当前能耗双控政策演变路径研究

王 敏

（国家可再生能源信息管理中心 ，北京 100120）

能耗双控指的是单位GDP 能耗和能源消费总量，简称为能耗强度和能耗总量。“十一五”规划把单位GDP 能耗降低作为约束性指标，“十二五”规划又增加了控制能源消费总量的要求，“十三五”时期实施能耗总量和强度“双控”行动，并纳入地方政府考核体系，成为碳减排的主要考核指标。

能耗双控指标所体现的能源含义在不同时期存在较大差异，我国经济发展初期的能源含义包括所有能源。能源发展趋势是化石能源占比越来越低，2005 年颁布《可再生能源法》后，我国可再生能源进入大力发展阶段，2005 年非化石能源占比约为7.4%，2020 年，非化石能源占比达到15.9%，2025 年非化石能源占比将达到20%，2030 年非化石能源占比将达到25%。2005—2020 年非化石能源平均年增速为0.56%，2020-2025 年非化石能源平均年增速为0.82%，2025—2030 年非化石能源平均年增速约为1%，近年来我国非化石能源发展增速加快。可见，能耗双控指标将全部能源作为碳控排目标进行考核，不仅限制了非化石能源发展，还导致碳控排目标偏离。另外，虽然近年来政策也明确表示以考核化石能源为主，但政策提出仅将部分可再生能源不计入能耗双控考核，导致当前能耗强度仍包含了部分不排碳的可再生能源。

因此，中央明确提出由能耗双控转为碳双控，但是我国碳排放计算方法体系相对落后，部分化石能源碳排放因子统计基础偏差大，碳排放核算结果缺乏年度连续性，碳排放核算的国际规则在不断更新完善，我国当前的核算体系越来越难以适应新形势，上述问题影响了国家发布的温室气体排放清单核算数据的权威性，导致我国推进碳双控近期内难以实现。

包含非化石能源的能耗双控直接演变为碳双控具有现实操作困难，把鼓励发展的非化石能源纳入能耗双控考核显然不合理，若将能耗双控变为仅考核化石能源，则不仅有利于促进非化石能源发展，也比较接近碳双控的真正目标，且化石能源计算方法相对成熟，是当前处于过渡阶段值得推行的政策。本文对当前能耗双控及其关联指标进行分析，分析其不利于碳减排考核的问题所在，并对转型到仅包含化石能源后相关指标的演变进行分析，本文对碳排放计算不够成熟阶段能源领域体现以减碳为主的指标考核提供借鉴。

一、能耗双控及其关联指标的现状及问题

目前，能耗双控以能耗强度为主要考核指标，约束性强，对能源消费总量增强管理弹性。已发布的政策多是调整能耗总量的关联指标，极少涉及能耗强度。与能耗强度关联的指标主要是碳配额，与能耗总量关联的指标主要包括：可再生能源电力消纳责任权重、绿证、用能权。

（一） 能耗强度

能耗强度是生产单位GDP 所消耗的一次能源，也称为GDP 能耗[1]。国家统计局资料显示，能耗强度=能源消费总量/国内生产总值。若消耗的一次能源未发生扣减，该指标可用于体现节能水平。若该指标仅包含化石能源，虽然体现了仅与碳排放相关的能源，但由于剔除了非化石能源，不能体现能效提高。近两年发布的政策对能耗双控指标包含的能源含义进行了变更，剔除了部分非化石能源，多为涉及双碳指标考核的能耗总量，造成其目前代表的能源含义出现变化。主要如下：

上述政策反应出目前能耗双控政策存在的主要问题为以下几点：

1.可再生能源电力消纳量仍计入能耗强度不合理。上述政策反应出，新增可再生能源电力消纳量从各地区能源消费总量中扣除，但仍纳入能耗强度考核。而能耗强度是比能耗总量更为重要的考核指标，限制了可再生能源的发展。

2.可再生能源电力消纳量计入能耗总量的标准不统一。政策不仅提出，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。政策也提出了十四五期间新增的可再生能源电力消费量从各地区能源消费总量中扣除。而两者的计算量差别较大，后者扣减力度更大。

3.能耗强度计算方法口径不统一对工作和研究都带来困难。能耗强度含义中的能源包含所有一次能源，在此基础上计算的能效反映出节能水平，而上述政策将能耗进行了扣减，例如：将扣除原料用能后的能耗用作考核，导致各年考核口径不一致，对能耗工作和相关研究带来困难。

