重构高等教育治理模式——基于联合国教科文组织报告的分析

文嘉惠

重构高等教育治理模式——基于联合国教科文组织报告的分析

文嘉惠

[兰州大学]

新冠肺炎疫情的暴发深刻地影响着教育的现状和未来。在这样的背景下，联合国教科文组织发布报告《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》，提出把教育作为一种社会契约，并强调了高等教育在塑造公平、公正和可持续的教育及未来的重要作用，本文基于此探讨如何重构高等教育治理模式，助力共同美好未来。

高等教育治理；联合国教科文组织；人类共同体

一、背景

2020年新冠肺炎疫情在全球蔓延，百年一遇的大规模流行性疾病致使世界各地陷入停产、停工、停学的窘境，给各个国家和地区的生产、生活造成了难以计数的巨大损失。联合国教科文组织（UNESCO）发布的《2020年全球教育监测报告》指出，新冠肺炎疫情在全球暴发以来，世界范围内的教育遭受了人类教育史上前所未见的冲击。[1]

（一）教育机会不均衡加剧

教育机会不均衡的现象在全球各地一直存在，而疫情造成的大规模学校关闭在给全球超过90%的学生带来负面影响的同时，还进一步加重了贫困地区学生、弱势群体如女性、难民、残疾人士遭受的教育不公。与埃博拉病毒有关的经验表明，公共卫生危机对贫困女童入学机会的影响尤为突出，她们中的很多人可能就此失去受教育的机会，再也无法走进校园大门。[2]在初等和中等教育中，尽管许多国家采取远程在线教学的方式以保证学习的持续性，但这一现代技术并不能覆盖所有的学龄儿童和青少年。联合国儿童基金会（UNICEF）一项调查估计，电视学习、在线授课最多只能覆盖62%和24%的学习者，教学有效性低于线下教学。[3]在最不发达的国家中，只有12%的家庭接通了互联网，总体上，大约40%的低收入和中等偏低收入国家没有为可能受到排斥的学习者提供支持。[4]高等教育方面，高校同样采取“停课不停学”的在线教育策略抵挡疫情的冲击，但这一策略产生了新的教育不公平。有关高校大学生在线教育的实证研究显示，不同家庭背景的学生拥有的信息基础差异较大，优势家庭背景的大学生更可能获得在线教育机会，户籍、父母的学历也会影响学生的在线学习质量，在线教育这一方式凸显了不同地区、不同背景的学生之间存在的数字鸿沟，扩大了教育不公。[5]

（二）教育质量滑坡显著

根据联合国（UN）2020年8月发布的《政策简报：COVID-19期间及以后的教育》，疫情对教育系统造成的破坏引起了巨大的学习危机，全球近16亿学生受影响，低收入和中低收入国家学生受影响比例高达99%。因学校关闭停学、在线教育的质量不及线下课堂学习，使得疫情期间全球各地教育质量的滑坡几乎抵消了过去20多年教育努力取得的成绩。[6]此外，疫情缓解后对线上教育质量损失进行弥补、帮助倒闭的学校恢复办学、回归线下教学后校园内常态疫情防控需要的人力、物力都将提高教育成本。[7]然而，在新冠肺炎疫情的冲击下，经济生产活动停滞引起经济衰退，进而致使教育财政紧缩，全球三分之一的高收入和中高收入国家、三分之二的低收入和中低收入国家削减了教育预算，且削减幅度面临进一步提高的风险，[8]这使得全球教育资金缺口不断扩大，低收入和中低收入国家的年度教育经费缺口已达到惊人的1480亿美元，现在有可能再增加三分之一。[9]后疫情时代，即使教育有所恢复，由于教育经费支持将难以保障，教育质量也令人担忧。

二、《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》

随着全球化的深入发展和科技的不断进步，我们的世界日益成为一个具有高度互联性的系统，“相互依存、瞬息万变和错综复杂成为塑造当今世界的三大主流特征”，[10]任何地方性的危机都可能在系统互联的相互作用下演变成全球性的危机。在时代日益复杂、动荡不定的背景下，2019年，联合国教科文组织（UNESCO）成立了“教育的未来”国际委员会，并倡议重新思考教育、学习和知识在面对未来的挑战和机遇中能发挥什么样的作用，强调教育在塑造我们期望的理想未来中的重要性。2021年11月10日，联合国教科文组织（UNESCO）发布关于“教育的未来”的报告——《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》，呼吁全世界从人文主义的关怀视角出发重建教育体系。

