中国农业绿色发展政策主题与发文机构网络演进研究——基于1982—2022年政策文本的实证分析

杨 嬛 许若冰 薛佳丽

(1.华中农业大学 公共管理学院,武汉 430070;2.华中农业大学 乡村建设与基层治理研究中心,武汉 430070)

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,二十大报告指出要“加快发展方式绿色转型”。农业是国民经济的基础,“绿色”是当前引领农业发展的主旋律之一。绿色农业是以绿色发展理念为引领,以提供绿色食品和生态产品为目标,以绿色技术、绿色投入、绿色生产和绿色物流为支撑,以绿色文化和绿色制度为保障,从而实现生产生活生态相协调的农业生产体系和发展方式[1]。农业绿色发展是农业产业向着绿色农业这一既定方向逐步和逐级变化的客观过程,这一过程离不开目标明确的顶层制度设计和科学的政策干预。农业绿色发展政策是政府为实现农业绿色发展所采取的一系列政策手段。本研究系统梳理1982—2022年中央层面农业绿色发展政策文件,运用政策文献计量方法,分析政策主题聚焦的内容及其阶段性变化,描绘政策发文主体的合作关系及其演进特征,从而厘清农业绿色发展政策演进的核心特征和逻辑,为进一步优化农业绿色发展政策体系,提高农业绿色发展水平提供参考。

1 文献评述

对知网中“农业绿色发展”主题相关文献进行检索,检索结果显示“农业绿色发展”主题关注程度不断提升,中文核心期刊共发文574篇,其中“农业绿色发展政策”相关主题共发文249篇,按照研究主题主要分为3类。第一类研究主要分析我国农业绿色发展阶段变迁。多项研究认为2016和2017年是我国农业绿色发展转型的重要转折点。付伟等[2]和魏琦等[3]根据我国农业绿色发展政策演变、农业绿色发展水平等标准将改革开放以来农业绿色发展分为萌芽起步、发展提速和战略提升3个阶段。李周[1]根据农业绿色发展理念演变,将改革开放以来农业绿色发展分为提高农业生产对自然环境的适应性、提高生态系统和经济系统相互适应性2个阶段。第二类为农业绿色发展的制度设计和政策创新研究。具体分为2个研究方向:一是广泛关注美国、日本和欧盟等国家和地区的农业绿色发展的变迁历程、制度设计和政策要点,以期为我国农业绿色发展的政策制定提供参考[4-7]。二是通过理论分析和探讨我国农业绿色发展政策现状,分析存在的问题,并提出相应的政策建议[8-9]。第三类研究为农业绿色发展政策的效果和影响评价。也分为2个方向:一是利用宏观数据评价政策的有效性。李谷成等[10]采用PSM-DID方法评估了“资源节约型、环境友好型社会”试验区政策对农业绿色全要素生产率(TPF)增长的影响。二是分析农业绿色发展政策的微观效果。陈宏伟等[11]和俞洋等[12]的研究发现政策激励和政策规制是促进农户采纳绿色农业生产技术的重要因素。王泮蘅等[13]分析了不同类型环境规制政策在农户认知影响玉米秸秆还田技术采纳行为中的调节作用。蒋海玲等[14]采用网络分析法评估了农业绿色发展政策在县一级的绩效水平。

以上研究从多个方面对农业绿色发展政策进行了分析,但缺少对农业绿色发展政策演进特征进行系统地定量分析。潘丹等[15]和楚德江[16]分别就农村绿色发展政策进行了政策文本分析,不过农村绿色发展和农业绿色发展从内涵上存在较大差别,因此本研究对“农业绿色发展政策”进行文本定量分析,能够更针对性地反映政策变迁,从而提高政策分析的客观性和准确性。

2 数据来源与分析方法

2.1 数据来源

为确保政策数据的全面性、准确性和代表性,本研究以1978年1月—2022年1月为时间范畴,选择党中央及中央机构、国务院及各部委办局等机构颁布的有关农业绿色发展政策作为文本数据集。农业绿色发展属于宏观的农业发展理念,直接以“农业绿色发展”命名的政策较少。为厘清我国农业绿色发展政策脉络,首先以“农业绿色发展”“农业可持续发展”“绿色农业”为主题词在北大法宝法律数据库进行标题与全文检索,然后根据其细化内涵下的关键词进行搜索(表1),并人工筛选高度相关政策,整理得到1982—2022年期间发布的644份有效政策文件。