（二） 能耗总量

能耗总量是指一个国家（地区）国民经济各行业和居民生活在一定时间内消费的各种能源的总和[2]。相关政策在表1 中进行了表述，该指标当前政策存在如下问题：

表1 能耗双控重点政策一览表

1.政策导向与双碳目标偏离。调整能耗双控的政策多数涉及能耗总量，但能耗强度才是考核重点，也就是说，近两年的能耗双控政策并未涉及影响双碳目标政策的要害部分。由于非化石能源占比越来越高，能耗强度偏离减碳目标程度更高。

2.政策对非化石能源未彻底扣除。除了可再生能源外，能耗总量中还包括了核电，作为非化石能源，并不排碳，与控碳目标偏离。

（三） 可再生能源电力消纳责任权重

可再生能源电力消纳责任权重是指按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重。由于能耗总量指标可以扣减一定范围内的可再生能源电力消纳量，但是在计入各省的核算方法上存在一定的软约束性，即各省计入量可以协商，导致各地区可能通过该指标的调整直接影响其能耗总量。相关政策如表2 所示。

上述政策反应出目前可再生能源电力消纳责任权重对能耗总量的影响如下：

1.受客观因素影响发电的情况下可适度调整。由于水电、核电受客观因素影响，政策允许累计到下一年度执行，直接影响当年的能耗总量考核，也弱化了绿证的购买力度。

2.跨省购电可协商计入各省的可再生能源电力消纳量影响能耗总量考核指标。对于跨省跨区购电情况，政策允许购受地区通过协议明确彼此的可再生能源电力消纳量，造成各地区的可再生能源电力消纳量在总消纳量不变的条件下，可以通过协议调整实现能耗总量由未完成变成完成。例如：新疆电力外送河南，混合了新能源和煤电，两省可协议将更多比例的新能源计入河南，导致河南省电力消费中的可再生能源电力消纳量更高，由于新增可再生能源电力消纳量不计入能耗总量，河南省能耗总量指标可能实现由未完成变为完成。

（四） 绿证

2017 年发布的《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》规定：绿色电力证书（简称“绿证”）是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证。即将绿证的范围限定在非水可再生能源范围内。2022 年发布的《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》明确指出：绿证核发范围覆盖所有可再生能源发电项目，建立全国统一的绿证体系。目前绿证包含所有可再生能源。

由表3 可知，政策早期将绿证和超额消纳量均作为可再生能源电力消纳量的抵扣因素，若可再生能源电力消纳责任权重未完成，购买绿证和超额消纳量均可实现完成，由于超额消纳量在实践中难以进行经济交易，即使购买，收益也不能传递至新能源发电企业，不能对新能源发电企业带来收益，难以起到鼓励发展新能源的目的。因此，后期政策仅将绿证作为抵扣可再生能源电力消纳责任权重的唯一凭证。若可再生能源电力消纳责任权重不能完成，只能购买绿证完成，其实质是对消费化石能源电力支付的环境成本。

表3 绿证与可再生能源电力消纳责任权重关联政策

绿证和能耗总量的关系是，购买绿证可以提高可再生能源电力消纳量，而新增的可再生能源电力消纳量不计入能耗总量，即，未完成能耗总量的地区可以通过购买绿证实现完成该指标。由于高耗电省份普遍都存在外电输入，其中的可再生能源电力消纳量可以通过协商方式解决，高耗电买方省份外购电往往更具有主动权，可争取将更多的可再生能源电力消纳量计入本省，另外，由于客观原因导致的可再生能源电力消纳责任权重指标未完成可滚动到下一年。因此，截至目前，基本没有地区通过购买绿证实现能耗总量达标。也就是说，绿证对完成能耗总量难以落地。

（五） 用能权

用能权，是指在能源消费总量和强度控制的前提下,用能单位经核发或交易取得、允许其使用或投入生产的综合能源消费量权益。用能权交易自“十三五”期间被国家层面首次提出，用能权指标的分配主要以能源消费总量控制目标为基础，由政府给企业分配指标。从试点地区发布用能权的政策来看，各地区用能权交易的内容并不相同。例如：青岛能效水平相对较好，进一步挖潜难度逐步加大，用煤瓶颈制约逐步凸显，因此，率先启动用煤权交易工作。河南用能权交易品种为综合能源消费量（不含煤炭消费量）、煤炭消费实物量2 个品种。

