放权赋能背景下全面提升基层治理能力路径研究——商丘市深化基层管理体制改革的做法及启示

郭家彤 白 冰

基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，中央多次出台文件，提出要赋予地方更多自主权，为基层减负赋能。大力向基层放权赋能成为实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。

一、商丘市为基层放权赋能，提升基层治理能力的改革实践

（一） 2019年乡镇和街道机构改革实践

2019年，河南省乡镇和街道机构改革全面展开，放权赋能是改革重点任务之一。商丘市以此为契机，在省赋予经济发达镇的185项经济社会管理权限中，将基层管理迫切需要且能够有效承接的88项县级经济社会管理权限交由乡镇（街道）行使。各县（市、区）配套印发《乡镇职责准入制度》，探索建立了县级部门向基层放权赋能的良性循环工作机制，同时，以数字化新型治理服务体系建设为抓手，打造了市、县、乡三级社会治理综合服务中心，统筹各方资源力量建立起数据畅通、部门联通、上下贯通的社会治理信息化指挥平台，全市基层社会治理效能显著提升。改革后，商丘市通过持续跟踪调研，发现基层治理体系仍存在一些问题。如：县、乡权责边界不够明晰，属地管理泛化现象仍旧存在；乡镇（街道）综合行政执法大队事、权不够匹配，难以充分发挥执法效能；派驻机构与所在乡镇（街道）在管理上存在“两张皮”现象，向基层放权后并未取得赋能实效。

（二） 2022年深化乡镇管理体制机制改革实践

2022年，商丘市以深化乡镇管理体制机制改革为抓手，持续推进治理重心下移，更加精准地向基层放权赋能，为破解基层治理难题、构建基层治理新格局提供了实践样本。

1.强基固本，下好基层治理“一盘棋”

一是因地制宜，科学分类乡镇。商丘市委编办围绕各乡镇常住人口、经济规模、城镇化和工业化水平等情况进行深入调研，参考市统计局发布的2021年乡镇综合实力评价监测排名，按照大、中、小三种规模，对乡镇实行分类管理，相对统一设置10～12个机构，统一明确机构名称，并严禁上级部门要求乡镇对口设立机构或加挂牌子。二是明确定位，深化职能转变。结合乡村振兴战略背景下基层工作实际，突出抓党建、抓治理、抓服务目标任务，通过“三定”规定进一步明确乡镇政府职能定位，把乡镇工作重心转到党的建设、经济发展、乡村建设、公共服务、平安建设、综合行政执法、行政审批服务上来，着力打造服务型政府。三是创新人员编制管理，赋予基层更加灵活的用人自主权。采取编制分类管理、人员统筹使用的方式，打破行政和事业一般岗位限制，进一步提升编制使用效益。同时，通过建立健全乡镇之间、乡镇和上级部门之间人员“下派上挂”循环交流体系，鼓励县级财政、自然资源、市场监管等部门从基层对口选拔工作人员，畅通了乡镇人员“横向+纵向”流动渠道，提升了基层干部干事创业积极性。部分县还制定了《股级干部竞争上岗实施意见》，由各乡镇组织开展竞争上岗，营造了“有为才有位”的干事创业氛围。

2.明晰权责，打造基层治理“三清单”

一是明确主责主业，编制乡镇职责清单。探索构建基层清单管理制度体系，对乡镇职责进行全面细化规范。各县（市、区）编制公布了符合本地实际的《乡镇职责清单》，建立了清单动态管理机制，根据法律法规立改废释和乡镇机构职能调整等情况，及时调整完善职责清单。同时明确规定凡不在清单范围内的事项，不能以属地管理之名随意纳入巡察、审计、监督问责范围，从制度上明确了乡镇“该干什么事”“该担什么责”。二是坚持分类施策，编制综合执法清单。按照“依法下放、宜放则放、权责一致”的原则，通过乡镇“点菜”、县级“端菜”、市级统筹的方式，配合司法行政部门着重从城管、水利、文广、消防、自然资源等紧贴人民群众和企业生产生活的重点领域，梳理出一批行政处罚事项拟下放清单。2023年4月，省政府批复商丘各乡镇依法行使82项行政处罚权，真正实现了以乡镇名义开展执法工作，疏通了基层“责任大、权力小”的治理痛点和堵点。三是厘清县、乡边界，编制属地管理清单。为有效避免多头执法、重复执法，商丘各县（市、区）印发《属地管理事项主体责任和配合责任清单》，涵盖自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、农业农村、市场监管等6大领域79项事项，将技术要求高、专业性强的执法事项纳入专业执法范围，以县级执法机构或县级派驻到乡镇的执法机构执法为主，乡镇配合，将常规监管事项纳入综合行政执法范围，以乡镇名义开展执法工作。