表1 农业绿色发展政策的内涵细化与搜索关键词

2.2 分析方法

本研究采用政策文献计量方法对农业绿色发展政策文本进行分析。政策文献计量是一种量化分析政策文献结构属性的研究方法,该方法将文献计量学方法如词频分析、网络分析、共词分析和共引分析迁移到政策领域应用,可以展现政策文本中隐含的关系网络,如政策主题变迁、颁布机构的合作关系及政策扩散等[17]。本研究数据处理过程具体包含以下步骤:1)采用ROSTCM6软件对政策文本进行分词及词频统计,并结合文本阅读,为每份政策确定2～3个主题词。2)分阶段构建高频主题词的共词矩阵,利用SPSS进行聚类分析,展现各个阶段政策主题特征。3)分阶段构建联合行文主体的关系矩阵,通过Ucinet6.0软件绘制部门合作网络图谱,结合网络结构指标深入分析不同时期部门主体间合作关系演变。

3 实证分析

3.1 农业绿色发展政策文本时间分布

改革开放以来我国农业绿色发展政策年度发文数量呈上升趋势(图1),这表明随着我国经济快速发展和农业功能定位变化,农业绿色发展越来越被党和政府所重视。具体特征为:1)2001年以来发文数量快速波动增长,从2001年3份相关文件增加到2022年的56份。2)从“九五”到“十四五”这6个五年规划阶段,农业绿色发展政策数量稳定增长,前5个阶段对应新发布政策数量分别是37、70、118、142和162项,“十四五”前两年政策数量已达到112项。政策数量阶段性累计增长的时间节点与“农业农村经济发展五年规划”的出台及发展理念的转变密切相关。

图1 1982—2022年中国农业绿色发展政策数量

3.2 农业绿色发展政策主题变迁

为直观展现农业绿色发展政策聚焦领域及其主题变迁路径,本研究分阶段对政策高频主题词进行聚类分析(图2)。图中横轴为时间阶段;纵轴为聚类分析产生的关键词及其聚类,每个阶段的关键词差异体现了政策聚焦领域差异,阶段性变化体现了政策主题变迁路径;图中箭头代表了以关键词为代表的主题延续或变化。农业发展的“绿色”演变是一场综合性变革,就其政策聚焦领域来看,政府持续聚焦领域包括农业发展理念与模式、资源利用及生态保育、农业面源污染防治和绿色安全农产品供给领域,体现出农业绿色发展政策的延续性特征;但不同阶段各领域政策聚焦主题又有所差异,体现出农业绿色发展政策的阶段性演进特征。

3.2.1农业发展理念与模式:绿色发展从工具到目标

20世纪80年代以来持续推进的农村改革极大地提高了农业生产力,但是由于对农业生产与自然规律间关系认识不足,农业资源衰退、面源污染和生态恶化等问题逐渐显现。此时,作为解决农业生产问题的工具,农业绿色发展相关主题被提上议事日程,其目标是稳定农业生产。在1985年,国务院环境保护委员会在《关于发展生态农业加强农业生态环境保护工作的意见》[18]中首次提出发展生态农业的思路。2011年以前,生态农业主要定位于解决农业生产中突出的生态问题,比如农业用水需求增加与水资源保障程度下降[19],农业的生态功能暂时让步于经济功能。2012年中国共产党第十八次全国代表大会将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,同年国务院发布《关于印发全国现代农业发展规划(2011—2015年)》[20],强调现代农业发展要加强农业资源与生态环境保护。2015年,“绿色”成为“十三五”规划五大基本理念之一,农业可持续发展成为农业转型的重要方向。次年中央一号文件中首次提出“农业绿色发展”概念,生态循环农业、绿色循环优质高效特色农业项目相继实施[21]。“绿色发展”由农业发展工具转变为农业发展目标,以绿色生态为导向,兼顾经济和社会效益的农业绿色发展理念成为引领新时期农业发展的主流思想。2015年以来,农业绿色发展综合性政策数量持续上升,统筹农业资源利用、生态保育、污染防治和优质产品供给等重点内容,系统推进农业发展绿色变革。2021年,农业农村部等6部门联合出台首部农业绿色发展五年专项规划《关于印发“十四五”全国农业绿色发展规划的通知》[22],明确了农业绿色发展阶段性目标,对于系统安排农业绿色发展工作,深入推进农业绿色发展具有里程碑式意义。

