改革开放45 年：我国教育信息化政策演进机制分析

张一春 王瑞喆 杨宇晴

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

随着“十四五”和新一轮中长期教育信息化战略规划的出台，教育信息化在中国迎来了转型升级。2022 年教育部开启“教育数字化战略行动”。如何立足“十四五”，基于新的历史方位，明确我国教育信息化政策的未来发展趋向，成为决胜未来教育的关键所在。

一、教育信息化的内涵与研究现状

教育信息化政策是国家为促进教育信息化建设而制定的行为准则，它从宏观上调控全国的教育信息化建设活动，可以指导和促进教育信息化的整体发展。该政策会影响教育实践活动。因此，分析梳理我国教育信息化政策的演进过程，一方面，可以明晰我国教育信息化的演进历程，另一方面，有助于挖掘我国教育信息化的本质，并预测其未来发展方向。

（一）教育信息化的研究状况

发文趋势可以从侧面揭示一定时期内某研究领域的演进趋势[1]。基于CNKI 数据库，检索主题设为“教育信息化”，以1978—2023 年为检索时间区域，累计有约5.3 万条研究文献记录。通过可视化分析文献数据可见：21 世纪前，教育信息化相关研究发文量整体较低，至1995 年皆为个位数，后维持在100 篇以下；进入21 世纪后，研究文献数量进入第一个增长高峰，2003—2010 年间增长趋势缓慢，年发文量突破千篇，稳定在1200—1500 篇；2011 年后文献量急剧增长，由1600 多篇增至近4000 篇，尤其在2015 年后，年发文量稳定在3000 篇以上；2018 年后研究文献数量迎来增长新高峰，2019 年迎来峰点，峰值为5 129 篇，如图1 所示（见下页）。

图1 教育信息化研究文献发文量趋势图

(二)教育信息化的研究主题

在教育信息化相关研究的主题中，通过关键词分析发现，发文量前3 名为信息化建设、信息技术、高职院校信息化，约占文献总量的34%。探究新时代下教育信息化建设路径、促进技术与教育的深度融合和实现高职院校信息化成为教育信息化主要的研究方向。随着第4 代工业技术革命的到来，探索信息化教育教学新模式，提高师生信息素养以及数字化转型成为新的研究热点，促进我国教育高质量发展与变革。

（三）教育信息化的内涵理解

信息化的理念初见于20 世纪60 年代，20 世纪90年代美国将信息化引入教育领域，有力推动了美国的教育变革。随后，各国也开始借鉴美国教育经验，推行教育信息化建设。1999 年，中共中央、国务院在《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中首次提出教育信息化。一般来说，教育信息化有两层理解：从教育目标层面，旨在提高学习者信息素养，培养数字社会建设所需人才；从教学手段层面，注重资源技术等在教育领域中的推广应用，尤其关注新兴技术与教学管理和科学研究的结合。近年来，教育数字化、教育智能化、教育智慧化等名词不断涌现，丰富了教育信息化的内涵和领域。

我国学界对教育信息化的理解可分为“过程说”“应用说”和“工程说”三大观点。以南国农[2]为代表的“过程说”提出，教育信息化是应用现代技术提升教育教学质量的过程。以祝智庭[3]为代表的“应用说”认为，教育信息化是利用信息化手段在教学实践中应用先进技术。以李克东[4]为代表的“工程说”认为，教育信息化是实现教育现代化的系统工程。虽然内涵存在差异性，但本质一致，都明确了在教育中要应用现代信息技术，强调了在不断建设中实现教育信息化的动态发展。

二、从教育信息化政策演进看我国教育信息化发展的阶段

教育信息化是推动我国教育事业改革的重要内驱变量。根据我国教育信息化政策的阶段特征，可以将其演进过程分为：起步萌芽、建设普及、融合发展和转型升级4 个阶段[5]。这4 个阶段共发布核心文件90个，每个阶段的具体特征及标志事件等如表1 所示（见下页）。

表1 我国教育信息化分阶段特征表

（一）起步萌芽阶段（1978—1999）：电教复兴，信息化萌芽

电化教育是教育信息化的早期形式。1978 年，在全国教育工作会议上首次确立教育信息化的国家地位，标志我国教育信息化正式启程。此时期教育信息化与电化教育并存，国家教委重视电教改革与发展问题，建立了覆盖全国的现代远程教育网络。此阶段主要表现如下：

一是建立了教育信息化机构与队伍。1978 年，邓小平指出，必须加快运用先进的教学工具，推动教育事业发展。同年及翌年，中央电教馆与中央广播电视大学分别成立，随后，电化教育司与中国电教协会相继成立。由此，教育信息化机构体系初见雏形。

