新形势下中国加油站规划建设问题及发展路径分析
2023-11-06肖崇紫张晓明孙泽彬
肖崇紫 张晓明 孙泽彬
1. 广州市城市规划勘测设计研究院, 广东 广州 510060;2. 广东省城市感知与监测预警企业重点实验室, 广东 广州 510060
0 前言
根据相关报告,中国目前拥有加油站超过11万座,其中中国石油加油站占比26%,中国石化加油站占比20%,外资加油站占比4%,其他(民营为主)加油站占比50%[1]。在过去20年间,中国加油站数量大、密度高[2-4]、布局不均衡[5-6]等一直是热议话题,但加油站总数在争议和探索中仍不断增长[7-10],且新建需求依然强劲。国内在加油站规划建设方面的研究聚焦在加油站规模、需求预测、分类、布局等方面,多为基于运筹学方法的纯理论性研究,对加油站规划建设所面临的现实问题缺少系统性剖析。考虑到中国千人机动车保有量有可能从180增长到300~450[11-12],燃油汽车报废年限长达8~20年,且当前新能源汽车整体占有率不高[13],可以预见,未来较长时间内燃油汽车仍将占据较大比例,加油站仍具有强大的生命力。在此背景下,本文深入剖析中国加油站规划建设面临的主要问题,并探讨了“双碳”目标实施和自动驾驶技术发展背景下的加油站规划转型问题。
1 主要问题分析
1.1 规划体系不完善
在早期,中国加油站建设长期缺乏上位规划指导,加油站规划建设呈自下而上的扩展态势,加油站数量快速增长,部分区域出现加油站过分密集的问题。直至2002年,国家层面才正式提出编制加油站行业发展规划的要求(《关于开展加油站专项整治工作的通知》国办发〔2002〕18号),2003年经贸委印发《关于完善加油站行业发展规划的意见》(国经贸〔2003〕147号),明确了加油站行业发展规划的编制要求和内容格式,要求设定中长期目标、分步实施、明确规划年限等。
1.1.1 规划期限方面
各地多开展五年发展规划编制,绝大多数地市中长期发展规划缺位,常出现规划五年一编、五年一变,规划稳定性不够。
1.1.2 规划编制主体方面
早期部分地区成品油零售企业直接承担了规划编制任务,事实上行使了政府职能,导致规划编制成果过分倾向于企业发展目标,规划的公平性难以保障。
1.1.3 规划编制程序方面
分区规划/控制性详细规划编制人员长期忽视加油站用地供给,或者对加油站空间布局要求理解不透彻,导致加油站规划用地紧缺,而加油站行业发展规划编制主体责任单位对于城乡规划信息掌握不全,尤其是对用地信息掌握不详细,导致规划落地性较差。
1.1.4 规划审批方面
2020年前,加油站行业发展规划由省级部门审批,审批侧重于加油站规模总量,对于空间布局细节合理与否基本不做实质性审查,导致大量加油站点空间布局不符合相关规范标准要求。
1.2 布局标准有缺陷
中国加油站规划布局标准实际上是一种舶来主义和经验主义的衍生物,缺乏深刻丰富的研究支撑,在城区、国省道、高速公路、农村地区等方面均存在一定争议。在城区布局标准方面,GB/T 51328—2018《城市综合交通体系规划标准》提出加油站的服务半径宜为1~2 km,SB/T 10390—2004《成品油零售企业管理技术规范》(以下简称SB/T 10390—2004)规定城区加油站的服务半径不少于0.9 km;在国省道布局标准方面,SB/T 10390—2004规定国省道加油站每百公里不超过6对,这一规定对加油站空间位置缺乏清晰的界定,存在多种解读;在高速公路布局标准方面,SB/T 10390—2004规定高速公路加油站每百公里不超过2对,JTGB 