进一步深化乡镇管理体制机制改革

胡彦宏 代新洋

为深入贯彻落实中央、河南省委关于深化基层管理体制改革、加强基层治理体系和治理能力现代化建设的决策部署，进一步创新乡镇管理体制机制，全面提升基层治理能力，2022年2月，河南省委编办组成4个调研组，深入乡镇进行了实地调研。

一、基本情况

河南全省共有乡镇1791个。调研组从每个省辖市选择了2～3个县（市、区），每个县（市、区）根据人口基数、管辖面积、产业类型、经济发展水平等要素，分别选取4～8个不等共计120多个乡镇进行了调研，并选取其中14个乡镇进行了“解剖麻雀式”剖析。调研组采取一对一谈话、小范围座谈等形式，分别与乡镇党政主要负责同志、分管组织工作的同志、乡镇机构及派驻机构负责同志、减县补乡下沉人员等共计1000余人，进行了深入交流，同时还听取了相关省辖市党委编办负责同志和县（市、区）党委书记、组织部长、编办主任等意见建议。

二、存在的问题

（一） 职责权限方面

1.乡镇职责不够明晰。宪法和国家有关法律文件对乡镇职能职责表述总体上比较宏观和宽泛。2019年乡镇和街道机构改革期间，考虑到各地经济发展水平和城镇化进程的差异，为鼓励各地因地制宜配置好乡镇职能，改革意见未对乡镇承担的主要职责进行详细表述，仅从科学配置乡镇职能的层面作了指导性的概述。从调研情况来看，虽然多地对乡镇职责进行了梳理，归纳表述也不尽相同，但普遍存在对乡镇应该“干什么”梳理不够系统细化，对乡镇应该承担责任界定不够清晰明确。一些乡镇同志反映，不管是否属于乡镇职责范畴，只要是上级职能部门指派的工作，乡镇都要无条件落实，干了很多主责主业以外的事情。比如，个别地方将不属于政府职能范围的事项摊派到乡镇，如催收商业银行贷款、推广安装“ETC”等，让乡镇的同志感到十分无奈。

2.乡镇权责不够对等。“权力向上集中、责任向下集中”的现象较为明显。虽然2019年乡镇和街道机构改革期间，要求乡镇建立健全权责清单和职责准入制度，但有些地方落实不够到位。由于缺乏规范县乡之间权责界限的操作性规定，一些县级职能部门存在以县委、县政府或各种领导小组、工作专班的名义，将本应由职能部门承担的责任逐步转嫁给乡镇的情况。比如，有些乡镇反映，上级在安排涉及自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理等方面工作时，更多强调乡镇辖区内的“兜底责任”和“无限责任”，相关职能部门却从中超脱出来。一些职能部门将任务和责任下放后，却将项目资金及执法权力掌握在自己手中，“放责不放权”。

3.乡镇综合行政执法体制机制不够健全。调研发现，近年来通过推进乡镇综合行政执法改革试点，多数乡镇设置了综合执法机构，但由于对推进工作重视程度不同、力度不同、措施不同，各地在推进乡镇综合行政执法体制机制建设方面参差不齐。有的地方已建立起由乡镇统一指挥、调度的综合行政执法工作机制，初步实现了“一支队伍管执法”；有的地方虽然设置了综合行政执法机构，但这些机构属于“空架子”，存在“有机构无队伍”的现象；有的地方虽然配备了专职工作人员，但人员素质不能适应工作需要；有的地方改革推进较慢，下放执法权、处罚权还不够到位，导致乡镇综合行政执法机构只有检查权、巡查权，没有处置权、处罚权，执法不能落地；有的地方职能部门与乡镇综合行政执法机构工作衔接、协调配合不够紧密，制约了乡镇综合行政执法机构作用的发挥。

（二） 机构编制配备方面

1.各地设置乡镇机构差异比较大。我省每个乡镇的机构总数普遍不超过12个。2019年乡镇和街道机构改革意见除明确了党建工作、便民服务、社会综治、综合行政执法、退役军人服务等必设机构外，要求各地在规定限额内相对统一设置机构。从调研情况看，虽然在同一省辖市和县（市、区）范围内，乡镇机构设置比较统一规范，但从全省层面看，各省辖市乡镇机构设置差异比较大。一是挂牌机构设置差异比较大。有的在民政所挂社会事务办公室的牌子，有的在应急和安全监管办公室挂综合执法办公室的牌子，有的在经济发展办公室挂应急管理办公室的牌子，有的在村镇建设发展服务中心挂自然资源所的牌子等。二是内设机构名称差异比较大。同样是负责乡镇经济发展工作的机构，名称有产业发展办公室、经济发展办公室等；同样是负责乡镇文化工作的机构，名称有文化教育服务中心、文化建设和社会事务办公室、文化旅游卫生健康服务中心等。三是内设机构职责差异比较大。由于各地乡镇机构不够统一规范，各地乡镇内设机构分工五花八门，承担的职责任务差别很大，上下对接时存在一定的障碍。

