要处理好独立董事与国有控股股东之间的关系。独立性是独立董事制度的本质要求。独立董事的主要职能是参与决策、监督制衡、专业咨询，维护上市公司整体利益，保护中小股东合法权益。要实现上述职能，独立董事必须真正做到“两个独立”，既要独立于管理层，又要独立于控股股东。选聘方式是独立性的源头。笔者注意到，《管理办法》从提名、资格审查、选举、持续管理、解聘等方面全链条优化了独立董事选聘机制，特别是建立提名回避机制、独立董事资格认定制度等，重塑了独立性根基。

但是，如果国有股东与管理层提名独立董事的做法不能得到根本改变，还是很难从源头上保证“两个独立”实现。国有资产是全体人民的共同财富，具有公共属性。但是，这与上市公司作为公众公司的公共属性，不是一回事。从制度设计上看，国有控股上市公司的独立董事是中小股东的代言人，主要维护中小股东的利益。中小股东利益与国有控股股东利益存在一定程度的对抗性。因此，独立董事由国有控股股东提名存在角色冲突，容易造成“吃人家的嘴短”困境，难免沦为“花瓶董事”“人情董事”。

由独立的第三方机构负责遴选和评价独立董事是科学有效的办法。笔者注意到，《管理办法》规定了中国上市公司协会负责上市公司独立董事信息库建设和管理工作，上市公司可以从独立董事信息库选聘独立董事。显然，“可以”是一种选择，而不是强制性规定。笔者认为，应进一步规定独立董事由上市公司协会负责向社会公开遴选和入库，上市公司只能从人才库中选聘独立董事。同时，应该规定独立董事接受上市公司协会的考核与管理。国有控股上市公司应将这种选聘方式作为一项硬性要求。同时，国资监管机构要以此加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。

二是要处理好独立董事与国有股权董事之间的关系。外部董事又称“非执行董事”。当前国有控股上市公司的外部董事成员，除了独立董事之外，还有国有股权董事。对于外部董事成员的构成，《管理规定》要求上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数。

需要指出的是，国有股权董事和独立董事作为外部董事，在制衡内部董事、监督管理层方面，两者的职能是一致的，都是为了解决上市公司“内部人控制”问题。但是，两者的角色分工又存在一定差异。国有股权董事仅独立于管理层，而不要求他们独立于国有股东；相反，他们本身就是国有股东利益的代言人。因此，两类董事的产生机制、津贴报酬和责任承担方面应有所不同。笔者认为可以借鉴国外法人董事制度，即明确国有股权董事履职是一种职务行为，他们接受股东指示发表意见，不另行领取董事报酬，相关责任也由国有股东承担。独立董事则是自然人董事，个人发表独立、专业的意见，领取报酬，个人担责。

当前国资体系国有独资公司外部董事制度（含专职外部董事與兼职外部董事）已经比较健全，但这些制度很难适用到混合所有制企业特别是上市公司。因此，有必要对国有股权董事进行专门的制度设计。

三是要处理好董事会与党组织之间的关系。按照改革要求，国有控股上市公司要落实“两个一以贯之”要求。党组织是法定治理机构之一，发挥把方向、管大局、促落实的作用；董事会是决策机构，承担着定战略、防风险、做决策的职能。如何厘清国有控股上市公司党委（党组）与董事会的权责边界，是完善中国特色现代企业制度的重要内容。

在国有控股上市公司的治理结构当中，党组织与董事会二者是协调运转、有效制衡的关系，而非领导与被领导关系。要防止党组织大包大揽，代替董事会决策，成为企业生产经营的决策和指挥中心，要支持董事会和独立董事依法行使职权。实践中，理顺二者关系的关键，是将党委会前置研究事项清单与董事会决策事项清单的范围衔接一致，防止党委会“架空”董事会。

独立董事在理顺董事会与党组织之间的关系中发挥着独特作用。独立董事的党组织关系不转入任职企业，因此他们不是国有控股上市公司的党委委员。此外，《管理办法》规定了董事会审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应当过半数并担任召集人。这些规定可以防止国有控股上市公司党委委员与董事会成员出现高度重叠现象。总体上，与国有股权董事相比，独立董事能够更好地与出资人、党组织保持“一臂之距”。因此，充分发挥独立董事的作用，有助于厘清党组织与董事会的权责边界，提高治理效能。