全面提升基层治理能力路径研究——以安阳市为例

安阳市委编办课题组

随着城市化工业化进程的加快，农村人口加速向城市转移，不少农业人员转变为工业和服务业从业人员。因此，农村人口大幅减少，乡镇政权运行的人口基础发生了重大变化。同时，农村的生产生活方式和社会结构也发生了深刻的改变，特别是在免除农业税和农村土地一系列改革后，农村土地流转和集约化开发利用全面铺开。乡镇作为农业生产组织者、基层社会管理者和税收管理者的角色逐步退化，乡镇政权运行的产业基础和社会基础也发生重大变化，这种变化必然要求乡镇治理实现转型。党的十八届三中全会提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，2021年中共中央国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确提出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇治理是国家基层治理的基础和重心所在，乡镇治理体系是国家基层治理体系的重要组成部分，乡镇治理能力是国家治理能力在乡镇基层的直接体现。也就是说，实现乡镇治理现代化是实现国家治理现代化的重要内容和基础，在这样的背景下探讨乡镇治理现代化具有重要理论价值和现实意义。

一、安阳市乡镇基本情况及改革实践

安阳市共有乡镇89个，乡镇所辖地域面积6940平方公里。截至2021年底，户籍人口491万，常住人口359万，地区生产总值1382.6亿元，一般财政预算收入78亿元，一般财政预算支出53.3亿元。全市89个乡镇中，规模较大的乡镇22个，中等规模的乡镇67个。

2019年，乡镇机构改革的主要任务是加快职能转变，扩大管理权限，理顺条块关系，调整优化机构设置，合理配置编制资源，推动治理重心下移。全市每个乡镇机构限额12个，统一设置“七办五中心”。其中必设机构5个：党建工作办公室、党政综合便民服务中心、社会治安综合治理中心、综合行政执法中队、退役军人服务站。其他机构，各乡镇可根据工作需要和资源特色灵活设置。

2022年，河南省委、省政府出台了《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，从明确乡镇主责主业、优化机构设置和编制配备、规范建设综合行政执法机构、标准化建设行政审批服务中心、强化对乡镇支持保障措施、健全为乡镇减负长效机制等6个方面，细化33条具体措施，进一步推进乡镇管理体制机制改革。

通过2019年乡镇机构改革和2022年乡镇管理体制机制改革，全市乡镇政府职能进一步转变，基层管理体制创新成果不断涌现，乡镇机构设置更加规范，人员编制和领导职数更为合理，乡镇综合执法更加规范，便民服务途径更加便利。乡镇机构改革为农村基层治理提供了更加有力的体制机制支撑。

二、安阳市乡镇治理存在的问题

当前，全市乡镇基层治理仍存在诸多问题，影响机构管理和运行的体制机制障碍还未得到根本清除，主要表现在以下几个方面。

（一） 乡镇职能转变不到位，权责不统一

1.乡镇职能定位不准，权责失序。层级越高，专业化程度就越高，人员数量也越多；层级越低，内部分工就越粗放，人员数量也越少，专业化程度也越低。“上面千条线、下面一根针”，在强调“上下对口”、多数工作“一竿子插到底”的背景下，县直各部门在乡镇都要求有自己的“腿”。乡镇一个办公室甚至一个工作人员需要对口上面多个部门，一人多岗、身兼数职、一人多责的情况非常普遍。另外基层干部还要经常应对秸秆禁烧、信访维稳、拆迁安置、安全生产巡查等各项临时任务，疲于奔命。

2.县乡关系不顺畅，权责失衡。权责配置不科学，县级职能部门“权大责小”，乡镇“权小责大”。乡镇的经济、教育、卫生、公安、司法、环保等诸多事权被县级统筹管理或被相关部门垂直管辖，很多领域的行政执法权被上收，财政实行“乡财县管”，但是有关责任和任务却不断下放，导致乡镇有事无钱、有责无权。工作做好了，职能部门报成果；出了问题，乡镇受问责。比如，地方发生了安全事故、环保问题，首先追究乡镇的责任，这种权责不统一的现状给乡镇造成很大压力。当前，县乡关系畸形化，权力和责任不对等、任务和财力不匹配、人手与任务不相称、行为与角色不协调等问题普遍存在。