2.乡镇编制资源配备不够科学。乡镇编制和领导职数是由所在县（市、区）根据本地编制资源总量进行核定的。调研发现，一些县（市、区）在核定乡镇编制和领导职数方面没有科学核算不同规模、不同特点乡镇所承担任务量，没有很好体现不同规模、不同特点乡镇的差异，乡镇编制数上下浮动不大，乡镇领导职数普遍“一刀切”，导致有些规模较大、任务较重的乡镇编制资源和领导职数不足。比如，伊川县白沙镇、鲁山县马楼乡常住人口规模均在10万左右，但其编制数与二者所在县人口规模只有2万～3万的乡镇相差不大。又如，新乡县的七里营镇和大召营镇，地域面积前者是后者的3.6倍，常住人口相差8万多，生产总值相差30多亿元，但两镇核定的领导职数均为11名。

3.落实“减县补乡”政策有偏差。乡镇同志对“减县补乡”政策是充分认可的，通过“减县补乡”增加了编制，充实了工作力量，一些通过“减县补乡”下沉的同志走上了乡镇中层领导岗位，成为乡镇工作的骨干。但调研中也发现了一些问题。比如，有些地方“减县补乡”下沉编制后，未能及时下沉人员到乡镇；有的没有设置下沉条件和选拔程序，一些年龄偏大人员下沉到乡镇，存在“甩包袱”的嫌疑；有些乡镇同志反映，个别县直自收自支人员通过参加“减县补乡”转变为全供事业编制后，很快又调回了县直部门，疑似把“减县补乡”政策变成了转换个人身份的通道。

（三） 日常工作机制方面

1.存在“属地管理”责任过度化的情况。调研中乡镇同志反映，县级职能部门往往以“属地管理”的名义，将本应由职能部门承担主体责任的工作分配给乡镇，然后再以“裁判员”的身份检查、督导、问责乡镇落实情况，未能有效发挥自身组织落实和对乡镇工作应承担起的指导、帮助等支撑作用。比如，新乡某镇反映，一村民因交通事故经法院判决获赔91万元，但因对方资产转移而无法执行，数次进京上访，这起本质上是法院执行问题引起的上访事件，最后的维稳和处理责任却由乡镇全部承担。特别是个别县（市、区）还将一些涉及多部门协同解决的信访矛盾化解、安全生产整治、占用耕地违建拆除等问题，简单按照“属地管理”的原则交由乡镇牵头处理，乡镇既没有执法权、处置权，又很难协调相关职能部门，在实际工作中感到“无能为力”。

2.存在检查排序和留痕泛化的情况。上级过频的检查、过多的排序、过分的留痕要求，让乡镇的同志疲于应付。有乡镇反映，最多时曾一天接待过数个检查组、综合督察组、专项督导组，涉及多个部门、多项工作，感到应接不暇。部分乡镇反映，上级在检查工作时，存在重材料轻实效的情况，多采取听汇报、查资料的形式进行，更看重汇报材料、数字报表、照片证据等，设计的检查或考核指标多数体现在纸质材料上，致使乡镇干什么工作都要留痕迹，都要建立繁复的档案资料，占用了大量的人力物力。

3.存在与派驻机构协调配合不够顺畅的情况。目前，各地设置在乡镇的派驻机构数量不等，普遍设置的有公安派出所、司法所、自然资源所、市场监管所、财政所、人力资源社会保障所等，有些根据工作需要还设置有城管中队、应急中队、监察办公室等。从调研的情况看，派驻机构总体还是比较配合乡镇的工作的，但也存在一些矛盾点和冲突点。比如乡镇综合执法机构与自然资源所、市场监管所等具有一定执法权的派驻机构存在职责交叉问题，多头执法时有发生。又如，部分乡镇尚未按照2019年乡镇和街道机构改革意见要求，建立起对派驻机构的统筹管理和协调机制，平时靠感情、靠沟通来对派驻机构实施管理，当乡镇遇到一些攻坚任务，急需相关派驻机构参与配合时，不能有效统筹使用派驻机构人员力量，一定程度上造成人力资源的浪费。

调研组还就公安派出所所长是否兼任乡镇党委班子成员或乡镇行政副职的问题广泛听取了意见。多数乡镇同意兼任，认为兼任后可将信访、应急管理、安全生产等职责交由公安派出所所长分管，有利于乡镇统筹做好相关方面的工作。