01—2014《公路工程技术标准》规定高速公路应设置服务区和停车区,服务区平均间距宜为50 km且应在服务区设置加油站,而停车区与服务区/停车区之间的距离宜为15~25 km,这一规定造成大量停车区不满足设置加油站的条件,已经引发了相关行业的反思[14];在农村加油站布局标准方面,SB/T 10390—2004规定农村加油网点的设置应按当地有关行政主管部门的规定执行,这直接导致了各省农村加油站的布局标准差异过大,例如四川省按照“县道每百公里不超过8对”执行(《四川省成品油市场管理实施细则》川经运行〔2007〕169号),浙江省按照“县乡道公路每百公里不超过5对”执行(《浙江省成品油市场管理实施细则》浙商务商发〔2010〕240号),山东省按照“农村加油站设置间距不少于2 km”执行(《山东省成品油市场管理办法(试行)》鲁经信消字〔2010〕335号)。
1.3 用地落实难度大
加油站用地属于商业用地性质,使用期限为40年,须走招拍挂程序。目前用地问题已经成为制约加油站规划建设最主要的限制性因素:第一,加油站建设程序较为复杂,经营一个加油站涉及发改/工信、自然资源、消防、环保等多个部门,条件严格,耗时较长;第二,大量加油站规划点位属于集体土地,而多数省市政府对于集体建设用地流转上市并无对应的操作细则,导致大量的规划点位难以落地;第三,加油站属于典型的邻避设施,有可能产生重金属污染、油气泄漏、噪音污染、爆炸等风险,相关研究也表明加油站会影响周边房价[15],因此在土地价值较高区域加油站落地阻力较大。当前,成品油零售企业自下而上建设加油站周期长、难度大,而政府部门主导的自上而下批量建设加油站具备土地收储优势,推进速度较快,部分市县正积极探索推进。广东省加油站建设流程见图1。
图1 广东省加油站建设流程图
1.4 空间分布不均衡
利用百度POI数据提取加油站的空间位置数据,结合第七次全国人口普查数据、2020年中国统计年鉴中各省份的民用汽车保有量数据、各省市土地利用总体规划中2020年城乡建设用地规模数据,对中国加油站进行空间量化分析。分析结果表明,加油站规模与常住人口、民用汽车保有量、城乡建设用地规模存在显著的线性关系,相关系数分别为0.69、0.72、0.71,加油站对应的服务人口约1.4万人/座,对应的民用汽车约 2 500 辆/座,对应的城乡建设用地面积约3.3 km2/座。
加油站发展受道路交通流量的影响较大,道路交通流量从空间和时间两个维度影响着加油站的空间布局。在空间维度方面,加油站聚集在车多、人多的地区,如胡焕庸线以西的加油站密度要远远小于东部的加油站密度,京津冀、珠三角、长三角的加油站密度要高于其他城市群,城区加油站显著多于农村加油站。在时间维度方面,中国加油站在20世纪90年代后快速发展,在2000年后进入高速发展阶段,此后发展速度逐步回落。在这一时期,国省道在城镇空间演变过程中扮演了重要角色[16],城镇空间依托国省道不断扩展,其间国省道扮演了交通大动脉的角色。因此,早期加油站多数沿着国省道密集布设,也造成了现阶段国省道加油站过分密集,新城区加油站过分稀疏的现象。例如,广东省揭阳市现拥有加油站189座(不含高速公路和水上加油站),国省道加油站101座,占比高达53%。广东省阳江市现拥有加油站169座(不含高速公路和水上加油站),国省道加油站81座,占比高达48%。
2 挑战与机遇
2.1 “双碳”目标下的重大挑战
