学生参与大学内部治理的现实困境与优化策略

孙鸿飞

学生参与大学内部治理的现实困境与优化策略

孙鸿飞

[沈阳师范大学]

学生是大学共同体成员中人数最多、层次最复杂、结构最多元、个性最多样、诉求最富差异的一个群体。正视学生的权利，切实发挥大学生群体在高校治理中的作用，是高等教育初步跨入普及阶段的时代诉求，是建设中国特色现代大学制度的应然选择，是促进学生自我发展意识觉醒的客观需要，是营造民主和谐校园治理文化的必要手段。目前，我国学生参与大学治理存在着参与意识淡漠、参与内容受限、参与途径单一等问题。对此，高校应该培养学生参与的综合素质、提供科学合理的政策保障、构建多元便捷的参与平台，以实现大学善治的目标。

大学内部治理; 学生参与; 学生权力

2019年2月23日，《中国教育现代化2035》中明确提出要推进教育治理体系和治理能力现代化。目前，学生的学费是高校主要的资金来源之一，学生有权表达自己的利益诉求，学校也有义务听取学生的建议，为学生提供更优质的教育。学生参与大学内部治理是高校实行民主管理和倾听学生利益诉求表达的必要路径，在完善现代大学治理体系和治理结构中发挥重要作用。

一、学生参与大学内部治理的价值分析

联合国教科文组织在《面向二十一世纪高等教育宣言：观念与行动》中提出：“国家和高等教育机构的决策者应将学生置于核心地位，应将他们看作高等教育改革创新发展的合作者和责任人。”随着社会民主化进程的不断加快，高等教育法治化也在有序推进，学生是大学中重要的利益群体，学生参与大学内部治理是高校改革与发展的关键突破口。[1]

（一）高等教育初步跨入普及阶段的时代诉求

我国高等教育进入普及化阶段，大学与社会之间的边界越来越模糊，这就需要高等教育治理体系满足不同群体的利益诉求，形成民主参与的多方治理结构，进而推动高等教育持续健康发展。在我国大学发展的过程中，政府长期发挥主导作用，治理主体单一致使权力边界模糊，高校往往作为附庸机构而存在，基层治理缺乏自主性和参与动力，无法适应普及化阶段对利益相关者间协同合作的要求。[2]相比之下，美国、加拿大、法国、澳大利亚等西方国家早在本世纪之前就已经进入了高等教育普及化阶段，多方主体参与大学内部治理已经有了比较成熟的经验。[3]在新形势下，学生作为“消费者”，是大学实现民主发展、科学发展的重要推动力量。

（二）建设中国特色现代大学制度的应然选择

中国特色现代大学制度是立足我国国情的特色制度体系，党委领导下的校长负责制是现代大学的根本制度，其中还包括学术委员会制度、教职工代表大会制度、学生代表大会制度等基本制度。[4]长期以来，我国大学内部治理结构失衡，行政权力泛化，学术权力式微，学生权力虚化，这与治理时代所倡导的多元主体参与、协商共治、权力共融等理念相距甚远。中国特色现代大学制度呼吁着自由内涵，更呼吁着民主精神，只有高校在改革中善于倾听学生的声音，才能优化大学的治理能力和治理水平。随着高校全面深化改革拉开序幕，学生的利益逐渐受到大学管理者的重视，学生有更多的机会参与到大学决策的过程中，与其他利益相关者形成了对话协商、平等交流的良好氛围，既能够避免学校由于专断造成的决策结果不科学，让学校能够发现现行制度存在的问题，又能够促使学校形成多元主体治理的良好格局，激发出大学各个主体参与改革的热情和动力。[5]

（三）促进学生自我发展意识觉醒的客观需要

学生作为大学的重要利益相关者，通过参与大学内部治理，充分表达自身意愿，提升对大学的归属感和认同感。学生参与大学内部治理体现了学生的主人翁地位，通过参与实践，学生可以充分利用参与权，锻炼自身参与公共事务的能力，大学内部治理实际是一种公民教育课程，学生的内部治理活动在无形之中影响学生的行为，学生通过参与不断提升公民素质，从而成为全面发展的人。[6]正如梁启超所说：“大学生需要做课外学问，如果只求课堂上功课及格便算完事，那只是求文凭，不是求学问。”随着当代公民社会的迅猛发展，现代的大学不再是昔日纯粹的“象牙塔”，而是一个相对完整的微型社会，更应该是学生锻炼民主参与能力的最佳场所，使学生为未来投身社会建设做准备。