2021 年发布的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，对能源消费总量的考核力度减弱，意味着用能权在能耗双控考核中发挥的作用减弱。该政策目前存在的问题如下：

1.可再生能源电力消纳量挤压了用能权的发展空间。由于新增可再生能源电力消纳量可以从能耗总量中扣除，致使企业不用购买用能权就可以完成能耗总量指标。

2.绿证的发展挤压用能权的发展空间。购买绿证可以用作可再生能源电力消纳量，而新增可再生能源电力消纳量可以从能耗总量中扣除，因此，购买绿证可以实现完成能耗总量考核。

3.用能权包含了非化石能源，阻碍非化石能源发展。

因此，尽管目前多个政策仍提出要发展用能权，但实际上用能权对协助完成能耗总量指标已经难以发挥作用。上述对用能权产生影响的政策多为近两年发布，若无上述政策影响，用能权对降低能耗总量可以产生影响[3][4]。

（六） 碳排放配额（及CCER）

碳排放配额是重点排放单位拥有的发电机组相应的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接排放和购入电力所产生的间接排放。

机组配额量=供电基准值×实际供电量×修正系数+供热基准值×实际供热量。基准值是在考虑历史年度平衡值的基础上，对标碳达峰、碳中和目标，基于近年来火电行业供电、供热能耗强度和碳排放强度年均下降率设定。因此，碳排放配额和能耗强度关联。目前存在的主要问题如下：

1.纳入配额管理的行业少，不利于推进大范围提高能效。目前，纳入配额管理的主要为重点煤电企业，由于当前煤电企业大面积亏损，配额成本在电价中难以有效疏导至用户，配额分配过紧为火电企业带来更大经营压力。另外，由于单一行业内的企业在技术水平、要素结构、风险因素等方面较为相似，导致碳市场存在潜在的结构性风险，不利于全社会低成本减排的碳市场目标实现。钢铁、有色、建材、造纸等行业在内的高排放行业应尽快被纳入，充分发挥碳市场的资源配置作用和价格发现功能，实现低成本减排，促进大范围高排放行业提高能效。

2.CCER 发展趋势尚未明确。CCER（国家核证自愿减排量）指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的减排效果精选量化核证，并在碳交易所注册登记的核证自愿减排量。当前政策规定，重点排放单位每年可以使用CCER 抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。CCER 自2017 年暂停至今，虽然业内重启呼声不断，但时间尚不明确，市场上的CCER 供给量已远低于需求量。CCER 的重启有利于推动可再生能源发展。上述指标与能耗双控的关系如图1 所示。

图1 能耗双控及相关指标关系图

由上，能耗总量方面，首先，绿证目前与可再生能源电力消纳责任权重实现了强相关，即目前仅有绿证可以替代完成可再生能源电力消纳责任权重，由于可再生能源电力跨省输送的送受端省份可协商各自占比，造成该指标具有一定的软约束性。也就是说，若未完成可再生能源电力消纳责任权重，不用购买绿证，电力交易的省份之间可能通过协商各自的可再生能源电力消纳量比例就可以实现均完成指标。其次，新增的可再生能源电力消纳量可以从能耗总量中扣除。均导致用能权难以发挥作用。最后，若能耗强度完成激励指标，也可不考核能耗总量指标。可见，2021 年以来的政策致使能耗总量考核力度越来越弱，且相关指标难以执行。其次，能耗总量中仅将新增的可再生能源电力消纳量扣除，保留了核电，仍包含部分非排碳能源。

能耗强度方面，首先，碳排放配额通过控制碳排放量促使节能技术水平提高，该指标影响能耗强度，目前仅是煤电企业主要进行碳交易，碳配额仅与化石能源相关。能耗强度考核的能源包括化石能源和非化石能源，而碳交易仅对化石能源节能进行约束，造成两者的偏离。其次，可再生能源被鼓励发展的同时，又在能耗强度中进行约束，与控碳目标背离。无论是能耗总量还是能耗强度，目前政策问题的症结主要体现为对非化石能源调整不合理。因此，当前政策提出要实现能耗双控向碳双控转型，能源领域进行碳双控的核心就是约束化石能源，碳双控和仅体现化石能源的能耗双控的区别是，碳双控对碳排放量大的化石能源管控力度更强，涉及领域更广，更有利于和国际接轨，但目前碳排放量计算仍存在若干问题难以解决，导致其推广受阻[5]。