3.乡镇属地管理责任过多，考核失度。一是督查考核主体多，各个上级职能部门多头检查，重重检查。二是督查检查项目多，经常检查，层层加码。三是督查考核方式方法单一，大多用召开座谈会、检查文件资料、现场察看等形式进行检查，乡镇都需要通过文件资料展示成绩。四是对乡镇的检查多，帮助少。很多时候，检查虽能发现问题，但不能提供有效的解决途径和具体的改进建议，在一定程度上异化成了纯粹的惩戒措施。在“属地管理”的名义下，乡镇承担着无限的责任，经常面对被问责的压力，不被问责成了支配乡镇日常运转的主要逻辑和指挥棒。

（二） 乡镇管理体制不健全，社会参与度不高

1.乡镇行政权力越界。特别是在行政许可、行政处罚中存在越权作为与违法作为。主要表现为在没有法律规定的范畴，乡镇越权行使了一些行政许可权力，在不具备执法主体地位的情况下行使了行政处罚等。

2.对村自治组织实行行政化领导。从乡村关系看，乡镇与村的关系模式是“乡政村治”，即乡镇是一级政权，村一级实行村民自治。在国家治理体系中，乡镇政权是与村民自治直接联系的治理层级。但现实运作中，乡镇往往越俎代庖，用行政化的领导和命令取代村民委员会的自治权，从而在实质上将村纳入国家的行政体系之中，逾越了法律的界限。

3.乡镇治理受熟人社会关系的影响。部分本地公务员在原则立场和情感勾连之间无法从容不迫，在“法理”手段与“情理”手段之间难以抉择，无法依法行政。总之，在传统管制思维的主导下，乡镇习惯了行政权力的单向行使，熟练于用行政权力解决一切问题，甚至放任行政权力任性粗暴行使，引起了党、政、民关系紧张，行政善治的目标难以实现。

（三） 乡镇干部队伍建设水平不高，激励保障措施不到位

1.乡镇干部队伍结构不够合理。从学历结构看，高学历干部缺乏，传统型干部较多，懂经营、会管理、熟悉法律知识、善于驾驭市场经济的专业型干部欠缺。N县H镇是一个省级经济发达镇，但干部队伍中研究生以上学历的只有4人，中专及以下学历的多达50 人，后者占比49.5%。从年龄结构看，乡镇干部队伍呈现出老龄化趋向，普遍存在干部青黄不接、断层和老龄化现象。如在L区D乡78名干部中，30岁以下的8名，46岁以上的却多达52名，后者占比66.7%。

2.乡镇干部队伍思想不够稳定。一方面，乡镇工作千头万绪、纷繁复杂，面临的困难多，工作压力大，直接面对基层群众，常常处在各种矛盾的风口浪尖。另一方面，大部分乡镇远离市区、县城，交通条件、工作环境、经济待遇、生活水平等与县直部门比较相对较差。付出与收益脱节，造成乡镇干部心态不够稳定，特别是一些年轻干部、外地干部、高学历干部都把乡镇工作作为改变身份的跳板。如W区B镇离市区只有10公里，工作条件、生活便利性相对较好，近2年内，已先后有5名年轻公务员和事业编制人员通过考试调离了乡镇工作岗位。

3.对干部激励保障措施不够健全。乡镇干部发展空间小，职务晋升机会有限，缺乏相应激励保障措施，不少担任科员或副科职务多年的乡镇公务员无法得到晋升，挫伤了工作积极性。同时，乡镇干部交流力度不大，流通渠道不畅，大多乡镇干部在乡镇工作一辈子，晋升到副科就到了“天花板”。B区B镇81名乡镇干部，除镇领导班子成员外，晋升科级职级的只有2人。晋升慢、机会少也成为许多干部想方设法离开乡镇岗位的重要因素。同时，越是偏远落后的乡镇，矛盾越复杂，问题越多，干部晋升机会越少，留住干部也就越难，容易形成恶性循环。

4.乡镇干部队伍作风建设有待加强。目前，大部分乡镇干部在贯彻落实党在农村的各项方针政策、积极服务群众工作中能克服各种困难，工作卓有成效。同时，也有部分乡镇干部存在思想观念滞后、精神状态不佳、服务意识不强、工作不够细致、服务能力不强的问题。同时由于受职数限制，个别干部存在事业到顶、前途无望等思想，上进心缺失，导致工作无热情，干事无劲头，创业无动力。个别干部对群众反映的问题漠然视之，推萎扯皮，使一些简单问题复杂化，最终导致矛盾激化，影响党和政府在人民心目中的形象。