（四）营造民主和谐校园治理文化的必要手段

长期以来，我国大学内部政府主导的行政权力和教师主导的学术权力始终占据核心地位，所以在决策层面往往忽视学生的需要，侵害学生权利的事件也屡见不鲜，学生与大学之间不断产生矛盾，使学生产生日消极的负面情绪。保障学生参与高校内部治理的权利，完善学生表达自身诉求的渠道，增强学生对学校治理水平和能力的信心，不仅是大学各项工作能够高效开展的前提，更是新时代构建和谐校园环境的必要措施。在大学内部治理的过程中，文化性理念的形成需要各权力主体从内心深处形成价值认同感，并将理念转化为外在的集体参与行为，才能不断提高人们的参与热情和治理质量。[7]随着学生权利意识的日渐觉醒，要想平衡内部利益相关者之间的关系，就要化解学生的不满情绪，为切实提高治理效能打下基础。

二、学生参与大学内部治理的现实困境

长久以来，大学都被视为“高深学问”的学习场所，学生接受高等教育的主要目的是为日后的职业发展打基础，而政治民主参与技能的培养则被视为管理者的特权，学生权力得不到切实保障。[8]虽然国家已经开始高度重视高校内部的学生权力，但就实际效果而言，我国学生参与大学内部治理依然存在诸多问题。

（一）参与意识淡漠

学生在参与大学内部治理的过程中，存在诸多为应付老师或者学校的指定任务而做出的盲从现象。面对着应试教育中巨大的学业压力，大多数学生对校园里其他事情的关注度教低。即使与自身利益密切相关的事情，大学生也只是被动接受安排，他们认为学校的战略决策、教学评价等事务都是管理者们负责，自己只需要保持服从，接受领导安排即可。学生参与大学内部治理的积极性不高，没有作为现代公民的思想觉悟，民主参与的意识和责任感都比较低。段俊霞、蒋青在调查中发现当前大学生参与大学治理中的治理意识薄弱，显示出学生的“政治冷漠”一方面，绝大部分学生对于不涉及自身利益的事情往往采取“事不关己高高挂起”的态度，即使关系到自己的利益也常常因为惰性或者碍于面子不愿意去积极争取。另一方面，管理者往往借着阅历尚浅、思维不够成熟、治理事务的技能不足、参与治理的时间有限等理由将学生的主体性地位局限于狭小的课堂中，至于学校的其他场域学生权力根本无从涉及。

（二）参与内容受限

权力内容是指权利在行使过程中所覆盖的具体项目和范围。目前，我国学生参与大学内部治理的内容主要集中在课程评教、学生管理、后勤服务等方面，这些活动与学生自身利益高度相关，在学校重大事务的决策和执行方面并未有学生参与。一方面，我国关于学生参与权的法律法规还不够完善，政府颁布的现有政策和法规中，对于学生权力的范围、职责、规范没有明确的界定，很难为学生参与大学内部治理保驾护航。另一方面，大学章程对于学生权力也没有明确的可操作性细则规定。以2019年6月教育部公布的113所高校章程为例，总体上侧重于对学生实体权利的简单罗列，对于具体程序的操作却没有详细规定，导致学生实际参与的内容与学生期望参与的内容之间差距过大，大学章程内容匮乏、徒有形式，被束之高阁。

（三）参与途径单一

当前，学生参与大学内部治理主要有学校组织机构、学生组织以及网络渠道等三种途径，但是参与治理的有效性亟待提升。首先，学校组织机构中没有设置学生代表的席位，在涉及学校发展的重大问题上更是直接屏蔽学生的意见。我国仅有北京大学、复旦大学在大学章程中规定学术委员会中有学生委员，其他高校学生参与治理的范围依然集中在非学术性事务中。[9]其次，在学生自我教育和自我管理的机构中，学代会、研代会仅仅只是学校学生工作的传话筒，组织独立性欠缺，在资金运作、干部选拔等方面都受到上级领导的干预，成为了学校管理部门的附庸。最后，大多数高校目前并没有充分开发网络治理渠道。网络渠道中仅保留了学生对学校重大事务的知情权，并未涉及参议权、决策权、监督权等具体权利。例如，高校官网中对于教务教学、考试管理等事项采用上下级通知的方式，学生成为信息资源的“被动接受者”，只有当切身利益受到侵害时才会寻求出路，难以真正调动起学生群体的参与热情。

三、优化学生参与大学内部治理的策略

当今世界，高等教育普遍接受代议制民主原则，关于“学生是否应该参与高等教育治理”的问题已经能达成全球共识，只是“学生如何参与”以及“学生在多大程度上参与”仍然存在分歧。[10]学生参与治理不仅有利于大学决策的科学性，更能为学生提供更多的学习空间，处于领导地位的学生在团队中往往具有敏锐的批判性思维。[11]