3.协同高效，吹响属地管理“一声哨”

一是落实派驻机构属地管理。为规范乡镇派驻机构履职行为，理顺条块关系，将财政、自然资源、市场监管等部门设在乡镇的机构一律下放，实行属地管理，业务上仍接受上级部门指导。明确公安派出所所长兼任乡镇党政领导班子成员，参与乡镇工作分工，公安派出所、司法所等派驻机构的日常工作由乡镇党委政府统一指挥调度，工作人员党组织关系全部纳入乡镇统一管理。通过健全完善“纵向+横向”协调沟通机制，乡镇拥有了更多资源和精力抓治理、抓稳定、抓发展。二是开展派驻机构统筹管理考核。乡镇对公安派出所、司法所属地履职和群众满意度情况进行综合考评，考核结果作为派驻机构及其主要负责人评先和晋升的主要依据，为乡镇有效落实对派驻机构的统筹协调指挥注入了“源动力”。三是完善综合行政执法联动机制。明确乡镇在赋权范围内履行执法职责，同时配合上级执法部门或专业执法机构开展工作，接受相关业务主管部门的指导和监督。建立健全乡镇与上级执法部门间信息共享、线索和案件移送、联合调查、案情通报等协调配合机制，实现跨部门、跨层级、跨区域联动响应。

4.关口前移，打通服务最后“一公里”

一是推进“一网通办”。在乡镇设立行政审批服务中心，将省行政审批和政务信息系统延伸覆盖至基层，打造审批服务“一张网”。加强村（社区）便民服务站点建设，形成市、县、乡、村“四级联动”的政务服务体系，实现“让数据多跑路、群众少跑腿”的便民目标。二是深化“一门办理”。按照“应进则进、能进则进”原则，将就业和社会保障、医疗保障、户籍管理、市场主体登记等涉及企业、群众的审批服务项目全部进驻行政审批服务中心。按照《乡镇街道便民服务中心标准化指导手册》中的规定，全市乡镇审批服务大厅统一门头标识、规范场地面积、开设综合窗口，不断完善适应企业和群众实际的办事指南和工作规程，实行“一站服务”“一门办理”。三是推动便民服务向村（社区）延伸。目前共梳理出村级便民服务站受理、办理（代办）事项33项，通过广泛开展“红色代办”上门服务，确保便民服务工作在村（社区）有效开展，切实打通服务群众“最后一米”。

二、商丘市改革的经验和成效

通过总结改革经验、大胆创新实践，商丘市不断推进基层治理体系由“物理整合”向“化学反应”转变。一是权责关系清晰化。通过精准放权赋权，将基层迫切需要且能够有效承接的权限全部下沉，探索实施乡镇职责权限“清单式”管理，确保乡镇在履职担责过程中有章可循、有规可依，有效解决基层权责失衡问题，基本实现基层事情基层办。二是管理资源集中化。通过调整县级部门派驻机构管理体制、持续推进“减县补乡”以及赋予基层考核评价权和更加灵活的用人自主权等，将事权、人权、统筹协调权等治理资源赋予乡镇，基层政府的统筹管理能力显著提升，有效激发了干事创业活力。三是治理服务精准化。通过深入推进综合行政执法规范化、行政审批标准化建设工作，构建了“政府主导、各方参与、上下联动、齐抓共管、全面覆盖”的综合执法新体系，打造了优质高效的“一站式”审批服务新平台，打通了基层治理最后的“神经末梢”，实现了基层服务从打通“最后一公里”向打通“最后一米”跨越。

三、放权赋能需要厘清的几个问题

向基层放权赋能不能一味地“放”，而要充分考虑下放权限与基层承接能力的适配性。因此，向基层放权赋能要厘清以下三个问题。

（一） 地方功能定位和承接能力的差别

不同乡镇（街道）在人口规模、经济发展水平、产业结构、资源禀赋等方面存在差异，比如常住人口多少、GDP水平如何、是以工业为主还是以农业为主等等，上级在放权时必须有针对性地权衡，制定一套标准，因地制宜地下放权限，充分调动基层政府科学用权的能动性。

（二） 不同类型和不同领域权力的区别

行政服务类事项权限的下放主要为了方便群众办事，一般不会额外增加基层负担。而行政执法类事项涉及依据国家行政法规行使行政职权，如行政监督检查、行政处理决定、行政强制执行等，行使此类权限需要成熟的承接条件和资源。因此，需要对下放权限涉及的类型和领域进行划分，防止出现执法受阻、效能低下等情况。