3.2.2资源利用及生态保育:单一目标转向综合目标

资源高效利用是农业绿色发展的基本特征,生态保育是农业绿色发展的根本要求。该领域政策主题演变展现出以下特征:一是农业综合开发的内涵不断丰富。1994年中央颁布《国家农业综合开发项目建设试行标准》[23],在全国范围有组织、有计划地推进农业综合开发活动。此后开发项目由土地治理向高标准农田建设、节水灌溉、土地复垦和农田水利内容拓展,由提高农业生产能力的单一目标转向兼顾生产力提升与生态环境保护的综合目标。二是耕地保护由“数量型”向“质量型”和“生态型”转变。早期国家划定基本农田、执行耕地占补平衡政策确保耕地的数量安全,耕地数量减少态势被较好遏制。近年来,国家对耕地保护的认识不断深入,耕地生态服务功能逐步凸显。耕地保护政策从“基本农田保护”转向“永久基本农田保护”表述,从“坚守耕地面积红线”向“坚守耕地数量质量双红线”过渡,由“占一补一”转为“占优补优”,着力构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。2021年颁布的《全国高标准农田建设规划》[24]更加重视农田、林和水等生态环境建设,进一步强化绿色农艺技术与工程措施的结合。三是水土保持工作持续推进,法治化建设逐步完善。建立了宣传奖励、水土保持规划、水土流失调查与公告、监督执法等一系列制度;探索形成以预防为主,防治结合,以大流域为依托,以小流域为单元的综合治理路径。2008年以来更加重视科技在水土保持中的作用,2014年开始强化推进水体保持信息化,并逐步形成一系列水土保持技术标准。四是种质资源保护政策力度逐步加大,体系逐步健全。《种子法》[25]颁布以来,我国农作物种质资源的收集、整理和保存等基础性工作逐步标准化和规范化,引入数字化平台建设等新治理模式以提高种质资源的利用效率与效益。2018年,农业种质资源被定位为关系国家粮食安全的战略性资源,资源收集、保存和利用工作的系统性进一步加强。

3.2.3农业面源污染防治:投入产出两端同步发力

20世纪90年代以来,我国对农业面源污染的重视逐步提升,农业面源污染领域出台了多项如《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》[26]的综合性政策,政策内容从遏制秸秆焚烧和化肥农药减量向投入产出两端同步发力转变。一方面从控制总量、优化产品和升级技术多元措施推进农药化肥减量增效。从控制总量看,2015年中央提出《到2020年化肥、农药使用量零增长行动方案》[27],并分细化目标分步实施;从优化产品来看,政府开展高毒农药分批淘汰行动与有机肥替代化肥行动,重点推动果树、蔬菜和茶叶等经济作物使用有机肥;从技术手段来看,政府不断强化技术创新,推进绿色高效农药化肥研发、精准科学用药与测土配方施肥。在“十三五”实现化肥农药零增长目标基础上,“十四五”进一步提出到2025年化肥农药减量行动方案。另一方面是多维度加强农业废弃物资源化利用。我国已成为世界上农业废弃物产出量最大的国家[28],有效利用农业废弃物迫在眉睫。废弃物利用种类逐步增多,早期农业废弃物利用主要关注秸秆,在2016年中央印发《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》[29],拓展到禽畜粪污和废旧农膜;利用方式更加科学多样,早期提倡秸秆养畜,2001开始注重秸秆综合利用,近年来推动禽畜粪污直接归田转变为饲料化、肥料化和能源化等多重利用,注重推动绿色循环农业的试点与推广。