二、碳排放量核算存在的问题

（一） 我国碳市场目前计算碳排放数据的预估不够准确

目前，全国碳市场处于发展初期，碳排放核算水平不高，特别是由于实测燃煤元素碳含量的机组比例变化较大，碳排放数据存在一定不确定性。若采用“事前分配”，需要对碳排放数据进行精准预估，要建立在高质量碳排放数据和科学准确的分析预测等工作基础上。因此，目前采用“事后分配”的方式。

（二） 我国碳排放核算体系不完善

首先，由于当前的国家碳排放核算方法体系没有用于年度核算，导致国外机构核算的我国碳排放年度结果反而占据主导。另外，我国省级层面建立了符合各自省情的碳排放核算方法体系，没有建立是否与国家数据保持一致的检验机制，无法有效验证和支持国家层面的核算结果。最后，国内不同权威机构向国家上报碳排放结果存在12%—19%的差异，显著超出国际上通常的±5%误差范围。

（三） 准确计算碳排放需要平衡成本关系

核算数据精度要求越高，需要核算的内容和数据工作量越大，数据的可获得性就越低，成本就越高。未来将面临如果需要精确的碳排放数据就需要承担更高的统计成本。

（四） 企业碳排放核算工作进展缓慢

企业碳排放核算既是市场化碳减排机制有效运转的基础，也是政府碳排放核算关键参数的测度和动态更新的参考依据。目前国内已建立了多个行业的企业碳排放核算方法体系，但全国性企业碳排放核算工作目前仍未有效开展，各种碳排放实测技术的研发应用工作也进展缓慢。2021 年，生态环境部组织在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点，才开始探索针对不同行业、区域、园区特征的碳排放评价技术方法。目前，产业园区的碳排放核算仍未形成规范、统一的核算标准。关于工业园区的零碳评价标准仍没有完全统一，很多零碳园区都只是得到第三方机构的认可，没有官方的权威认证。

（五） 我国目前难以及时跟进国际碳排放核算方法体系持续更新的步伐

《2006 年IPCC 国家温室气体清单编制指南2019 修订版》成为世界各国编制温室气体清单的最新方法和规则。新方法体系排放因子更加精细化，排放因子与活动水平的分类更加科学合理，同时，新版指南首次完整提出基于大气浓度（遥感测量和地面基站测量相结合）反演温室气体排放量的做法，这将成为全球和区域尺度下检验和校准温室气体排放结果的重要手段。而我国目前的碳排放核算方法以《IPCC 清单指南1996》为主，远落后于国际最新核算技术，且我国在碳排放实测技术方面还没有与5G、大数据、云计算等信息技术结合，尚未在重点领域形成现实有效的实测技术体系和产品设备，在碳卫星应用等方面也还处于早期探索阶段。因此，我国碳排放核算方法实现与国际接轨仍需较长时日。

虽然我国提出了到2025 年，碳排放统计核算体系进一步完善，为双碳工作提供全面、科学、可靠的数据支持。但2025 年后碳排放核算体系能否支撑能耗双控向碳双控转型仍存疑，毕竟准确的核算需要付出较高的统计成本，而且碳排放涉及行业多，即便提高核算成本要达到准确计算也是非常困难，另外，我国碳排放统计方法和国际接轨何时实现仍存疑。在碳排放核算方法仍存在诸多不确定因素的条件下，很难明确具体时间将其替代能耗双控[6]。仅考核化石能源是当前向碳双控过渡的可行方案，化石能源考核目标非常接近碳双控目标，且化石能源的核算方法已经比较成熟，计算成本和政府管理成本都很低。

三、能耗双控仅考核化石能源条件下的改进路径

（一） 用能权仅交易以煤炭为主的化石能源

按照当前用能权与能耗总量的对应关系，用能权交易的能源含义和能耗总量保持一致，未来能耗总量若仅考核化石能源，用能权也应该仅包含化石能源。

（二） 可再生能源虽与能耗双控脱钩但要重点考核

未来可再生能源不再纳入能耗双控，但节能技术达到一定水平后，必然提高可再生能源的重要程度。目前可再生能源电力消纳责任权重的考核值是根据实现2025 年非化石能源占一次能源消费比重提高至20%左右的目标而设定，最终实现2030 年全国统一可再生能源电力消纳责任权重为40%。而碳中和延续至2060 年，在未来时期内，能源将转型到以可再生能源占比为主，因此，对其重点考核是实现双碳目标的关键。