二是确立了教育信息化任务与地位。1998 年，教育部发布《面向21 世纪教育振兴行动计划》，正式启动现代远程教育计划。次年，着重推进素质教育全覆盖，强调现代化教育技术手段的重要性，致力提高教育信息化程度，再一次明确教育信息化的重要地位。

三是探索了教育信息化人才培养制度。1983 年，高校正式开设4 年制电教本科专业，随后多所院校开设电化教育专业。同时，全国新增一批省市电大，多层次、多门类的电教体系初显雏形。经过20 年的发展，我国教育信息化初具规模，培养了大批电教人才，有力加速了中国教育信息化的前进步伐。

（二）建设普及阶段（2000 —2010）：新世纪教育振兴

2000 年，我国提出了打造“校校通”的系统工程，同时教育部出台《关于在中小学普及信息技术教育的通知》，将教育信息化建设提高到战略层次，要“带动教育现代化”。在此阶段，教育信息化建设规模与水平并重，“奠基”与“普及”成为建设重点。此阶段主要表现如下。

一是推进信息化基础设施建设。2000 年11 月，教育信息化领域迎来首个国家发展计划，即教育部发布《关于在中小学实施“校校通”工程的通知》，并在“十五”规划中持续推进“校校通”工程。同时，信息化建设聚焦农村等教育薄弱地区，并接续启动现代远程教育工程，有力推动了我国教育信息化环境建设。

二是深化信息技术带动教育教学的历史任务。首次在国家层面明确“信息化”对“现代化”的带动作用。随后，教育部出台《2003—2007 年教育振兴行动计划》，指出教育信息化是六大工程之一。自此，信息技术被应用到教育实践中，成为普及技术知识、提升信息化教学能力和教学科研水平的有效手段。

三是开展教育改革与振兴工作。在基础教育领域，以中共中央、国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》为代表，强调信息技术的重要地位。在高等教育领域，高校科研基地信息化建设成效显著。

（三）融合发展阶段（2011—2017）：技术与教育走向深度融合

2010 年，教育部发布《教育信息化十年发展规划（2011—2020 年）》，明确“应用驱动”是教育信息化发展的基本原则，教育信息化进入“引领教育现代化发展”的新阶段。此阶段主要表现如下：

一是深化“三通两平台”和师生信息化应用能力提升项目。在“三通两平台”工程启动后相继开展一系列活动和赛事，为信息技术的广泛应用提供了平台和资源。此外，信息化推动教育改革发展的力度明显加大，逐步建立了推进机制，创新了应用模式，大大提高了师生信息化应用能力。

二是强化教育现代化资源、设施与环境建设。第八届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国教育法》，强调全国义务教育信息化设施建设，促进学校优质教育教学资源的有效应用与资源共享，改善学校教育管理水平。到2015 年，学校接入互联网的比例达到八成，多媒体教室普及率达到七成，全国中小学教学环境明显改善，数字教育优质资源建设卓有成效。

三是全面制定一系列中长期目标。这一时期制定了中长期规划，肯定了现代信息技术将对中国教育事业发展的革命性影响，部署了21 世纪初我国教育信息化的发展蓝图，提出用10 年左右使我国教育信息化水平与国际先进水准基本持平的目标。

（四）转型升级阶段（2018 至今）：新技术赋能教育新形态

2018 年，教育部印发《教育信息化2.0 行动计划》，确定融合创新、引领发展的方针，中国教育信息化正式迈入转型升级的2.0 时期。这一时期坚持人本化的服务目标，强调数字化转型发展，体现出“生态+人本+智能”的基本特征。此阶段主要表现为：

一是教育信息化行动目标注重更高层次发展。此阶段明确提出到2022 年将初步完成“三全两高一大”的教育发展任务，着眼于推动人才培养模式、教育服务模式、教育治理模式三者的全方位升级更新，由国内建设转向国际发展，致力于推动教育信息化水平跃升至全球领先。

二是教育信息化教学应用实践共同体指向新技术与教育教学融合。2018 年，我国教育信息化试点活动逐步展开，如国家智慧教育示范区等；大力开展信息技术应用能力提升活动，如网络学习空间应用普及活动等；同时，坚持深入推进新兴信息技术与教育实践充分融合。

三是教育信息化大力推进教育数字化转型。此阶段教育部强化国家智慧教育平台推广应用，狠抓教育数字化发展环境、标准规范和安全保障建设。同时提出“迭代升级教育数字化战略行动”，并召开了2023 年全国教育数字化现场推进会议。时至今日，教育数字化转型升级成为重要焦点。

三、我国教育信息化政策演进机制分析

（一）政策源由分析：实际问题与发展困难

政策制定的目标在于解决问题，所以说政策本质上是解决政策制定者在某个时期觉察到的、或者亟待处理的问题，也是针对那些能够体现某个问题或某些类似问题重要性的数据情况、比较重大的情况的反馈[6]。比如，在教育信息化的早期发展过程中，主要出现了以下一些问题。