（四） 乡镇资源保障方面

1.乡镇工作人员结构不够优化。近两年，虽然通过招录选调生、考录和招聘工作人员、“减县补乡”下沉人员等，在一定程度上优化了乡镇人员结构，但仍有些问题没有得到有效解决。一是存在年龄偏大的问题，由于乡镇工作人员交流较少、补充不及时等，有些乡镇45周岁以上工作人员占比达到了80%以上；二是存在学历偏低问题，乡镇接收安置的退役军人大都是高中及以下学历，一些年龄较大的学历更低，在运用信息化工具开展工作和日常办文方面比较吃力。三是存在缺少专业技术型干部问题，乡镇普遍反映缺少懂法律、懂城乡规划建设等方面的人员。

2.乡镇“留人拴心”有困难。由于乡镇工作苦累、待遇不高，晋升空间有限，往往干了一辈子提不了副科级，辛勤付出几十年回不了县直单位，因此一些通过考录、招聘补充到乡镇的年轻人，不愿安心扎根基层，只是把乡镇作为“中转站”，一旦服务期满就想方设法通过遴选、考录、招聘等方式离开乡镇，这就造成年轻干部流失较多。有乡镇反映，上级部门借调乡镇工作人员比较随意，被借调工作人员达15人之多。乡镇工作人员一旦被借调很少愿意再返回乡镇工作。

3.乡镇事业身份干部晋升通道比较窄。公务员职务与职级并行规定实行后，有效畅通了乡镇公务员的晋升通道，虽然换届时有些地方从乡镇事业身份干部中择优提拔了少量副科级干部，但由于我省乡镇所属事业单位绝大多数为股级，乡镇事业身份干部晋升空间依然狭窄，用乡镇同志的话来说“地平线”就是“天花板”。从调研情况来看，乡镇事业身份干部普遍占乡镇工作人员的三分之二以上，是乡镇工作的主力军，他们普遍希望打破乡镇事业身份干部晋升的“天花板”，进一步调动和保护乡镇事业身份干部工作积极性。

4.乡镇工作人员待遇不够高。虽然实行“乡财县管”以后，乡镇工作人员工资得到了较好保障，同一职务层次、同一工作年限乡镇工作人员与县直工作人员之间工资待遇差别也不大，但调研中多数乡镇的同志反映，在待遇上应体现工作的差异化。主要理由：一是与县直工作人员相比，乡镇工作人员承担的任务量比较大，工作环境比较艰苦，常态化加班的情况普遍存在；二是与县直工作人员相比，乡镇工作人员居住地与单位的距离普遍较远，工作性质又决定需要经常进村入户，日常交通成本比较高；三是乡镇事业工作人员没有车补，与乡镇公务员相比在同工同酬方面感到有落差。

三、意见建议

（一） 立足权责明晰，进一步厘清乡镇职责权限

1.细化乡镇职责任务。一是参照《北京市乡镇职责规定》理顺乡镇职责边界、为乡镇依规依法履职提供底单的做法，结合我省实际，建议将宪法和国家有关法律文件中赋予乡镇的职责进行梳理，制定印发《乡镇职责参考目录》，将原则性的规定细化为条目式职责；同时，指导各县（市、区）根据印发的《乡镇职责参考目录》，结合当地放权赋权情况，进一步细化职责，编制公布乡镇职责清单，逐条明晰乡镇应履行的职能任务，确保乡镇能够依法依规履职尽责。二是建议持续完善乡镇职责准入制度，进一步落实省委关于“县级职能部门将职责范围内的行政事务委托或交由乡镇承担的，需充分听取基层意见，并报县级党委和政府审核批准”的要求，同时，对虽未列入乡镇主责主业但确需由乡镇承办的阶段性临时性工作任务，县（区）部门应当为乡镇提供相应的经费保障、人员支持、技术指导和业务培训。

2.依法依规赋予权限。一是建议建立完善“菜单式”放权机制，由乡镇“点菜”，县级职能部门“端菜”，将乡镇履行主责主业需要的权限事项下放基层，提升放权赋权的精准化水平，而不是县级职能部门无视乡镇承接能力将一些风险大、执法难度高、使用频次低的权限向乡镇“甩包袱”。二是建议优化放权赋权程序，按照乡镇梳理、县级确认、市级统筹并报省政府审批的规定，依法明确乡镇执法主体地位，确保放权赋权合法合规。

