基于省“一网通办”的用地许可管理改革探索——以广东省为例

文／杨美霞 广东省国土资源技术中心 广东广州 510000

引言：

2019 年，中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，文中城镇开发边界内、外的建设均提及“详细规划+规划许可”的管制方式[1]。同年，自然资源部提出推进规划用地“多审合一、多证合一”改革，合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，简化报件审批材料，并明确全国统一的用地许可证书样式。规划许可制度是新时代国土空间用途管制制度体系的核心元素之一，建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证核发（以下简称“一书一证”）是规划许可制度的重要环节。广东省“一书一证”以往分散管理模式的改革势在必行，对于落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，促进空间治理数字化转型亦有重要意义。

1.“一书一证”业务管理现状

截至2021 年8 月，广东省的“一书一证”事项管理仍分散在各地，由具备相应审批权限的市、县自然资源部门进行审批。同时，这2 个事项纳入各地区工程建设项目立项阶段审批事项清单、办事指南，各地区的事项办理流程、办理材料、承诺办理时限等要求各不相同。甚至少数地区仍采用线下办理的模式。因此，“一书一证”用地许可审批数据由各地区掌握。不同地区互为“信息孤岛”，存在主管部门多、重复填报事项多、口径范围不一致、标准规范不一致、信息分散存储、数据共享难度大、尚未实现全省统筹管理等问题。省级部门开展“一书一证”事项审批监管及宏观决策，亦缺乏具体的数据基础[1]。

2.“一书一证”业务管理改革实践路径

2020 年底，广东省落实自然资源部“多审合一、多证合一”要求，结合省数字政府改革、工程建设项目审批制度改革等契机，开展省工程建设项目“一网通办”（以下简称省“一网通办”）建设。同时，建设方案将“建设项目用地预审与选址意见书”“建设用地规划许可核发事项”纳入省“一网通办”首批自然资源政务服务事项。广东省各地区群众的“一书一证”事项办理申请拟由省“一网通办”统一接收，并转至省级自然资源系统、由各地区行政工作人员审批[2]。

2021 年9 月，“一书一证”等审批模块在省级自然资源系统上线，并正式接入省“一网通办”，开启基于省“一网通办”的用地许可管理模式。其具体实践路径如下。

2.1 一个平台，明确全省统一入口

对于群众而言，“一书一证”事项统一办理入口已由省统一为省“一网通办”，实现全省线上“一个申报入口”的目标。同时，该入口标识一份“办事指南”，有利于群众参照共性要求开进行该事项申报。统一入口改变了以往该事项业务数据分散在各地区申报的情况[3]。

图1 “一网通办”统一入口

2.2 一表申报，统一受理全程网办

“一书一证”事项办理纳入省“一网通办”后，实行全省“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料、一次申办、实时流转、后台并联审批”模式。在各部门数据互联互通基础上，省自然资源部门整合优化“一书一证”事项办理情形，并通过后台电子证照关联、数据共享、智能检测等技术，有效压缩相同材料、减少信息重复填报。办事群众在网上申报工程建设项目时，仅提供一张申请表单、一套申报材料，可启动多事项审批，有效减少往返申报情况。同时，申报数据则统一归集、流转至后台省级自然资源系统，由各地区行政人员在省系统进行项目受理，并支持线上、线下两种受理模式[4]。

2.3 一网通办，支持三级联动审批

“一书一证”事项申报后，与其他工程建设项目事项实现并联审批。省自然资源部门依托省“一网通办”，与省发改委、省生态环境等多个部门业务系统以及各地市审批系统进行了对接，实现了省、市、县之间及各层级横向部门间的系统互联互通，打造“横向到边、纵向到底”审批体系，支持省市县三级工作人员并联审批[5]。

2.4 强化监管，推进“阳光审批”