1.教育投入的平衡问题

在教育信息化发展的早期，存在重视教学硬件装备而弱化软件建设的现象，教学硬件装备的应用也与教学实际结合度不够，在教学资源建设方面，还存在优质资源匮乏且资源利用率较低的问题。另外，东部和中西部地区学校教育信息化建设的投入也有待进一步平衡。

2.教育治理的问题

在教育信息化建设的进程中，出现过全局性和统一性方面的问题，有时缺乏有效的激励机制和措施，教育信息化的治理能力还需要加强。同时，信息化的资源共建共享程度还不够高，信息化建设中还存在一些问题，在“对接”“融合”“灵活”等方面还有待进一步提升。

3.教师发展提升的问题

在早年的信息化建设中，学校虽然对教师和技术人员开展了信息技术应用能力的培训，但许多培训仅停留在简单技能上，还没有真正实现将信息技术融入教与学的过程，专业人才培养数量及质量还有待提升。

（二）政策积累分析：政策积累与专家意见

政策的制定过程就是专家对问题解决方案或建议的讨论、再设计的产生过程，也是被广泛关注的过程。就我国教育信息化政策的发展演变而言，相关政策效果的不断积累与专家学者的积极建言献策等在教育信息化政策发展过程中起到了重要的作用。

1.正面政策效果积累

我国教育信息化政策在制定过程中呈现出政策内容愈加聚焦解决现实问题、政策受益主体覆盖面日益扩大、政策目标层次逐步提高等特点，教育信息化行动持续深入。如教育部出台《教育信息化十年发展规划（2011—2020 年）》，掀起“三通两平台”的建设热潮，促使专家学者聚焦“如何革新教学模式？”“如何真正发挥技术手段在教育教学实践中的作用？”等问题。又如教育部印发《教育信息化“十三五”规划》，要求提升资源覆盖面，后在2022 年工作要点中更是强调落实教育数字化战略行动等，引发了专家学者关注资源建设和教育数字化转型升级。政策明确了新时期人才培养需求，推动技术与教育深度融合，为教育带来一场数字化革命，有效深化了教育信息化进程。

2.专家学者意见支撑

在教育信息化的政策演进中，专家学者扮演了积极的角色。如在促进教学资源发展和课程改革方面，强调革新数字化课程的生成方法及数字化生态的发展能力；在教育信息化均衡发展方面，提出在“双减”政策下，教育信息化应更加注重提升农村地区教育质量；在教育数字化转型方面，提出构建转型框架，发展转型领导力，推动教育数字化稳步高质量落地。专家的研究成果和意见建议有效地支撑了教育信息化政策的观点与内涵。

（三）政策动因分析：国家战略与民众需求

当前发展环境中，我国教育信息化发展政策的顶层设计与发展导向，与公众诉求交织，构成了我国教育信息化政策变革的背景和动因。

1.国家战略支持

我国教学信息化工作坚持以促进信息化和教育教学深度结合为核心，贯彻应用推进与制度创新两个原则，采取了“以转变观念为核心，以试点先行、以点带面为原则，实施开放合作提升国际影响力的三大创新举措，狠抓落实八大教育应用模式”的“1238”（一个核心、两个原则、三项举措和八种应用模式）的信息化建设的特色之路，取得了显著进展和重大突破。

2.民众需求

社会力量的投入，能够凝聚成惠及全民的社会效应。目前社会大众的焦点是：一是关注教育公平、东西部与城乡教育均衡发展和资源共建共享；二是发挥我国新基建方面的应用优势，进一步提高师生对信息化的认同度；三是利用新技术赋能教育新形态，有效支撑“双减”落实落细；四是进一步提升教师的信息素养，促进教育提质升级；五是发挥市场作用，利用企业在技术、人才、资本等方面的优势，为教师与学生提供更加便捷实用的资源，推动教育事业良性发展。

（四）政策形成分析：意见聚合与政策契机

政策的形成需要专家意见不断聚合，相关政策积累到一定程度，并有适当的政策制定契机，这是政策制定的必备条件和支撑。

1.意见聚合与社会推动

专家学者、研究人员、大众媒体、教育从业者、企业家等，他们进行一系列学术调研，开展相关讨论，并积极借助舆情，多管齐下，倡导教育公平，致力于实现教育信息化融合创新，推动政府政策地制定。如教育部出台《教育信息化2.0 行动计划》，凝聚着教育领域内外专家学者与研究人员对教育发展新要求的呼唤，也离不开大众传媒的传播。