（一）培养学生参与的综合素质

学生参与大学内部治理的行为态度主要通过角色感知和集体认同两方面来反映。集体意识较强的大学生会更加愿意参与到大学内部治理的过程中，对于学校的核心利益相关者角色认同度高的大学生也会表现出强大的参与热情。[12]大学生将参与大学内部治理的心理认同内化为外显的参与行为之后，有利于提高学生参与的积极性，在实践中不断完善自己的参与能力和水平。其一，构建协商共治的校院氛围。学校是影响学生参与效果的最关键主体，学校积极推动学生参与学校治理工作，既能够培养学生的管理能力，也间接提升了大学的内部治理效能。其二，让“以生为本”的理念深入人心。最为大学的核心利益相关者之一，学校的各项决策应该以学生的发展为出发点和落脚点，做到尊重学生权益，在过程中开发学生的个人潜力，鼓励每一位学生形成创新思维。其三，强化学生参与学校治理的个人意识。学生是推动高校发展的主体，参与意识是学生是否自觉参与学校治理的前提和关键，学生不能再像传统方式那样将自己禁锢在书本知识中，要将自己也视为大学的主人，勇敢表达自己的合理诉求，将参与意识转化为自觉地参与行为，在学校的各项治理中积极建言献策。其四，提升学生参与治理的能力。不是人人都生来就具有民主的信念，民主意识的形成、民主参与能力的提升都依赖于学生实际的参与。

（二）提供科学合理的政策保障

制度完善是学生参与高校内部治理的有效保障，从法律层面科学分配权力，在权责统一的基础上实现大学内部权力的相互协调，确保大学内部的主体行为能够有法可依、有章可循。正如布鲁贝克所说：“明智的分享权力并不等于削弱权力，反而可以多出成果。”[13]一方面，高等教育相关法律的制定要把重点放在事务的具体程序和标准上，如制定高校权力清单，让法律成为高校内部治理的依据，防止出现标准模糊、权力僭越等问题。早在20世纪60年代，德国联邦宪法法院就肯定了学生代表是民主决策机构的成员之一，法国的《教育法典》也规定了学生可以通过学生会参与学校治理的途径，美国的康奈尔大学章程保障了校内最高权力机构和决策机构的董事会中有学生席位。另一方面，大学章程在大学内部治理中处于核心地位，是高校实现内部治理法治化的纲领性文件，只有法律制度和大学章程形成合力，学生才能真正由被动参与者成为主动治理者。高校应该结合实际情况不断完善本校的大学章程，在制度保障学生参与治理的权利，详细规定参与的范围和内容，落实具体的操作程序。大学章程是高校内部的“学生权力保障书”,在章程文本中设计合理有效的学生权力保障制度意义深远。

（三）构建多元便捷的参与平台

高校应该为学生参与内部治理搭建多元化、规范化、实用化的参与平台，合理扩大学生的知情权、监督权和评价权等，让学生自己发表意见，实现大学内部各利益相关人员的和谐互动。一方面，西方发达国家高等教育中的学生参与治理已经趋于成熟，我们可以借鉴发达国家的治理经验，结合我国学生参与大学内部治理的强烈诉求，形成中国特色的参与途径。例如，美国斯坦福大学学生联合会（ASSU）担任学生组织的领导者，学生参与办公室（OSE）、志愿学生组织（VSO）等让学生参与到大学内部治理的具体事务中，学校根据学生的建议不断优化决策内容。另一方面，高校要建设完备的信息化平台，充分利用官方网站、微信公众号、新浪微博、抖音短视频等多媒体平台，为学生群体参与大学治理提供真实、公开、透明、及时的信息反馈。学生媒体也是学生自治组织参与高校管理的重要途径。学生可以自发形成一个直接代表学生利益的民间主流媒体，选取一批具有责任心和高尚媒体精神的记者，经费管理、发布内容等都由学生独立负责，运用学生们喜闻乐见的宣传形式，报道所有发生在学生身边的真实问题，吸纳更多学生参与讨论。

[1]包万平.大学内部治理中的学生参与权研究[M].北京:中国社会科学出版社,2022.

[2]蔡亮.普及化阶段我国高等教育治理模式的变革诉求、现实困境与路径选择[J].黑龙江高教研究,2023,41(02):1-6.

[3]刘宝存,苟鸣瀚.普及化时代高质量高等教育体系建设的现实背景与可行路径[J].现代教育管理,2023(01):1-11.

[4]邓传淮.推动中国特色现代大学制度建设[J].中国高教研究,2020(02):6-8.

[5]张有武.学校内部治理中的学生参与：缘由阐释、困境分析与对策探赜[J].教育理论与实践,2021,41(16):27-32.

[6]叶飞.“治理”视域下的学校公民教育[J].教育学报,2013,9(06):52-57.

[7]王景荣.现代大学治理与校园文化:契合性与互促之道[J].内蒙古社会科学(汉文版),2015,36 (04):155-159.

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[9]陆优优.学生参与权在大学章程中的表达与完善——基于21所高校章程的文本分析[J].思想理论教育,2020(08):106-111.

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[12]王晓茜,姚昊.大学生参与大学内部治理行为的影响因素[J].高教发展与评估,2022,38(04): 53-62+121-122.

[13]布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等,译.杭州:浙江教育出版社,1987.

(责任编辑:赵鹏程)