（三） 行政授权和行政委托的区别

向基层放权分为行政授权和行政委托两种方式。多数法律的执行主体是县级及以上政府或部门，因此在向乡镇（街道）下放权限时必须有法律法规的明文授权，通过行政授权的方式使乡镇（街道）具备作出某种行政行为的资格，成为相应的行政主体。而通过行政委托的方式放权时，受委托的乡镇（街道）并不具备作出某种行政行为的资格，不能成为相应的行政主体。因此，上级政府只有针对具体权力事项科学区分放权方式，才能做到合法合理放权。

四、进一步提升基层治理能力的路径

（一） 持续精准放权，构建权责明晰的基层治理体系

“看得见管不着”“职能缺位越位”“权责不匹配”长期以来制约着基层政府职能转变和服务效能的提升。基层政府的职能体系构建应始终坚持精简高效的原则。首先，要瞄准其公共服务的职能定位，针对需求差异加大分类放权力度，确保权限放得下、接得住、用得好；其次要持续推进权责“清单化”，完善职责准入制度，严把权责边界关，通过将基层政府“要干什么”“能干什么”“担什么责”制度化，不断规范和约束权力，取消指标化的管理监督模式，从根本上杜绝上级部门以属地管理名义向基层政府转嫁责任的“甩包袱”现象，构建权责匹配、边界清晰的基层治理体系。

（二） 创新编制管理，优化人力资源配置

向基层放权，重点要赋予基层适当的人事统筹权。“减县补乡”时要注重资源统筹、挖潜盘活，实行编制分类管理、人员统筹使用，赋予基层更加灵活的用人自主权，实现基层编制资源集约利用、科学管理。乡镇（街道）工作人员是国家政策在最基层的执行者和实施者，国家相关政策能否有效落实很大程度上依赖于基层工作人员的业务水平。提升基层工作队伍的能力和素养，对提升基层治理效能大有裨益。要坚持引进高素质人才，加强职业教育和技能培训，为基层政府内在赋能；要持续畅通基层工作人员交流渠道，促进人员能进能出、能上能下，破解严控机构编制与保障基层事业发展之间的矛盾。

（三） 坚持党建引领，打造多元共治格局

在全面实施乡村振兴战略的进程中，基层社会治理和公共服务事务越来越复杂化、多样化。商丘市农村人口众多，乡镇政府的公共服务水平相对较低，难以满足群众的现实需求。探索新的服务方式、构建多元化的服务供给主体，可为基层治理能力提升提供强大的驱动力。一方面要坚持党建引领，充分发挥基层党组织的凝聚力和战斗力，扩大党建工作覆盖范围，推动党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为治理优势，以党建引领推进“三治融合”，营造“一核多元、共建共治共享”的新局面；另一方面要推进全科网格建设，实现平安法治、矛盾调处、便民服务等若干职能网格化，通过创新治理手段充分发挥服务型政府的职能作用，不断提升群众的安全感、获得感、幸福感。

（四） 规范督查考核，释放基层工作活力

提升基层政府的治理能力和工作效力，要在规范上级督查考核上做“减法”。既要向基层放权，又要对基层减负。2019年以来，商丘市两次基层改革都把健全为乡镇（街道）减负长效机制作为重点改革内容，但因缺乏具体的配套落实政策，收效甚微。规范对基层的督查考核要自上而下变革，严格规范督查考核事项，实行计划管理，严控总量和频次，确保督查考核规范化、制度化。同时，要建立完善考核评价体系和激励办法，强化基层对上级机关的反向评议效能，避免过度考核和形式化评价，倒逼上级政府和部门自觉规范自身行为。

（五） 提升智治能力，构建高效精准服务体系

随着“最多跑一次”“一网通办”等创新实践在基层落地生根，数字治理在基层社会治理中发挥着日益重要的作用。要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府服务流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态。一是促进数据开放共享，持续优化政务服务平台功能。加强平台资源管理，探索建立政务云资源统一调用机制，实现资源统筹建设、互联互通、集约共享，夯实数字政府一体化基座。二是以数字化助力基层政府职能转变，构建优质普惠的公共服务体系。将基层改革与数字技术应用深度融合，以数字技术推动基层治理模式创新，不断满足企业和群众多层次、多样化的服务需求。三是推动数字化治理模式创新，提升基层社会管理能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，拓宽群众线上参与渠道，推动社会治理模式由单向管理转向双向互动，不断增强共治活力，全面提升基层治理能力。