（四） 乡镇事权财权不匹配，公共服务供给不足

1.乡镇经济发展不平衡。受地理条件、资源环境、经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平差距较大。有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于贫困乡镇，造成各乡镇之间财政收入相差巨大。2021年，全市一般财政预算收入最高的L市L镇达5.06亿元，最低的H县B镇仅1254万元，两者相差40倍。乡镇之间财力的不平衡，造成不同乡镇之间政府提供的基本公共服务内容严重失衡。

2.乡镇财权和事权不匹配。20世纪90年代中期以来的分税制改革，特别是费税改革取消农业税以后，乡镇财政日趋紧张，多数乡镇完全依靠财政转移支付来维持日常运转，根本没有财力去提供更好的公共服务。2021年，全市一般财政预算收入少于5000万元的乡镇45个，占比50.6%；全市一般财政预算收入小于预算支出的乡镇36个，占比40.4%。这就导致在教育、医疗、社保、法律等核心基本公共服务领域，农村严重滞后于城市。要满足人民群众对美好生活的需求，乡镇面临着巨大的资金和管理挑战。

三、提升乡镇治理能力的路径选择

（一） 促进乡镇职能转变

1.制定和公布权责清单。一是构建科学合理、权责一致、有统有分、有主有次的职责清单。明确县（区） 和乡镇的职责体系及相互间的职责关系，尽可能细化地列出职责配置表。尽可能把资源、服务、管理放至基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。二是完善主体责任清单和配合责任清单，科学设计对基层政府的考核指标。明确县直职能部门和乡镇之间的主体责任和配合责任，上级职能部门不得以“属地管理”名义将本属于自身的职责压给乡镇政府。在年终考核时，增加乡镇对职能部门及其派出机构的考核结果占被考核部门绩效的权重。

2.推进和完善扩权强镇，给予乡镇更大的发展自主权。一是要赋予乡镇独立的财税、土地、规划建设、自主灵活用人等职权，增强其发展自主性。二是统筹来自不同条、块的各项政策、资金和项目，结合本地实际进行统筹规划、集中管理。三是要根据不同乡镇的发展阶段和主导产业因地制宜地制定分类考核指标体系，避免指标“一刀切”带来的考核千篇一律及流于形式等问题。

3.鼓励发展和创新基层民主，以提高基层社会事务自主治理能力。一是乡镇要严格落实法律规定的机构属性、职责、权限。严格执行《村民委员会组织法》相关规定，乡镇代表国家对本地区进行行政管理，乡镇所辖村则实行村民自治，村民自己选举产生的村民委员会是群众性自治组织，村级公共事务由本村村民自我管理。二是合理界定村“两委”的责、权、利关系，形成权责明晰、权力均衡的治理体制。建立以党支部为主的决策体制，强化党的核心领导地位。建立以村委会为枢纽的执行体制，强化村委会自治功能、执行角色。建立以村民代表会议为主要形式的监督体制，建立党支部、村委会、村民（代表） 会议三者间的有效合作机制。

（二） 优化乡镇基层治理机制

1.治理行为法治化。就乡镇行为而言，法治化意味着要依法行政。治理行为法治化意味着乡镇要在法律的框架和限制范围内依法行政，乡镇不得擅自通过红头文件等形式给自己赋予法律没有赋予的权力，更不能用这些不存在的权力去限制公民的权利。

2.治理主体多元化。乡镇不是基层治理的唯一主体，也不可能包揽乡镇范围内所有治理事务，要调动一切可以调动的社会力量参与基层治理。要通过积极培育和规范发展各类社会组织，特别是农业服务组织、社区服务组织、公益慈善组织等，为乡镇治理提供大量的充满生机活力的非官办组织，增强乡镇社会的组织性。将社会管理和公共服务职能的履行统一到多主体合作治理上来，实现乡镇职能转型。

3.治理手段现代化。目前，乡镇在治理手段上的现代化程度要远远低于城市，对法治方式和信息技术的运用水平远远低于城市。通过“智慧农业”“淘宝下乡”“村村通”等工程的实施，我国乡镇治理手段现代化程度虽然有所提升，但与城市的水平相比依然不可同日而语。要加强大数据、云计算等现代技术手段在乡镇治理中的应用，使其逐步迈向智慧化，实现智慧治理。

4.治理过程民主化。治理过程的民主化有利于增强乡镇治理的社会资本，无论是公共服务中的公民参与，还是乡镇重大决策事项中的协商民主，都应在乡镇治理中发挥重要作用。要通过指导村民自治对农民进行民主训练；通过乡镇协商民主，实现基层公共治理中公权力与居民参与权协作互动。总之，要通过自下而上的治理民主化实践扩散路径为实现国家治理民主化提供基层经验。