中国碳达峰(2030年前)和碳中和(2060年前)时间表将对交通能源结构转型带来极其重大的影响,交通领域碳中和目标实现的关键在于实现机动车零排放,即采用清洁能源(如电能)替代化石燃料[17]。目前,欧美主要国家在2010年前便已经实现了碳达峰,日本、韩国在2020年前也已经实现了碳达峰目标。发达国家多数将碳中和目标年份定在2050年前,如新加坡目前甚至已经明确要在2040年前逐步淘汰燃油汽车,英国计划在2035年前逐步淘汰燃油汽车。
交通碳达峰对应成品油零售量达峰,交通碳中和意味着化石燃料汽车将逐步退出历史舞台。目前距离2030年还有7年,这段时期内传统燃油汽车总量仍然会保持增长态势,但新能源汽车开始快速扩张,尤其是公共汽车、出租车、网约车等领域电动化进程会加快。因此,加油站成品油销售总量预计在2030年前达到峰值,之后开始快速递减,成品油零售总量及机动车保有量发展趋势见图2。在“十四五”及“十五五”规划时期,燃油汽车总保有量仍然会呈现增长态势,中国加油站运营仍然具备可观利润,建设诉求仍然较大,加油站总规模也会随之增长。在达峰之后,成品油需求开始锐减,加油站利润必然持续走低,加油站也必然会像欧美及日本一样开始逐年减少,而电动化技术的发展又会进一步加快加油站数量递减的速度。在“双碳”目标约束下,可以判断“十四五”时期是传统加油站最后的高光时期,“十五五”时期将是加油站逐步退出历史舞台的起点。在完全实现碳中和前,燃油汽车保有量难以快速清零,石化燃料加注需求仍将持续较长时间,而加油站燃料补给业务利润率有可能步入负利时代,因此业务多元化将会是今后加油站发展的主要方向。
a)成品油零售量发展趋势
2.2 加油站—充电站融合发展新尝试
从当前发展态势来看,加油站退出历史舞台的命运难以避免,新能源汽车崛起已成必然,而加油站如何转型也是当下的重要课题。加油站和充电站均属于机动车能源补给站点,在加油站内增设充电桩具备网络节点优势[18-19]。早在2010年,中国石油、中国石化等16家央企就已组成中央企业电动车产业联盟,开始积极探索在加油站内建设充电桩,但实施效果并不理想,对于在加油站内建设充电桩的态度已由乐观激进转向了理性审慎。制约加油站—充电桩融合发展的原因复杂,主要有以下几个方面:第一,充电设施属于重资产业务,加油站增设充电桩投资运营成本高、利率低、回本周期长[20];第二,中国城市开发建设已步入存量时代,用地资源紧缺,在加油站内增设充电桩对用地要求较高,能为充电设施提供额外土地资源的加油站数量有限;第三,充电桩的核心资源是电力,电力资源并不掌握在加油站运营主体手中,因此加油站运营主体的顾虑较多,热情有限;第四,油气和电的兼容性较差,充电设施在使用过程中可能产生静电,存在安全风险,建设审批要求严格;第五,技术更新迭代对充电业务影响较大,随着电池技术的进步,早期的里程焦虑已经得到了很大改善,电池技术仍在快速进步,充电模式也呈现多样化态势。
2.3 自动驾驶背景下的转型机遇
自动驾驶已经上升为国家战略,这一技术会对未来交通行为产生重大变革,如停车需求减少、道路通行能力增加、城市空间拓展等[21],自动驾驶技术也可以使用更少的车辆满足更大的出行需求[22]。自动驾驶、共享出行、出行即服务三类技术融合将会是21世纪新一轮汽车革命的主要方向,最终也会演变发展出自主式交通行为,交通将从智能转向智慧。在智慧交通时代,无人驾驶交通系统的正常运转需要的支撑:第一,硬件设备生产,负责自动驾驶车辆及关联设备的输出;第二,自动驾驶技术开发及测试,负责设备的运行控制;第三,自动驾驶商业运营,负责提供市场化的出行运营服务;第四,自动驾驶硬件设备的维护和管理。