（三） 绿证与碳关税、CCER 进行衔接

碳关税本质上是发达国家转嫁减排责任和成本的新贸易保护主义手段。我国是全球第一大出口国，高耗能行业占比高，出口产品偏基础性、大宗性和原料性，全生命周期碳排放高，国际实施碳关税政策势必增加我国产品的出口成本，削弱我国出口产品在国际市场上的竞争力[7]。若将碳关税留在国内缴纳，则可有效缓解该问题。绿证和CCER 目前都有望与国际碳税接轨，出口企业可凭此抵扣国际关税[8]。但是目前绿证和CCER 需要互认，避免重复征收环境成本，在此基础上实现与国际碳税接轨。

（四） 未来通过提高CCER 比重实现提高可再生能源重要性的目的

目前我国单位GDP 能耗是世界平均水平的1.5 倍，是发达国际的2-3 倍。仅从数据上看，我国节能技术提高空间很大，但实际并非如此。一是我国以煤电为主的电力结构能效较低。国外很多国家发电以天然气为主，天然气与标准煤换算公式是指将天然气的热值与标准煤的热值之间的换算，因为天然气的热值更高，即用同等重量的天然气发电量更大，具体到我国，按照有关政府网站公布的1 万立方米天然气=13.3 吨标煤，1 立方米天然气发电在7-10 度之间，折合为1 吨标准煤的天然气发电量为5500-7500 千瓦时。煤电发一度电按300 克标准煤计算，1 吨标准煤发电量约为3333 千瓦时，折合为标准煤后，同样重量的天然气发电量约是煤炭发电量的2 倍，即，天然气发电的能效约是煤电的2 倍。所以，在以天然气为主要发电电源的国家，单位GDP 能耗比我国低的多。二是我国高耗能产业很难大幅降低。从国际普遍规律来看，产业升级是提高能效的重要途径，第三产业的能效比第二产业高的多，但在我国实现双碳目标的规划中，主要是节能和发展可再生能源，并没有把产业升级作为重要的途径，保持工业制造业占比基本稳定是我国的长久规划。因此，在上述条件下，我国节能技术即使达到了国际领先水平，单位GDP 能耗仍比国外以天然气为主要电源的国家高得多。实际上，在2020 年，我国高耗能行业80%能效指标已达国际先进水平，也就是说，我国能效提高的空间不是很大。

节能技术达到一定程度后很难再提高，可以提高CCER 的比例，随着CCER 占比的提高，最终市场转型到以发展可再生能源为主，与我国双碳最终发展目标保持一致。

四、小结

当前能耗双控指标包含非化石能源，近期出台政策旨在突出化石能源考核为主，以调整能耗总量为主，对主要考核指标能源强度极少涉及，造成考核与控碳目标有所偏离。在与能耗总量相关的指标中，由于跨省输电可协商各省输入可再生能源电力消纳量，造成绿证、可再生能源电力消纳责任权重和用能权与能耗总量的关系存在软约束性。能耗强度方面，与能耗强度相关联的碳交易主要涉及煤电为主的化石能源领域，而能耗强度包含非化石能源，两者政策导向存在偏差。若从能耗双控指标直接转向碳双控指标，由于目前碳排放计算方法在国内外均不够成熟，甚至相关政策指出到2025 年才进一步完善，到何时能真正在国内推广执行，得到国际认可仍需较长时期。若继续执行当前能耗双控制度，将导致考核与碳目标偏差。因此，当前能耗双控仅考核化石能源是比较合适的过渡方式，计算方式较为成熟，考核主体与控碳目标基本一致。相关指标的发展趋势是，用能权应主要体现以煤炭为主的化石能源；可再生能源仍要通过约束指标鼓励其发展，以保障未来能源主要向可再生能源转型；绿证要与碳关税、CCER 进行衔接，取得国际认可，争取我国高耗能行业的国际发展机会；未来节能技术达到较高水平后，提高CCER 占比，突出重点发展可再生能源。