“一书一证”审批模块以图形辅助支撑审批能力，以坐标数据为基础，利用预定规则事前管控、自动分析报件数据、自动核算面积、自动回填表单等方法，用数据辅助审批；尽可能排除人为干预，减少自由裁量空间，实现建设用地省、市、县三级在线申报、全程留痕、在线监管；形成“以图驱动，以图管地，以数说话”的业务模式，提高用地审批业务监管能力,实现审批过程的公开透明[6]。

图3 数据互联互通示意图

3.“一书一证”业务管理改革实践难点

3.1 政策落地尚缺指引，多审合一意识转变难度大

自然资源部文件提出了“多审合一、多证合一”总体要求，但2020 年底尚未有政策文件明确实施细则及操作规范，且尚无其他地区作为先例或样板。采用技术手段驱动自然资源业务管理，与行政主导的业务管理模式相比，具体实施效果仍有提升空间[7]。

多审合一推进过程存在一定困难。由于尚未有政策明确提出“多审合一、多证合一”需配套实施机构调整，较多地区工作人员的思想意识仍停留在以往的办理模式。现实存在跨层级办理、跨不同单位办理或者尚未明确机构分工等情况。各地办理层级、情形不一、分工情况复杂，为全省统筹管理带来了挑战[8]。

3.2 数据共享体系庞杂，系统对接要求高

政府数据治理要求治理主体由一元主导向多中心化方向发展[1]。广东省“一网通办”集成服务工程设计横向上以各级政务数据中心为中转站，本级各部门业务系统数据全部汇集到本级政务数据中心；省级自然资源系统对省数据中心以“总对总”模式实现数据对接，各级工建系统通过省级数据中心实现数据共享与交换；纵向上打通省市政务数据中心数据实时共享渠道，实现业务数据的上通下达。数据流转环节多，对系统对接的稳定性提出了较高要求。

3.3 对接外部系统逻辑复杂，跨部门协作要求高

省“一网通办”框架下，省级自然资源系统与第三方交互系统较多，包括省发改、省事项目录系统、省电子证照平台、省电子印章平台等，逻辑实现较复杂。日常若发生接口异常，排查难度较大，需协调第三方相关工程师等协助排查。接口规范如有调整，则影响省级自然资源系统与“一网通办”对接过程数据传输的稳定性，进而影响案卷办理效率。该场景对跨部门协作响应的实时性、有效性要求较高。

4.“一书一证”业务管理改革实践创新点

4.1 多审合一，精简办理情形与材料

“一书一证”事项审批模块建设期间，省自然资源部门落实“多审合一、多证合一”要求，开展详细调研、汇集各地市材料，并梳理全省各地此前存在的100 多种办理情形，研究形成统一的情形、流程、表单、材料。其中，建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并为“建设项目用地预审与选址意见书”。建设用地规划许可证核发（新发、变更、延期、遗失补办），政府储备建设用地使用权出让、租赁审批，国有建设用地使用权划拨审核3个事项合并为“建设用地规划许可证核发”1 个事项。合并后的“建设用地规划许可证核发”事项共划分为6 种办理情形。详见表1。

表1 “一书一证”事项合并审批调整情况

4.2 整合流程，全程网办便民利企

依托“互联网+监管”的形式，收集与整合各省、市级政府的监管信息，建立涉及政府、企业、公众多方的一体化网络监管平台，促进规划许可监管的信息化转型[3]。省级自然资源系统支撑省、市、县三级用户在线带图审批和监管，并支持跨层级会审。办事群众无需分开事项或者分层级申报“建设用地规划许可证核发”事项，通过省“一网通办”在线申报一次，可实现全程网办、在线查询行政部门审批进度、领取电子证照。