3.2.4绿色优质农产品供给:优化供给引导绿色消费

民以食为天,食以安为先,农产品绿色安全是农业绿色发展的根本落脚点。该领域呈现出以下特征:一是有序扩展农产品质量监管环节。国家政策从农产品投入到产地环境,再到标准化生产,形成了农产品种植生产全环节质量监管标准和体系。2007年国家标准化管理委员会印发《国家农业标准化示范区管理办法(试行)》[30]促进农业供给侧全面变革。二是“三品一标”优质特色农产品公共品牌体系逐步完善。我国分别于1991、2001和2002年制定绿色食品、有机食品和无公害食品管理办法。2007年出台《农产品地理标志管理办法》[31],促进农产品品质提升,引导消费者提高对绿色农产品的消费需求,以消费需求拉动农业绿色发展。2019年农业农村部联合其他6个部委发布《国家质量兴农战略规划(2018—2022年)》[32],将农产品质量安全、产地环境保护与治理、品牌建设和标准化生产等重要内容整合纳入同一政策文本,系统推进绿色优质农产品供给,促进农业高质量发展。2021年,国家发布绿色食品产业十四五发展规划[33],相应地绿色食品领域工作部署细化,产业升级,质量、品牌价值等重点内容进一步落实。

3.3 农业绿色发展政策发文部门及合作网络演变

644份农业绿色发展政策文件共涉及中国共产党中央委员会、国务院(办公厅)、国务院组成部门、国务院直属机构和国务院部委管理的国家局共31个主体(2)中国绿色食品发展中心为农业农村部下属事业单位,在绘图时将其计入农业农村部。。由图3可知,政策发文主体呈现以下特征:一是发文主体层级高,中共中央委员会、全国人民代表大会(常委会)、国务院(办公厅)单独和联合发文63次,占发文总频次的6.87%;二是多部门联合发文较多,且合作程度逐步提升(表2),联合发文频次占比22.05%。充分反映出农业绿色发展的重要性和政策执行过程覆盖职能的广泛性。

括号内为政策数量。Numbers in brackets are the number of policies issued.

表2 联合行文政策数量统计

为直观地展示不同阶段农业绿色发展政策发布部门之间的协作关系,本研究运用Ucinet6.0软件绘制政策发文主体的合作网络图谱(图4),并得到网络结构指标(表3)和网络核心部门列表(表4)。网络节点越大表示与该主体联合颁布政策的主体数量越多,连线越粗表示2个主体间联合颁布政策次数越多。表3中网络密度(式1)与网络凝聚力(式2)计算公式如下:

圆形代表参与合作网络的政策主体,节点越大表示与该主体联合颁布政策的主体数量越多;连线代表主体间合作颁布政策,连线越粗表示两个主体间联合颁布政策次数越多。

表4 政策主体合作网络核心部门

(1)

(2)

式(1)和(2)中:D代表网络密度;M为网络中参与政策发布部门数量,个;N为实际存在合作关系数量,个;C为网络凝聚力;V为网络中不同直接或间接产生联系的部门对数,对。由于2021—2022年时间段过短,政策主体合作网络不稳定,暂不纳入讨论。合作网络结构的阶段演变展现出以下特征:一是联合行文数量及占比稳步提升。联合发文占比由2001—2005年的17.14%增长至2016—2020年的29.09%(表2),表明随着农业绿色发展政策内涵逐渐丰富,政策履行也需要越来越多的部门参与。二是网络规模及机构联结频数不断增长,说明政策主体部门合作广度逐步扩大,从单部门参与到多部门协同的趋势不断加强。三是合作深度及相对网络密度呈波动上升态势,体现出政策主体合作关系越来越密切。四是政策制定主体中农业农村部、国家发展和改革委员会、财政部、自然资源部在网络中所发挥的核心作用比较稳定。

3.3.11982—2000年政策发布主体合作网络

这一阶段共有17个政府部门参与农业绿色发展决策,相对网络密度为0.292,部门间的合作频率较低、合作关系较为松散(图4(a))。该网络凝聚力仅为0.310,网络协调性较差,整体合作网络对核心主体依赖度高,农业部的核心度远远超出其他部门,在政策合作网络中担当主导角色。这一阶段农业绿色发展政策处于萌芽阶段,政策内容集中于单项式的任务管理,如秸秆利用主题发布3份文件、农药安全使用主题发布4份文件、绿色食品商标管理主题发布4份文件,因此部门间合作深度较弱。