报告指出，“知识和学习是实现更新和变革的基础。然而全球差异以及重新构想我们为何学习、如何学习、学习什么、在何时何地学习的迫切需要，都意味着教育尚未兑现其助力我们塑造和平、公正和可持续未来的承诺。”为更好地应对不确定的未来，不论是个人，还是社会、国家，都需要改变以往对教育稍显狭隘的认识，教育不只是受教育者个人的人力资本投资，不只是社会经济发展的动力站，不只是国与国之间的竞争力源泉，我们必须看到教育更广阔、更深刻的价值。教育具有带来深刻改变的力量，教育应更多地着眼于公共事业和共同利益，学习、学生、教师、知识和世界之间的关系需得到重新思考和重新定义。[11]

三、重构高等教育治理模式

（一）新的治理模式

1.全球共治

二战后，联合国教科文组织的成立标志着教育全球治理的开始，在提出普适性教育理念、制定国际教育公约、监测教育发展进程、促进国际交流合作方面积极推动全球教育治理的实践。20世纪90年代，世界银行、世贸组织、经合组织等国际组织成为全球治理中最积极、最主动的参与者，增强了教育政策国际化的趋势。但由于国际政治经济形式的风云变幻，全球教育共治没有朝预期的协作方向发展，甚至进一步加剧了不平衡、加深了知识鸿沟。如今处于历史发展的关键时刻，全球治理面对着国家中心主义、民粹现实主义的强势挑战，教育作为一项共同事业、一种超级权利、一个超级公共领域，在全球治理中起着基础性的作用，重新强调和推进全球教育共治，可以为将来数代人类赋权增能，弥合日益扩大的国际裂缝。[15]新冠肺炎疫情的席卷和破坏性对于世界各国来说无疑都是一个响亮的警钟，如果相互斗争、日益分裂的国际局面延续下去，人类的生存都将难以保证，因而必须打破偏见与隔阂，重新加强国际社会的共同协作、发挥国际组织的带头作用，从教育这一全人类共同事业出发，将人类共同体的价值信念通过教育过程传播、内化。

2.多元主体共治

高等教育治理是一项系统工程，政府、高校、社会都是其中的利益相关者，为了整合高等教育人才培养、科学研究、社会服务的三个核心功能，使大学在当今最重要的一些问题上为公共行动助力，需要充分发挥不同主体的智慧和力量，共同商议高等教育政策和议程。[16]首先，政府是高等教育治理的主导力量，在统筹引领、资源协调、法制建设方面具有不可替代的作用，借助政府的主导力量，有利于打造健康的高等教育治理生态；其次，高校是高等教育治理的主体，在自主治理、师生参与方面有着独特的优势，发挥高校的主体精神，有利于彰显民主的高等教育治理理念；最后，社会是高等教育治理的关键资源，在监督评估、建言献策、提供资源方面具有重大影响力，启动社会的影响力，有利于构建开放的高等教育治理空间。

3.加强联系

“学校是人类最重要、最强大的教育机构之一。”[17]我们的社会已经建立起了类型丰富、层次完善的各级各类学校教育，但不同类型和不同层次教育之间存在的联系没有得到充分认识，如基础教育和高等教育之间、职业教育和普通教育之间，以及传统教育和非传统教育之间，还处于相互区隔的状态。为更好地实现公平、公正、可持续的教育，打造高质量的终身学习型社会，高校需要肩负起将各级各类学校教育的价值观和组织联系起来的重任。高校应当走出高墙，与中小学及其他类型和层次的学校建立沟通的桥梁，如大学图书馆和科研设施可为其他学校师生提供学习支持；高校还可以在自身具有的专业知识、资源优势的支撑下，设计系统的教育方案，解决其他教育机构面临的问题。除了加强与其他各级各类教育的联系，高校还需要加强与社区的联系，与社区建立一体化的伙伴关系，释放合作的潜力，促进高校与社区的互惠合作，达到共同繁荣。