图4 电子证照封面与内页

4.3 数据共享，横向到边纵向到底

数据建设的战略目标,将整合成果统一入库,并集成政府数据和社会数据，建立纵向贯穿国家、省、市、县 (区)四级、横向连接各政府部门和公众的信息服务模式[2]。“一书一证”业务仅申报一次、审批一次，审批数据同步实时共享至发改等相关部门。依托省“一网通办”，省、市、县不同部门间的数据共享形成“横向到边、纵向到底”模式。该模式下各项业务数据按统一标准申报，有效疏通了以往广东省工程建设项目审批系统口径范围不一致、横向纵向对接不充分、审批数据重复报等“堵点”，消除了部门数据孤岛等难点问题。

4.4 底数清晰，有效助力宏观决策

2021 年9 月，省“一网通办”上线。截至2023 年6 月，全省群众申报的“一书一证”业务超过1.3 万宗。依托省“一网通办”，“一书一证”业务数据由省、市、县部门共同掌握。同时，统一数据标准下的业务数据整体质量得以有效提升，为省级部门掌握市、县的审批数据，汇总申报的用地范围、具体土地用途，开展月度、年度查询统计及分析，实施行政监管或调整相关指导政策等提供了重要的数据基础。

5.“一书一证”业务管理改革优化建议

5.1 推动项目全生命周期管理

空间准入是用途管控的核心[5]。当前的国土空间用途管制要求所有国土空间的统筹开发和保护，将碎片化管控协同集成到统一的国土空间管制，强化要素内在联系，体现系统化、整体化思路[3]。广东省“一书一证”用地许可业务已由省级统一汇集管理，在此基础上可进一步推动该事项与前置及后置用途管制业务的关联，比如：农用地转用和土地征收、建设工程规划许可、土地核验与规划核实等业务。通过项目统一赋码，建立全生命周期数据的统一汇集和实时监测机制，实现管理数据全程留痕、管理行为全程透明、管理环节全程可追溯。

5.2 优化公众申报服务

广东省基于省“一网通办”的“一书一证”管理模式，通过政务服务网直接面向公众。实际运行过程中，存在“部分群众报件能力难以匹配全程网办要求”“老年人参与全程网办有困难”“网办咨询答复迟滞”等问题。因此，有必要引导公众依法行使权利、表达诉求，培养和提升公共意识和社会责任感，提高公众参与程度，保障公众参与社会改革，提升公众获得感。聚合各级政府、市场和社会多方主体的力量，让社会组织、人民群众参与用途转用许可的监督乃至决策过程中[4]。在具体实践层面，一方面建议定期调研和收集公众使用意见，作为优化申报端的参考依据；另一方面建议增设线下政府服务代办或引导窗口，指引对网报有困难的群众进行申报；同时在省“一网通办”增设线上咨询链接，避免公众主要通过12345 热线进行咨询。

5.3 持续完善运营细则

“互联网+政务服务”是要建立新型的服务型政府管理模式,要提升政府管理水平,提供更高效的政务服务[5]。省自然资源审批端接收省“一网通办”申报数据，有时存在数据传输不顺畅等情况，影响办件进度。因此，建议相关部门重视平台运营，建立有效的问题排查机制、重要问题协调沟通机制、重大问题应对机制；确保管理主体与运营主体的权责分明，塑造相互协同和制约的运营管理机制，进一步排查“一网通办”申报入口、地市工建系统、省垂系统之间的对接问题，避免同类问题重复出现；强化队伍能力建设，提供专业化技术服务，为省“一网通办”体系建设运营提供长期、稳定的服务保障。

结语：

广东省通过省“一网通办”建设，助力推动“一书一证”业务数据向省级汇集，并共享至省、市、县相关部门，有助于强化用地许可业务事前、事中、事后监管，为持续深化“放管服”改革和优化营商环境提供重要抓手，为推进规划用地“多审合一、多证合一”改革提供有力支撑，并为广东省开展国土空间用途管制的部省对接打下了重要基础。在未来，如何基于“一书一证”用地许可业务管理改革经验，借助信息化手段不断深化广东省国土空间用途管制项目的全生命周期管理，值得进一步探索。