3.3.22001—2005年政策发布主体合作网络

这一阶段参与联合发文的部门为19个,相对网络密度为0.364,网络规模与合作频次显著增加,合作关系更加紧密(图4(b))。网络凝聚力达到0.405,政策的核心发布部门数量大幅增长。2001年我国加入WTO,农业生产面临发达国家注重环境友好的生产理念和高效率生产模式的双重挑战[34]。2001年“无公害食品行动计划”、《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》[35]、《关于建立农产品认证认可工作体系实施意见》[36]等一系列政策相继出台,农产品质量提升进入农业绿色发展政策的核心视野。发展绿色食品、无公害食品和有机食品认证使得国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督管理委员会和卫生部成为核心部门,关注农田保护、面源污染等问题促使国家环境保护总局成为核心部门,核心发文机构彼此之间的网络连线十分密集。

3.3.32006—2010年政策发布主体合作网络

党的十七届三中全会明确提出加快转变农业生产方式,形成“资源节约型、环境友好型”农业生产体系,农业绿色发展有了明确的理念支撑和转型方向。如图4(c)所示,这一阶段参与联合发文的部门为15个,相对网络密度为0.299,政策发文机构网络规模与合作频次相对减少,但部门合作关系更加紧密。该阶段网络中出现少数节点拥有大量的连接,网络凝聚力指数为0.354,整体网络向核心主体农业部、国土资源部、国家发展和改革委员会、国家质量监督检验检疫总局聚集趋势明显,说明这些主体是推动农业绿色发展的主导部门。

3.3.42011—2015年政策发布主体合作网络

2012年,党的十八大明确“五位一体”的总体布局,提出“要把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”,农业发展愈发重视生产与生态功能并重,经济效益与生态效益相协调。2015年,农业部、发改委、科技部和财政部等8个部门共同发布的《全国农业可持续发展规划(2015—2030)》[37]为中长期农业绿色发展进行了谋篇布局。这一阶段共颁布142项政策,涉及主体数量为22个,部门连线数与联结频次显著提升,相对网络密度为0.454,部门间的合作频率较高、合作关系密切,网络结构较为紧密(图4(d))。网络的网络凝聚力为0.379,网络中核心机构的中心特征仍然显著,财政部成为政策网络核心部门,表明国家对农业绿色发展转型的财政支持力度显著增强。

3.3.52016—2020年政策发布主体合作网络

2016年,农业部、发改委和科技部等8个部门共同发布《农业可持续发展试验示范区方案》[38],2018年国务院机构改革组建农业农村部,进一步厘清了农业绿色发展相关部门职能职责,促进部门间的合作向纵深发展。这一时期参与联合发文的部门达到33个,越来越多与农业生产不直接相关的部门也参与到农业绿色发展政策的制定与实施中,政策主体合作程度实现跨越式发展。部门连线数与部门联结频次分别达到112条和323次,是上一阶段的近3倍。部门间合作深度为2.884,相对网络密度为0.611,说明部门间的合作频率高、合作水平进一步提升,网络结构十分紧密。该网络的凝聚力达到0.386,财政部仍然是重要的核心发文机构,核心政策主体在上一阶段基础上新增了水利部、生态环境部、国家林业和草原局及科学技术部等部门,农业绿色发展政策的内涵和广度进一步提升(图4(e))。

4 总结与建议

4.1 1982—2020年中国农业绿色发展政策的演化特征

改革开放以来,党和政府建立完善了我国农业绿色发展政策体系,形成了多主体参与的政策网络。根据以上分析总结了我国农业绿色发展的阶段特征(表5):1)政策理念由“兼顾绿色”转向“绿色驱动”。初期农业绿色发展政策在保障农业生产的同时兼顾绿色要求,提高资源利用效率,减少农业环境污染。随着发展理念的提升,绿色成为驱动农业发展的内生动力,与经济增长形成相互强化的良性循环,良好的生态环境、优质的农产品和休闲旅游收入成为农业经济增长的源泉[39]。2)政策内容由“问题导向”转向“战略布局”。农业绿色发展政策设计“四梁八柱”基本建立,农业绿色发展目标逐步清晰,政策内容逐渐全方位、立体化,由问题治理向战略谋划转变,由解决紧迫问题的单项式项目任务向农业资源、投入、生产和消费全过程的绿色化转变。3)政策主体由“松散-低度合作”转向“集中-深度合作”。根据各阶段政策发文机构合作网络相对密度和合作深度确定网络合作类型(表5),结果显示各部门协同联动不断加强,展现出“松散-低度合作→集聚-低度合作→集聚-深度合作→集中-深度合作”的演化路径,合作关系越来越紧密,合作深度不断拓展。