3.加强综合行政执法体制机制建设。一是建议围绕推进基层“一支队伍管执法”，构建符合实际的综合行政执法模式。可根据乡镇实际，采取直接赋权或派驻执法队伍的方式实施综合行政执法。对基层管理迫切需要且具备承接能力的乡镇，可采取依法赋权方式，整合基层执法职责和资源，以乡镇名义行使县级行政执法部门部分行政处罚权；对暂不具备承接能力的乡镇，可采取派驻执法队伍等方式下沉执法力量，探索实行“隶属县直、乡镇管理、乡镇使用”的用人模式。二是建议完善乡镇与县直部门的行政执法配合联动机制，可在建设乡镇综合行政执法统一指挥平台的基础上，实行“乡镇吹哨、部门报到”的工作模式，赋予乡镇对辖区内需要多部门协同解决事项的相应协调权和督办权。建立完善乡镇与上级执法部门之间的信息共享、线索和案件移送、联合调查等协调配合机制，进一步强化联合执法、协同执法，推动实现跨部门、跨层级、跨区域联动响应。三是建议在全省范围内统一综合行政执法流程、文书格式、场地标准、服装制式、执法标识，规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为，严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，进一步规范综合行政执法行为。四是建议全面加强乡镇综合行政执法机构软硬件建设，做好综合执法工作人员业务培训，持续提升综合行政执法队伍专业化、规范化建设水平。

（二） 立足协同高效，进一步优化机构编制配置

1.统一规范乡镇机构设置。一是建议在原有5个必设机构的基础上，进一步规范乡镇党政机构和事业单位设置，探索推行“5+2+1”的机构设置模式，即设置5个主体机构——党建工作办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、乡村建设办公室、平安建设办公室，设置2个窗口单位——便民服务中心和综合行政执法大队，设置1个综合部门——党政综合办公室，在更大范围内统一规范设置各类机构，优化组织架构、明确职能配备。同时，建议适当保留2～4个机构限额，由乡镇结合主责主业和本地特点、特色，因地制宜设置，保障不同乡镇的发展需求。二是建议根据乡镇常住人口、实际管理服务人口、区域生产总值、一般公共预算收入及支出等指标，结合乡镇承担任务工作量，由各县（市、区）对所辖乡镇进行大、中、小分类，并以此为依据对乡镇机构、领导职数实行差异化配置。三是建议组织清理各类规范性文件中有关乡镇设立机构或加挂牌子、配备专职人员的规定，严禁各类以审批资金或者项目、考核评比达标等方式，干预乡镇机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备的现象，确保乡镇机构职能清晰稳定。

2.统筹使用乡镇机构编制资源。一是建议根据中央关于统筹各类编制的要求，区分不同规模乡镇工作任务量，细化乡镇编制配备标准，推动编制资源向常住人口较多、经济规模较大、社会管理任务较重的乡镇倾斜。二是建议探索打破乡镇行政和事业身份限制，采取编制分类管理、人员统筹使用的方式，赋予乡镇更加灵活的用人自主权，同时畅通乡镇一般人员“横向+纵向”流动通道，建立乡镇之间、县直与乡镇之间常态交流机制，进一步调动工作积极性。

3.规范提升“减县补乡”工作。一是建议持续加大“减县补乡”力度，从省、市、县三级行政编制和事业编制总量内调剂部分编制充实乡镇。在人员下沉时要设置一定的程序和条件，对下沉人员的年龄、学历、身份等进行审核甄别，注重为乡镇补充急需的专业技术人员，提高“减县补乡”人员整体素质，并设定最低工作年限，防止将人员下沉变相作为转变身份的“捷径”。二是建议加强对下沉人员的管理考核，凡考核合格的，及时落实各项待遇；考核不合格的，可探索按原身份发放工资或退回原单位重新安置，进一步强化对下沉人员的监督管理。

（三） 立足运行顺畅，进一步优化工作运行机制

1.建立健全属地管理清单。参照山东省出台《县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录》等做法，一是建议由省辖市指导各县（市、区）建立县乡属地管理事项清单，作为县、乡两级履职、监管和问责责任界定的重要依据，通过“负责、承担”“组织、协调”“参与、协助”等分程度的职责表述，明晰县乡工作任务、主体责任和配合责任，打造清单事项的“施工图”“说明书”，逐步实现“照清单履职、依清单办事”。二是建议健全清单动态管理和清单外事项准入制度，并健全清单运用机制，如县级纪检监察、干部监督及督查等部门，要落实“依清单问责、凭清单免责”，同时还要明确严禁对乡镇配合责任事项进行考核，有效防止出现简单以“属地管理”名义将工作责任转嫁乡镇承担现象。