（二）新的治理手段

1.合理运用数字技术

21世纪，以大数据、自动化、人工智能、虚拟现实等为代表的数字技术广泛应用，通过构建直接、高效的网络，打破人与人、人与物、物与物之间的平面连接，将互联互通、即时传递提升到前所未有的程度。智能制造、智慧工厂、智慧物流、智慧医疗、智慧城市等都是依托数字技术打造的智慧化产物，在提升资源利用率、降低成本、优化服务、整合流程等方面实现了质的飞跃。然而，在高等教育领域，数字技术仍是一个尚待开发的新兴事物。运用的深度上，尽管一些国家和地区已经有了建立“智慧教室”“智慧校园”的尝试，其进程总体上仍处于初步探索阶段，未达到对学校的治理方式、学生的学习方式、教师的教学方式产生颠覆性改变的程度。运用的广度上，由于对传统校园进行数字改造、普及数字设备的成本较高，高等教育的智慧化建设只覆盖了全球范围内少数相对发达的区域。“对于今天的许多大学而言，依然沿袭着19世纪的技术和体制，教授着20世纪的知识，其目的却是希望能培养适合21世纪需要的人。”[18]因此，重构高等教育治理模式，需要重点探索如何发挥数字技术的作用，以更好地推进全球共治，加强高等教育与基础教育的沟通，实现治理效率的提高、治理成本的降低、治理程序的优化和治理成果的提升。此外，在高等教育领域推广人工智能、大数据等数字技术的同时，有几点需要注意，以免走入“数字陷阱”的误区。第一，应避免对技术的盲目崇拜，避免陷入技术万能主义，导致价值理性被忽略；第二，应避免技术喧宾夺主，取代教师在育人中的主体作用，导致人的主体性被忘却；第三，应避免数字技术在生成过程中形成的种族歧视、性别歧视、阶级歧视、民族中心主义等“算法偏见”，加深社会已存在的种种不公和对立情绪，导致教育的公平性和包容性被破坏。

2.建立长效预警机制

新冠肺炎疫情的暴发使世界范围内的教育遭受了人类教育史上前所未见的冲击，带来诸如大规模停学、教育质量下降、教育成本增加、教育不平等加剧等一系列严重问题，暴露了我们的教育体系的脆弱性，尤其是缺乏应对突发事件的机制这一巨大的漏洞，改变固化的教育治理体系和教学模式，建立灵活的长效预警机制，增强教育体系抵御不确定风险和挑战的能力迫在眉睫。首先，要发挥教育治理体系法治化、制度化、规范化的优势，将威胁公共教育秩序的不确定性社会危机的应对措施纳入教育治理体系之中，建立常态化的危机应对机制；其次，要明确教育治理体系中不同主体的权利与义务，保证在危机发生时能够高效、有序、科学、及时地进行规划和采取措施；最后，要充分运用信息化手段，提高对教育风险的研判能力，使危机应对走在危机发生之前。[19]

[1][2][4]联合国教科文组织数字图书馆. Global education monitoring report summary， 2020： Inclusion and education： all means all (chi)[EB/OL].[2022-06-20].https://unesdoc.unesco.org/ark：48223/pf0000373721.

[3][7]中国教育新闻网.全球复苏，教育先行[EB/OL].（2021-05-20）[2022-06-20].http:// paper.jyb.cn/zgjyb/html/2021-05/20/content_594858.htm？div=-1.

[5]崔仕臣，杨刚.公共危机事件中家庭背景对高校学生在线教育公平的影响[J].苏州大学学报(教育科学版)，2021，v.9；No.31(02)：68-77.

[6]联合国可持续发展集团.政策简报：COVID-19期间及以后的教育[EB/OL].(2020-08-20)[2022-06- 20].https://unsdg.un.org/zh/resources/zhengcejianbaocovid-19qijianjiyihoudejiaoyu.

[8]世界银行.2021教育财政观察[EB/OL].(2021 -02-22)[2022-06-20].https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/226481614027788096/education-finance-watch-2021.

[9]中国人权网.疫情影响下的全球教育支出[EB/OL].(2021-09-09)[2022-06-20].http://www. humanrights.cn/html/llyj/1/6/2021/0909/61135.html

[10][德]克劳斯·施瓦布、[法]蒂埃里·马勒雷.后疫情时代：大重构[M].北京：中信出版集团，2020：11.

[11][12][17]联合国教科文组织数字图书馆.一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约[EB/OL].(2021-11-10)[2022-06-20].https:// unesdoc.unesco.org/ark:48223/pf0000379381_chi?1=null&queryId=12294048-22da-4382-b1a3-bf8452e1b7bb.

[13]张应强.现代大学精神的批判与重建——为刘亚敏《大学精神探论》而作[J].高等教育研究，2006（07）：11-26.

[14]何培忠.地球时代的新的价值论[J].国外社会科学，1995(09)：29-37.

[15]顾明远，唐虔，秦亚青，张静，张小劲，阚阅，谢喆平.全球教育治理[J].清华大学教育研究，2021，42（04）：1-17.

[16]舒永久，李林玲.高等教育治理体系现代化：逻辑、困境及路径[J].现代教育管理，2020(06)：1-6.

[18]王建华.大学落后于时代了吗？——技术的视角[J].南京师大学报(社会科学版)，2019(05)：32-44.

[19]钟秉林，朱德全，李立国，洪成文，柳友荣，张东，薄存旭，蒋华林，廖伟伟，管华，周序，王硕旺，张务农.重大疫情下的教育治理(笔谈)[J].重庆高教研究，2020，8(02)：5-24.

（责任编辑：卢彩晨）