高质量基础教育治理体系的内涵、重点及其实现路径*

倪 娟

党的二十大报告指出，“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”“健全共建共治共享的社会治理制度……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。随着教育综合改革不断深化，中国特色社会主义教育制度日趋成熟。在教育高质量发展的重要阶段，进一步建立健全教育治理体系，构建并优化高质量基础教育治理体系，是我国现阶段基础教育治理现代化建设的必由之路。

一、高质量基础教育治理体系的内涵及其演变

1.高质量基础教育治理体系的内涵

在过去的几年中，教育业界对于教育治理的研究方兴未艾，研究者从不同角度出发，将教育治理作为协同管理公共事务的过程［1］，或揭示其本质为促进学习者与指导者共同发展［2］，或视教育治理为多元治理理念下新型行政方式［3］。鉴于对已有研究成果的梳理，教育治理的内涵可以从教育的宏观管理、制度构建、学校办学和社会参与等多个方面予以把握。笔者认为，所谓教育治理是指在国家治理现代化的背景下，坚持党的全面领导，政府综合运用多种政策管理工具，协同各类教育治理主体持续深化教育综合改革、促进教育事业进步发展、实现教育现代化的过程。

教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，高质量基础教育治理体系则以构建政府、学校、社会之间新型关系为核心要义，旨在形成教育宏观管理、制度安排、学校办学、社会参与的高质量发展新格局。需要指出的是，高质量基础教育治理体系的构建需要政府提供政策支持和法规引导，需要学校提高治理能力和自主发展能力，需要社会各界积极参与，从而逐步实现高质量基础教育治理体系的建立和完善。

2.基础教育治理体系内涵的现代化演变

教育治理体系现代化的进程实际上是一种从“教育管理”的传统样态向“教育治理”的现代样态迭代发展的过程，是通过高效决策与管理、参与与合作、监督与评估、创新与适应等方面的努力逐步实现教育现代化的历程。我们可从以下几个方面梳理基础教育治理体系现代化内涵的演变过程。

一是教育管理方式的转变，由控制性走向合作化。基础教育治理体系在传统发展阶段主要侧重于行政命令和规章制度，决策过程相对封闭和官僚化。基础教育治理体系现代化则强调高效决策和管理，倡导科学决策、透明管理，并应用信息技术和数据分析工具提高决策的准确性和效率。

二是教育管理模式的转变，由强制性走向互动性。基础教育治理体系在传统发展阶段表现为监督和评估，主要依赖于行政层级的审核和检查，缺乏科学的评估机制。基础教育治理体系现代化强调建立科学的监督和评估体系，包括教育质量评估、师资评估、学生综合发展评估等，以确保教育质量和学校管理的有效性。

三是教育管理主体的转变，由单一性走向多元化。基础教育治理体系在传统发展阶段表现为参与主体较为集中，决策多由少数管理者制定。基础教育治理体系现代化提倡广泛参与和合作，吸引学校、教师、家长、学生、社区等多元利益主体参与决策和管理，形成共治的格局。

四是教育管理过程的权力转变，由集中性走向民主性。基础教育治理体系在传统发展阶段表现较为保守，对于新兴教育观念、科技发展等缺乏积极的创新和适应。基础教育治理体系现代化鼓励教育理念、管理方法、技术手段的创新，以适应时代的发展和教育改革的需要。

二、高质量基础教育治理体系的建设重点

1.实现规划理念的革新图治

一是制订前瞻性、科学化的教育发展规划和治理策略，明确高质量基础教育的理念、目标和路线图，形成多元耦合的现代化治理模式，全方位地实现教育治理体系和治理能力现代化。二是引入创新思维和方法，推动教育治理体系的革新，追求科学决策、智能管理和有效运行。增进对于高质量基础教育体系本质特征的深刻认识，推进“善治”的教育改革价值追求［4］，将法治化、民主化、科学化作为共识性的原则和标准。三是加强数据分析和预测能力，基于事实和证据来制订政策和规划，及时跟踪和调整教育发展方向，全面推进数据驱动的精准治理，逐步形成智能化的教育治理格局。

2.坚持本土原则的治理取向

在高质量基础教育体系构建的进程中，我们要始终坚持推进符合我国国情的现代化建设方案。首先，坚持以人为本、因地制宜，充分尊重基层学校和地方特色，提高基础教育治理的本土化、差异化和针对性。其次，建立科学的本土化评估和监管指标体系，根据本地区的教育发展需求和资源状况，量化评价基础教育治理的成效。再次，支持地方教育部门和学校探索创新实践，发挥积极性和主动性，推动教育治理模式和策略的本地化改革。最后，遵循基础教育治理的客观规律，坚持转变政府职能的改革方向，逐步实现政府角色和职能的优化。

3.达到放管结合的动态平衡

完善优化高质量基础教育体系，需要在稳定教育秩序的基础上推进协商共治，激发不同治理主体的活力，逐步实现放管结合的动态平衡。第一，激发基层组织的办学活力，充分调动学校治理能力。推行政府放权、校长负责、教师专业的管理体制改革，鼓励学校和教育机构自主创新，实现放管结合。第二，教育行政部门加强顶层设计，优化监管手段和规范，确保教育质量和教育公平，防范教育乱象和失范行为。第三，通过放管结合的动态平衡，不断调整权责关系和管理模式，促进教育治理体系适应不断变化的教育发展需求。

