巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的时代逻辑、现实境遇与总体思路

陈建国，马 驰

（新乡医学院马克思主义学院，河南 新乡 45300）

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是党在“十三五”与“十四五”的历史交汇期，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中做出的战略部署。提出做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是党中央基于新时代我国所处历史方位与社会主要矛盾变化的时代背景和逻辑而做出的重大决策。全面建设社会主义现代化强国，离不开农业农村的现代化，因为在当前乃至今后很长一个时期，最艰巨最复杂的挑战以及最困难最繁重的任务还是在农村，所以必须正视巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接中存在的现实问题。做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。巩固拓展脱贫攻坚成果是基础，实现与乡村振兴有效衔接是关键。要在做好顶层设计的基础上不断健全和完善巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的体制、机制和政策。

一、提出巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的时代逻辑

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置。经过多年的不懈努力，我国到2020年实现了现行标准下的农村贫困人口全部脱贫的目标，取得了举世瞩目的脱贫攻坚成果。在脱贫攻坚战取得阶段性胜利后，党的十九届五中全会进一步提出了“实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”［1］的战略规划，为新阶段巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村全面振兴指明了方向。对于农业、农村、农民的问题，党中央历来都是高度重视的，每年的中央“一号文件”都重点强调“三农”问题就是很好的体现。但需要思考的问题是，党中央为何在这个时间节点强调巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。对于这一问题，可从以下几个方面加以理解。

（一） 我国所处历史方位的变化

党的十九大报告提出:“经过长期努力, 中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”［2］因此，可以从我国所处的历史方位来理解巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接战略，尤其要注意以下几点。

首先是经济方面。经过改革开放以来四十余年的持续稳定发展，我国经济实力不断增强。从经济规模看，我国已经是全球第二大经济体；从发展质量看，我国已进入创新型国家行列；从对世界经济的贡献率看，我国对世界经济的贡献率连续多年保持在30%以上，已成引领世界经济发展的引擎。因此，过去许多长期解决不了的问题现在有实力解决了。其次是政治层面。优先发展农业农村，是党中央一以贯之的战略规划。无论从党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设到2015年党中央提出脱贫攻坚战略，还是从党的十九大报告提出乡村振兴战略到党的十九届五中全会提出巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，再到2021年中央1号文件提出推进乡村全面振兴战略，简要回顾可以发现，党中央始终在根据不同阶段的特点和任务要求，稳步推进“三农”工作重心的转移。最后是社会层面。实现共同富裕、促进公平正义是社会主义内蕴的价值目标，坚持把最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点，扎实推进共建共治共享，持续提升人民群众的收入水平，健全完善基本公共服务体系，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，无疑是在新的历史方位背景下必须完成的时代任务。

（二） 我国社会主要矛盾的转化

习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会的主要矛盾已经发生了转化；在党的二十大报告中进一步强调，我国发展不平衡不充分的问题仍然比较突出。因此，从社会主要矛盾的变化来看，我国现阶段实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，解决农业农村发展的不平衡不充分问题显得比以往任何时候更为迫切。

从农村的实际状况来看，“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”［3］。尽管多年来我国一直在努力缩小城乡之间的差距，但如今看来这一工作仍然任重道远，需要坚持不懈、久久为功。从回应人民诉求和关切的角度看，农民群众对美好生活的诉求与日俱增，只有做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，才能解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从发展和稳定协调的角度看，为了保障粮食安全和保持农村社会的稳定，必须解决好农业农村发展的不平衡不充分问题。粮食安全是最大的安全，它对于我国这样一个超级人口大国的重要性怎么强调也不为过，而农业农村的发展和稳定正是保障粮食安全的坚实基础。

（三） 补齐现代化短板的需要

没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化，我国当前现代化的最大短板就在农业和农村，尽快补齐这个最大短板也是新时代的迫切任务。

农业的现代化，要解决种业与耕地两个问题。种业是农业现代化的基础。虽然我国经过多年的努力在种业领域取得了显著的发展成绩，但也要清醒地认识到，在自主创新、国际竞争、全要素生产、金融扶持政策、抵御资本渗透等方面我国的种业还处于弱势地位。在耕地方面，我国牢牢守住了18亿亩的耕地红线，但在高标准农田建设、提升粮食和重要农产品供给保障能力方面还有很大的发展空间。此外，我国在现代乡村产业体系、农业绿色发展以及现代农业经营体系建设方面也要加快现代化步伐。

农村的现代化，主要涉及与乡村建设相关的诸如农村人居环境、基础设施和公共服务、农村消费、县域内城乡融合发展等领域。近年来，农村现代化的成就无论从推进速度还是从建设成效看都是非常明显的，乡村的基础设施建设在诸如移动物联、数字乡村、燃气下乡、道路畅通等方面有了质的变化，农村人居环境整治取得了阶段性胜利，农村基本公共服务水平也在稳步提升。但总体来看，由于历史欠账较多，农村现代化还有很长的路要走。