未来汽车电动化会导致加油站燃油补给业务走向衰退,加油站的发展必须看准发展趋势,找准自身优势,超前谋划,有序布局,主动融入未来高度智能化的交通系统。自动驾驶会改变交通模式和行为,但和非智能时代相比仍然有相似的地方:第一,未来交通需求时间分布的不均衡性依然会存在,高峰时刻运行需求量大,低峰时刻停车需求量大,这也需要城市为自动驾驶车辆提供充足的停放空间;第二,自动驾驶车辆仍然需要进行能量补给,需要大量的能量补给站点;第三,自动驾驶车辆需要定期进行维护和保养,需要提供保养维护场所。加油站经过几十年的发展,已经具备了独特优势:第一,数量规模大,布局分散,和交通需求结合较好,已经具备了网络化优势和规模优势;第二,用地权属关系简单,大量加油站40年产权将在2040年后陆续到期,届时将在交通网络上释放出大量土地;第三,中国石油和中国石化两大公司占据了全国的半数加油站,加油站易于批量化改造,且改造成本不高。
结合自动驾驶的技术特点综合判断,加油站在未来自动驾驶硬件设备的维护和管理领域存在突破的可能,有可能转变成为自动驾驶车辆的综合服务站,为自动驾驶车辆提供停放、车辆维护、能源补给等服务。
3 结论及建议
中国加油站在20世纪90年代后快速发展,经历了由乱到治的过程,目前自下而上的建设需求依然强劲。在“双碳”目标下,加油站数量减少甚至直至消失的命运难以避免,但是在交通领域碳中和目标达成前石化燃料仍会在社会经济运行中发挥着举足轻重的作用。纵观国内外,加油站的规划建设问题突出,如何应对新形势下“双碳”目标和自动驾驶技术的冲击值得深入思考。
3.1 调整加油站的功能定位
欧美国家倾向于鼓励加油站之间的相互竞争,加油站更多被定位为商业服务设施,对加油站的站点间距管控较弱,对加油站规模总量一般不进行控制,其规划建设运营基本按照市场化规则进行。在中国倾向于对空间分布秩序进行管控,强调加油站的公共服务属性,加油站在用地取得方面按商业用地方式出让,但又常被视为道路交通配套设施,对站点间距和规模总量有着较强的管控要求。随着加油站增长速度显著放缓,空间布局形态基本稳定,加油站将从过去的增量扩张转变为存量提升模式,多元化发展会成为必然,过分强调加油站的公共服务属性会影响其多元化发展,应在空间格局已定的大前提下回归商业本征,激发多元化转型动能,应对碳中和阶段面临的市场环境。
3.2 修正空间布局标准
无论是高速公路、国省道、城区还是农村地区,现行加油站布局标准缺陷较为突出,执行生硬,一刀切现象比比皆是。探究加油站布局标准的由来,标准制定欠缺深入研究的理论支撑,本质上是一种舶来主义和经验主义产物,修正现行布局标准迫在眉睫。加油站布局标准的修正需要充分考虑现实情况,并在刚性和弹性之间寻求平衡。随着城乡界线的逐步打破,加油站布局标准不应只用城区和农村地区两个单一的数值标准进行一刀切,应对行业标准和国家标准进行规范统一,以人为本,从主管部门的总量供给思维向市场方的需求思维转变。
3.3 研究充电站与加油站的关系
加油站和充电站的本质都是机动车能源补给站,两者功能相似,但两者目前是处于并行状态,融合衔接研究不足。在缺乏深入研究的背景下,充电站大干快上,加油站蓬勃发展,未来滋生布局乱象的可能性较大。目前,虽然有很多企业谋求在加油站内布局充电桩,但现实运营情况不容乐观,合并设置仍面临重重阻力。未来碳中和目标实现后,加油站很有可能直接转化为充电站,因此在制定充电站或加油站标准时要充分考虑未来发展趋势,做好空间约束与统筹。
3.4 主动融入自动驾驶环境
随着交通智能化时代的来临,智能车辆需要完善的道路网络和停放维护节点,加油站具备网络、交通区位和改造成本等优势,具备发展成为智能交通网络静态节点的可能性,大企业应紧抓机遇,在智能交通萌芽成长期开始探索转型,做出局部示范点位,主动探索融入智能交通时代的新路径。