（三） 加强乡镇干部队伍建设

1.健机制，充分调动乡镇干部工作积极性。一是建立健全相关保障机制。在政策范围内有计划、分步骤地支持乡镇改善工作条件、生活条件，通过制度落实乡镇工作补贴、干部周转房等政策，确保乡镇工作人员收入高于县直机关同职级人员。二是建立机构编制激励机制。适当提高乡镇工作机构规格，采取编制分类管理、人员统筹使用的方式，打破行政和事业一般岗位限制，破解乡镇干部职业发展“天花板”。三是严格落实职务与职级并行制度。县乡机关职级职数分开核定，县级机关不得占用乡镇职数。适当提高乡镇年度考核优秀等次比例，优化乡镇事业单位专业技术岗位管理。四是加强乡镇财力保障。加强财力薄弱乡镇支出保障，将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱乡镇纳入“乡财县管”范围，研究设立乡镇公务保障平台，解决乡镇日常运转和公务保障问题。

2.拓渠道，进一步优化乡镇干部队伍结构。一是畅通进出关口。畅通乡镇人员“横向+纵向”流动渠道，建立乡镇之间、乡镇和县直部门之间人员循环交流制度，鼓励县级财政、自然资源、市场监管、人力资源等部门从乡镇对口机构选调人员，有计划地开展轮岗交流，建立乡镇干部能上能下、能进能出机制。二是拓宽选拨范围。继续完善面向社会公开招录乡镇公务员、事业编制工作人员制度，健全从优秀村支部书记、选调生、大学生村官、乡镇事业编制人员中择优选拨乡镇领导班子成员的长效机制。进一步拓宽市县职能部门、企事业单位与乡镇干部的交流渠道。鼓励支持机关年轻干部到乡镇基层工作。三是持续“减县补乡”。结合放权赋能改革，按照编随事放、人随编放的原则，为乡镇补充综合行政执法等岗位急需的专业技术人员，确保放权事项放得下、接得住、有人干、管得好。

3.强作风，全面提升乡镇干部整体素质。坚持以党性锻炼、能力培养、实践教育为重点，加强乡镇干部的理想信念教育，不断强化乡镇干部的政治意识、大局意识、宗旨意识、服务意识。同时，根据乡镇工作特点和农村工作实际，加大在政策法规和实用技术等方面的培训，努力提高乡镇干部综合素质，引导广大乡镇干部在改革发展的主战场、维护稳定的第一线，锤炼作风，增长才干，提高服务群众的本领和建设新农村的能力。

（四） 完善农村公共服务体系

1.实现乡镇公共服务标准化。县级主导实现城乡基本公共服务规划一体化，指导乡镇建立公共服务基础设施和平台，为实现基本公共服务均等化打好基础。乡镇要在上级的统筹领导和指导下，出台本区域公共服务清单，实施公共服务全流程标准化管理，逐步缩小城乡基本公共服务差距。

2.创新公共服务运营机制。探索设置社区“服务经理”专职运营辖区公共服务，以专业化提高公共服务的质量。这也要求乡镇工作人员实现角色转型，让更多的人从机关的行政事务中解脱出来，从行政管理人员转变为面向公民的公共服务提供者。

3.拓展公共服务供给主体。注重乡镇居民和社会组织对乡镇公共服务过程的参与，将发展基层民主和公共服务结合起来。建立乡镇党委领导、政府主导的多元主体供给体制。明确乡镇政府的责任，构建政府与乡村社会的新型关系，转变政府职能，激活农民的主动性和创造性，让多种社会力量参与农村公共服务体系建设。

4.扩大公共财政覆盖范围。改革乡镇财政体制，给予乡镇发展壮大财政实力的财政支撑和政策空间，要按照乡镇相应的事权安排合理的财权，完善对乡镇财政转移支付制度。在提高乡镇财政保障能力的基础上，大力加强农村基础设施建设和提升公共服务水平。一方面加强基础设施，缩小城乡差距。通过水利、环境、电网改造、饮水安全、公路、农村危房改造等措施，提高农村基础设施建设水平。另一方面加强农村文化、教育、医疗卫生等社会保障事业，投入资金改善村级医疗服务，建造农村培训中心，开展各种群众性文化活动等。