2.政策积累与政策契机

依靠社会问题和政策积累中的关键事件即可形成政策制定的有利时机。比如，2015 年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，推动大数据成为国家竞争实力、政府治理能力和经济发展转型的核心因素。同年11 月启动“国家大数据战略”，将其提升到国家层面。因此该年成为大数据元年，为教育信息化领域制定“十三五”时期的一系列文件提供了良好的政策制定契机。

四、我国教育信息化政策体系建设的新时代展望

改革开放40 多年来，我国教育信息化政策体系存在发展过程中造成了社会多方面力量的交汇整合，将促使问题解决的政策在实践过程中不断优化完善，不断扩大社会影响，形成了卓有成效的丰富的政策体系。如今，数字化智能时代的到来，更需要我们加快建设一批具有新时代特色的教育信息化政策，来引领和促进教育信息化不断发展。

（一）改造协同育人新范式，提升师生信息素养

教育高质量的发展，需要有高素养的管理者、教师和专业技术人员。面对全新的发展态势，首先，要秉持开放理念，鼓励多方协同。以开放包容的态度，以数字技术为支持，推动政府、社会、企业和学校之间的深层次合作，形成多方深度协同育人新范式。其次，要深化师生信息素养。教育数字化转型赋予了信息素养、数字素养新内涵，对师生也提出新要求。最后，要在教育教学中更新教育理念，改变教学方式，优化育人环境，探索教育新形式。

（二）夯实数字教育新基建，创建优质育人环境

当下，全国各级各类学校已全部接入校园网络，绝大多数中小学校都拥有多媒体教室。夯实教育新基建、创新智慧教育场域成为下一步的教育信息化工作重点。首先，应明确教育新基建的建设目标与标准，以网络、资源、安全等为出发点，推动育人条件提档升级，实现智能基础设施体系全面覆盖。其次，要努力推动“教育智脑”建设，赋予其情境感知、场景识别、适应学习服务等教学功能，提供精准、高效的教育服务，实现真正的智慧校园。最后，以数字科技为支撑，赋能教育，东西贯通，建设“人人可学、时时可学”的优质育人环境。

（三）加快数字化转型升级，促进课堂融合创新

通过顶层设计、发展目标、重点任务、实施举措的逐层递进，教育信息化的发展主线与发展中心已由“应用驱动”转向“融合创新”。教育信息化政策优化以课堂融合创新为核心，以提升教师能力为抓手，探索新型教育结构，最终变革整体教育生态。首先，要建设一支高素质的数字化师资队伍，在教学能力、信息素养等方面定期研修提升。其次，要为课堂赋能，重构课堂教学结构，重塑教师、学生、媒体和教材等，形成数字化教学新模式。最后，要创新数字化教学模式方法，拓展教学时空，探索虚实融合空间中的教学新模式，促进信息技术支撑下的教学内容、教学方法和教学流程创新。

（四）加大优质化资源供给，满足师生个性发展

我国以教育数字化战略行动为核心驱动力，建成了世界第一大教育教学资源库——国家智慧教育公共服务平台，提质增优成为建设教育信息化资源的重要方向。首先，要加大优质资源供给，构建教育数字化资源服务供给体系，多主体协同，多渠道供给，多形式服务，不断丰富教育资源“厚度”。其次，要建设资源建设标准，划分资源等级，统一资源建设与使用规范，统筹平台终端标准，促进资源一体化应用，保障其质量。最后，要推动资源的互联互通，促进多领域相互融合，增强教育数据资源建设、管理和运用能力，满足师生个性化的需求。

（五）完善信息化治理能力，培育教育崭新生态

教育信息化的发展过程中，会产生大量业务需求和海量数据，为了更好地服务学生全面发展，需要提升信息化治理能力。首先，要规范数据建设标准，加大数据分析力度、提升数据应用的深度、效度和安全性，提供及时、全面、精准的数据支持。其次，要改革教育管理决策模式，以数据和模型为基础，智慧化赋能，推动信息化治理科学化、精准化，建立健全信息内容、数据、网络等安全管理制度和防护体系。最后，要为教师提供学情分析、教学设计、教学实施、学业评价、协同育人等数字化教学支持服务，为学生提供指导、辅助、检验等数字化学习支持服务，加强对支持服务效果的评价和反馈，构建一个兼顾技术、教育实践和师生主体的新型教育生态系统。

政策的制定需要有长期的积累与不断的演进，需要立足实际，聚焦问题，体现民意，促进发展。改革开放40 多年来，我们教育信息化的发展走出了一条具有中国特色的创新之路，为教育教学改革、人才培养、社会发展做出了重要的贡献。在教育数字化转型的当下，在人工智能、大数据等新技术的支持下，我们需要研制更多有效的政策，来引领和促进教育信息化的创新发展。