2.清理规范各类检查评比。一是建议按照中央和省委关于为基层减负增能的有关要求，制定为基层减负的负面清单，持续清理规范各类检查评比、“一票否决”和签订“责任状”等事项，力争实现县（市、区）对乡镇一年只组织一次综合性检查考核、职能部门一般不进行直接检查考核，防止上级以属地管理、任务分解、下达指标、考核验收等名义变相向乡镇转移任务、转嫁责任，破解乡镇“背锅”难题，切实减轻基层负担。二是建议探索建立市县职能部门到乡镇检查、督导、调研的报批、备案、公示制度，并把为基层减负纳入巡视巡察、党委督查、干部考核、民主生活会、年度述职等范畴，有效解决“乡镇是个筐，什么都往里装”的行政困境，让基层同志轻装上阵，把更多的时间和精力用在工作落实和服务群众上。

3.规范各类派驻机构设置。参照山西、湖南等地做法和洛阳市下放国土资源、劳动保障等派驻机构的探索，一是根据中央和省委有关规定，建议除公安、司法以外，县直部门设在乡镇的人力资源社会保障、卫生监督、城市管理、应急管理、农业、林业、水利等派驻机构统一下放乡镇，实行属地管理，并可根据实际情况与乡镇机构进行整合，业务接受上级部门指导。考虑到市场监管、自然资源、生态环境保护、财政等机构的专业性，建议各地可根据情况因地制宜决定是否下放。二是建议对继续实行派驻体制的，派驻机构工作人员党组织关系实行属地管理，同时，由乡镇负责评优评先和年度考核，并将结果上报县级相关职能部门党组（党委），派驻机构负责人任免前需书面征求乡镇意见，乡镇可根据实际提出派驻机构负责人调整的意见。三是建议有条件的县（市、区）可探索将派驻人员的工资、津补贴、考核性奖励以及各类福利待遇等经费由县级财政直接预算并拨付给派驻的乡镇政府，由乡镇管理、考核和发放，县级主管部门只负责派驻人员的业务培训和进出调配。四是对公安派出所所长是否兼任乡镇党委班子成员或乡镇行政副职的问题，建议省级层面只做原则性规定，即各地可根据工作需要，确定公安派出所长是否在乡镇现有领导职数内兼任乡镇党委班子成员或乡镇行政副职，参与乡镇党委或政府分工。

（四） 立足改善提升，进一步优化乡镇资源保障

1.加强乡镇干部队伍建设。一是建议建立健全从优秀村（社区）党组织书记、选调生、大学生村官、乡镇事业编制人员中择优选拔乡镇领导班子成员的长效机制，县（市、区）直机关补充工作人员，原则上应从乡镇或基层一线岗位中遴选（选调）。二是建议持续落实乡镇领导班子任期、新录用公务员5年最低服务年限，事业单位新招录人员参照公务员设置最低服务年限。提高借调乡镇人员的审批层级，上级机关一般不得借调乡镇干部，因工作特殊需要短期借调的，应征得借调单位同级党委组织部门同意并明确借调时间。三是建议提升乡镇干部队伍专业化水平，强化专业能力培训，建立健全利用党校、高等院校培训乡镇干部的长效机制，推动乡镇干部每年至少参加1次强化专业能力的培训。

2.打通乡镇事业机构人员晋升通道。参照山东、内蒙古等地做法，结合我省漯河、洛阳将部分综合行政执法机构设置为副科级的探索，建议各地在规定的机构限额内，可结合工作实际，并综合考虑有关乡镇事业单位承担的任务量和重要性，在考核验收的基础上，明确2个乡镇事业机构为副科级，进一步畅通乡镇事业编制人员晋升通道。

3.提升乡镇工作人员各项待遇。一是建议在政治待遇、津贴补贴、奖励考核等方面向基层干部充分倾斜，建立激励担当作为的正面清单，确保乡镇人员收入全面高于县直部门20%，适当提高乡镇年度考核优秀等次比例，放宽乡镇事业单位专业技术岗位比例限制。二是根据中组部《关于进一步激励干部担当作为有关具体措施的通知》（中组发〔2019〕 17号）“对在乡镇机关工作的事业编制干部，根据实际情况参照乡镇公务员标准发放交通补贴”的精神，建议落实乡镇事业单位公务交通补贴，探索乡镇行政和事业人员同工同酬，逐步提升事业人员待遇。三是建议有关部门结合乡镇工作实际，研究制定乡镇公车使用意见，探索建立乡镇公务用车平台，解决乡镇基层干部日常运转和进村入户用车问题，并建好乡镇小食堂、小厕所、小澡堂、小图书室、小文体活动室和干部周转房，确保基层干部待得住、干得好、有出路、心气顺。