二、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的现实境遇

经过两年多的探索和实践，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接已初见成效，各地也积累了较为丰富的经验。但同时也要看到，一些既有的重点难点问题尚未真正解决，还须按照党中央的决策部署，继续埋头苦干。

（一） 乡村发展的内生动力相对不足

从社会运行规律来说，贫困地区和贫困人口的脱贫既要有外源性动力，还要有内生发展动力，并且关键是需要增强内生动力。从近年来我国脱贫攻坚的实践过程来看，虽然外部帮扶的力度在不断加大，但内生动力匮乏的问题始终未能很好地解决，越是贫困地区这种情况就越明显，这也成为影响巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的最大障碍。正如习近平总书记所说：“没有内在动力, 仅靠外部帮扶, 帮扶再多, 你不愿意‘飞’,也不能从根本上解决问题。”［4］

内生动力不足的原因主要存在于以下几个方面。首先是人力资源不足。众所周知，多年来在城乡融合过程中大量的有生力量从乡村流向城市，虽然近几年在政策的引导下这种趋势有所放缓，但人才流出多而流入少的状况并未得到根本扭转，制约乡村发展的人力资源危机依然存在，这是导致乡村发展内生动力不足的最主要原因。其次是物质资源不足。近年来国家对乡村的投入是非常巨大的，依靠政策性投入广大乡村的面貌有了根本性的改观。但不可否认，乡村的自有资源和人力资源的流动是同向的，自有资源回流到乡村的比例是很低的，而这恰恰也是影响内生动力的关键所在。最后是懒汉思想严重，这在近年来的帮扶实践中体现也比较突出。由于政策执行中的“泛福利化”偏差，一些有劳动能力的群众沉迷于政策支持，养成了等、靠、要的“懒汉思想”，并引发了不良的连带效应。因此，“扶志”与“扶智”缺一不可。

（二） 区域发展不平衡现象依然明显

这里所说的区域发展不平衡，指的是脱贫地区与非贫困地区之间、同一地区的不同功能区之间的发展不平衡。脱贫地区与非贫困地区虽然都在加快发展，但它们之间在发展阶段和发展水平上的差距显然不是短期内可以弥补的；即便是同一地区，由于所处区位以及资源禀赋层面的不同，不同功能区发展不平衡现象也比较明显。搞好有效衔接，逐步缩小区域发展不平衡的任务还很艰巨。

脱贫地区与非贫困地区在发展阶段和水平上的差距，表现在诸如生活质量、公共服务、社会保障、管理水平等多个方面。对于非贫困地区来说，乡村振兴的第一步战略目标早在2020年底已经实现，其农村人居环境治理行动也基本完成，目前已朝着全面乡村振兴的目标迈进。对于脱贫地区来说，首要的任务是巩固好脱贫攻坚的成果，然后再进一步拓展脱贫攻坚的成果。此外，面对区域发展不平衡的状况，不同区域做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重点、目标、手段等也有很大的区别。因此，要认真贯彻落实党中央的各项决策部署，加大巩固拓展脱贫攻坚成果的力度，尽快改善区域发展不平衡的现状。

（三） 乡村治理能力有待提升

守住脱贫攻坚成果并做好与乡村振兴的有效衔接，离不开有效的社会治理，但在国家的整体治理体系里,乡村治理属于明显的短板和弱项，需要不断加强。

在乡村振兴战略的实施过程中，乡村治理无论在实践中还是在理论上都是一个热点问题。传统的乡村社会相对封闭。改革开放后，市场化浪潮在改变乡村面貌的同时，也从根本上改变了乡村的治理结构，传统的相对封闭的乡村社会已无法适应现代乡村的发展需要。近年来，国家对“三农”的政策性投入达到了历史高点，尤其是为了打赢脱贫攻坚战，构建了省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫的大扶贫格局。在这一过程中，政府力量对广大乡村的影响是前所未有的，它已成为当前乡村治理的主导力量。就实践效果看，政府主导使广大农村在较短的时间里实现了快速发展，其历史功绩与现实意义毋庸置疑，但从另一角度看，政府主导恰恰是因为乡村自治能力严重不足。由于乡村治理的主体归根结底是乡村自身，所以守住脱贫攻坚成果并做好与乡村振兴的有效衔接，仅靠政府力量的推动是很难做一到的。如前所述，乡村有生力量的流向逆差导致治理主体力量的缺失，这个问题不解决，乡村治理能力的提升也就失去了前提和依托。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的总体思路

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，也是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键之年。要做好脱贫攻坚与乡村振兴政策的有效衔接，就要争取把政策用足用好用到位。还要在基层党组织引领下构建乡村综合治理体系，提升乡村治理能力，增强乡村内生发展动力，要注意整体推进与重点区域突破相结合，实现不同区域间的协调发展。