表5 1982—2022年中国农业绿色发展政策演进的总体特征

4.2 当前农业绿色发展政策存在问题及完善建议

纵观40多年来我国农业转型历程,农业绿色发展经历了缓慢而曲折地摸索。目前我国农业绿色发展政策已步入系统综合推进阶段,政策目标和政策措施不断完善,但仍存在以下几点问题:

第一,现有政策对农业产业链部分环节的绿色发展关注不够。在农业生产环节绿色化方面对作物和畜禽品种的绿色化发展着力不足,目前政策主要聚焦农药化肥产品创新与农艺技术改良,以及畜禽粪污管理。现有研究表明,以绿色为导向的品种改良在降低农作物生产投入品的投入强度,降低畜禽碳排放方面具有极大潜力[40],目前绿色品种数量和类型都相对有限。在农业产后环节,畜禽粪污管理政策措施单一,设施农业废弃物处理关注较少。现阶段,中国的畜禽粪污处理率不到60%[41]。我国各类设施农业面积达20 500万亩,占总耕地的10.7%,居世界第一。设施农业投入高、产出高,同时带来了废弃物量大的特点[42],目前政策对此方面缺少关注。

第二,农业绿色发展区域差异增大,宏观政策尚未分区施策。现有研究表明,由于农业产业结构和技术水平等原因,我国农业绿色发展的区域差异呈现逐年增大的趋势。从投入的水平来看,以东部省份为主的粮食主销区的农业投入碳排放强度显著高于以中西部省份为主的粮食主产区和供销平衡区,且下降趋势相对较弱[43]。从投入与产出综合水平来看,东部地区的绿色发展逐步增速,而中西部地区相对滞后[44]。但是国家宏观政策从目标设定和政策措施均未对不同区域提出不同要求,不利于总体绿色发展目标的实现。

第三,政策制定层面的合作不断加强,但政策实施层面的协调尚待完善。中央政策的实施一方面依靠地方政策进一步细化和落实政策内容,另一方面中央政府各部门通过各类项目促进政策实施,比如水土保持管理项目、保护性耕地项目和禽畜种质资源保护项目。项目资金和具体实施由不同的地方政府部门负责,容易造成重复建设或是政策不配套等多种问题,导致政策效果弱化[45]。

总体来看,我国农业生产资源数量不足和质量不高的特征始终约束我国农业的可持续发展[45],农业用水量大、农业面源污染严重、耕地面积呈刚性递减和耕地总体质量水平不高等问题在短时间内难以得到根本解决[46-48]。因此,我国农业绿色发展政策应在较长时间内保持稳定,并进一步细化政策目标,完善政策措施,促进农业稳步实现绿色发展。(一)在中长期保持农业绿色发展政策的稳定性。从中期来看,农业绿色政策的效果显现具有一定滞后性,要保持政策措施的稳定性;从长期来看,在农业发展的生态资源环境发生根本性逆转前,要保持政策目标的稳定性。(二)强化农业绿色发展政策目标与政策措施的区域针对性。区域间在农业生态环境、生产条件和产业结构等方面存在较大差别,必然带来政策效果的差异,应加强政策效果的区域差异评估,为因区施策提供充分的参考。(三)系统梳理农业绿色发展涉及的产业环节,强化对现在忽略或仍然薄弱环节的政策支持,丰富政策措施类型,加大相关领域农业科研投入。(四)强化中央政府层面在政策实施中的部门协调,建立功能齐备、衔接畅通的协调机制,降低基层政府部门间政府与其他主体间合作的交易成本。