加强科学规划、重视本土特色、注重动态平衡的理念能避免教育资源分配不均和教育管理僵化的问题，继而实现基础教育治理体系的可持续发展。

三、高质量基础教育治理体系的实现路径

1.重塑教育治理理念

随着国家治理现代化步伐的迈进，教育治理理念的时代性、政治性、先进性、科学性和思想性不断提升，持续引导教育治理朝向现代、民主、法治的方向不断前行。第一，要探索新的教育治理理念，落实好创新发展、开放发展、绿色发展、共享发展、协调发展的改革理念。强调以学生为中心、全面育人的理念，倡导教育公平和优质的教育资源分配。第二，要引导教育管理者树立服务意识，优化能力结构，推动学校治理由单一的行政管理转变为多元治理模式。

2.优化教育资源配置

全方位提升教育治理资源供给水平，持续强化资源配置整合，有效提升资源使用效率是实现教育治理体系现代化的先决条件之一。一方面，要加强教育资源规划和优化配置，确保教育资源的均衡分布，解决教育资源过度集中和不均衡的问题。主要包括：坚持基础教育优先发展战略，构建现代化的教育经费保障体系；推动教育教学装备工作，营造智能化、信息化的教育教学环境；等等。另一方面，要推动教育投入向弱势群体和贫困地区倾斜，提高教育资源配置的公平性和普惠性。如科学规划教育经费支出，着力强弱项补短板；落实各项利教惠师政策，提高教师待遇、扩充教师编制、减轻教师负担等。

3.提高多方共治能力

教育治理能力的提升需要通过多元主体的参与合作方能实现。一要强化学校、家长、教职员工、学生以及社区、政府等多元主体的参与和合作，形成共同治理的格局。需要指出的是，学校治理是教育治理的核心，学校治理能力的提升对教育治理水平的整体提升至关重要。二要建立有效的沟通机制和合作机制，促进各利益相关方之间的互动和共识形成。教育行政部门和学校需要全面提高家庭教育水平，帮助社会组织及社会成员提升参与教育治理的能力。三要加强主体之间的能力建设，提高各方在治理中的参与度和议题解决能力，即通过多元主体治理能力的全面提升形成高效的治理格局。

4.研创教育治理工具

一是创新政策性工具。以教育政策连续性和可操作性为基准，推进教育领域重要改革事项和任务的全面落实。二是创新信息化工具。探索运用大数据、人工智能等信息技术手段，提高教育决策的科学性和精准度。建立学校信息化管理系统，提供教育数据分析、教学资源共享、教学评估等支持。三是创新专业性工具。推广创新的专业管理工具和方法，如项目管理、团队合作等，提升学校管理的效益和效能。此外，运用规范的市场化手段和方式推动办学模式的改革，发挥好适度竞争机制对于教育市场的规范作用。

5.健全教育治理机制

一是完善决策执行机制。学校应充分考虑发展实际，完善内部管理结构和运行机制，明确权责分工、健全职能部门和岗位设置。二是完善监督评价机制。建立科学精准的激励机制和绩效评价机制，激发教职员工和学校管理者的创新精神和工作动力。三是完善合作协调机制。加强与教育行政部门的对接与合作，建立规范的监督和评估机制，推动学校管理规范化。四是完善危机防控机制。着力构建校园安全防控共同体，建立健全各类教育安全预警机制和应急预案，全面提升学校风险防范能力与危机治理能力。

6.完善教育治理制度

高质量基础教育体系的建构需要完备的教育法律制度体系作为保障，以“良法”促“善治”。第一，健全教育法律法规体系，为学校治理提供法律依据和保障。如颁布《基础教育高质量发展促进条例》，发挥其在高质量基础教育体系构建进程中的制度刚性作用，为区域基础教育高质量发展保驾护航。第二，完善各级教育行政部门的政策制定和实施机制，确保政策的科学性、合理性和可操作性。规范学校治理的流程和规程，明确管理行为的程序和标准，提高决策的透明度和公正性。强化学校作为公共教育治理的重要主体地位，确立多元主体在教育治理中的地位和权利，推动社会参与教育治理常态化。

7.提升教育治理能力

积极推进教育治理能力现代化是构建高质量基础教育体系的核心任务之一。首先，要提升全体教职工特别是学校管理者的专业素养、治理能力，学校应逐步建立起分权制、制衡型的治理结构，并加强培训和专业发展。其次，加强学校管理团队建设，真正把学校章程的制订与实施落到实处，引入专业人才和管理经验，逐步构建扁平化、分布式、制衡型的管理机制，提升学校管理水平和能力。最后，学校治理现代化建设还要求学校逐步建立与国际接轨的治理标准和体系，积极吸收国际先进经验和成果，推动学校治理的现代化发展。

未来，我们需要继续深入学习党的二十大报告中关于教育的新思想新论断，持续推进高质量基础教育治理体系的构建，实现教育治理能力与治理体系现代化，为加快建设教育强国、办好人民满意的教育贡献智慧与力量。