（一） 做好政策的有效衔接

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，首先要加强政策设计。这些政策主要涉及财政投入政策、金融服务政策、土地支持政策、人才智力支持政策等四个方面。要确保把政策用足用好。

首先是财政投入政策。要重点支持脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴，并注意适当向国家乡村振兴重点帮扶县倾斜，过渡期内还要继续延续脱贫攻坚相关税收优惠政策等。此外，各地要积极探索“以奖代补”“以效定补”等激励机制，鼓励实行发展类的补贴，把多干多补、少干少补、不干不补等举措努力贯彻下去。其次是金融服务政策。各地要努力抓住国家通过政策性开发性金融扩大有效投资的政策机遇，用足用好金融资源，加大金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴重点项目融资对接的工作力度。比如，要继续完善针对脱贫人口的小额信贷政策，鼓励有较大资金需求、符合贷款条件的对象申请创业担保贷款政策支持。再次是土地支持政策。要在坚决守住18亿亩耕地红线、生态保护红线等要求的前提下，用足用好“脱贫地区城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易”和“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂”等土地政策。最后是人才智力支持政策。要延续脱贫攻坚期间各项人才智力支持政策，坚持本土培养和外部引进相结合，探索建立引导各类人才服务乡村振兴的长效机制。比如，“建立城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制。全面建立城市医生教师、科技文化人员等定期服务乡村机制。研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策”［5］，以及继续实施农村义务教育阶段教师特岗计划、高校毕业生“三支一扶”计划，实施乡村工匠“双百双千”培育工程，等等。

（二） 构建乡村综合治理体系

巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接离不开有效的乡村治理，因此要尽快建立并完善适应现代乡村发展的综合治理体系，努力补齐乡村治理短板，全面提升乡村治理能力。

构建现代乡村综合治理体系，首先是要打造一支素质过硬的人才队伍，这是提升乡村治理能力以及内生动力的关键所在。如前所述，近年来城乡人才的流动逆差导致了乡村治理主体力量的严重不足。因此，要发挥政策的导引作用，就要在外引尤其是内培上下功夫，努力培育出一批能够真正扎根乡村的“带头人”，使“头雁效应”得以充分体现，不断增加乡村治理的有生力量并形成良性循环，从根本上激发乡村发展的内生能力。其次是要转变治理理念，逐步建立起“党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”［6］。探索建立多元共治的治理格局，是近年来我国基层治理实践层面的重要创新。这一治理理念坚持政府、市场与社会的三维互动，实现了行政力量、市场力量与社会力量的协同发力，发挥出集中力量办大事的优势，形成巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴的强大合力。最后是要逐步建立“党建+网格化+数字化”的乡村治理方式。在乡村治理中大力推进网格化管理、精细化服务、信息化支撑的治理方式，是近年来我国推动“数字乡村”建设、打造基层管理服务平台、提升基层治理效能的重要手段。在实践操作层面，要注意以推广乡村治理数字化为抓手，通过典型引领与示范带动等方式，结合实际探索建立小微权力、村级事项、公共服务等各类清单，在规范乡村组织运行秩序的同时逐步提升其运行效能。

（三） 实现不同区域间的协调发展

解决脱贫地区与非贫困地区之间、同一地区的不同功能区之间发展不平衡的问题，是当前巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的重点和难点。在这一过程中，要注意抓好东西部的协作以及省域内不同区域间的协作，尤其要抓牢国家乡村振兴重点帮扶县与3.5万个易地扶贫搬迁集中安置点这两类重点区域。在具体实践中，既要按照国家顶层部署在整体上向前推进，又要注意在重点区域有所突破，最终实现区域间的协调发展。

总体上看，各地区要继续坚持稳中求进的工作总基调，按照“守底线、抓发展、促振兴”的发展思路，守住不发生规模性返贫的底线，扎实推进乡村的全面发展，不断拓展脱贫攻坚成果，促进乡村全面振兴初见实效。就东西部协作来看，经过多年的运行，对口支援模式和帮扶机制日趋完善。接下来，要在保持现有状态稳定的基础上，继续优化完善运行方式，扩大产业、劳务与人才方面的支援与协作范围，最终建立起稳定的长效机制。对于省域内不同区域间的协作，要在巩固已有成果的基础上，重点在政策倾斜、组织建设、定点帮扶、产业培育、人才支持等方面下功夫。对于两类重点区域，要认真贯彻落实国家相关政策，集中在补短板促发展上下大力气。比如对易地扶贫搬迁集中安置点，要注重“加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展”［7］；对西部地区的乡村振兴重点帮扶县，则要把重心放在巩固脱贫成果与增强内生发展能力上。