组织、制度与工具：以新时代“枫桥经验”创新基层社会治理的路径探析

梁民强

基层治理是国家治理的关键环节，加强和创新基层社会治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。习近平总书记明确指出：“基础不牢，地动山摇……‘十四五’时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。党的二十大报告更是站在推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署。贯彻落实好党的二十大精神，构建基层社会治理新格局，提升治理效能和治理水平，最主要的就是要坚持和发展新时代“枫桥经验”，最大程度把问题矛盾风险防范化解在基层、解决在萌芽状态。新时代“枫桥经验”的主要内容是在开展社会治理中做到“五个坚持”，即坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。

一、组织建设：扎牢新时代“枫桥经验”组织基础

党的领导是我国社会制度的最大优越性。国家治理体系和治理能力现代化的实现，必须坚持党的全面领导。新征程上，我们面临的重大课题之一便是推进和实现基层社会治理现代化。依托党建引领的巨大优势，各地结合自身经济社会发展实际，进行了有的放矢的广泛探索，形成了诸多颇具特色的实践模式，有效维护了基层社会的稳定和秩序。但由于各地在层级责任定位、治理理念、价值取向等方面厘清不足，使得治理效能大打折扣，特别是在疫情防控过程中表现得更为明显。因而，加强和创新基层社会治理，着力提升治理水平，实现基层治理现代化，是各地的一道“必答题”，也考验着各地的治理智慧。新征程上，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，切实提升基层社会治理效能，不断提升人民群众的安全感和获得感。

（一）明晰层级责任定位

社会治理现代化有效推进，要明确从中央到省、市、县、乡各级党委和政府职能定位，完善社会治理体系，充分发挥各层级的作用。党的二十大报告指出，当前和今后一个时期，要特别突出强调中央、市域、基层的特殊职能作用，完善工作抓手，推动社会治理现代化行稳致远。显然，基层治理应当是县（区）、乡镇（街道）党政充分发挥核心职能作用，各职能部门各司其职、协调联动的“一元主导、多元联动”社会治理。然而，不同程度存在的一个现象是，在基层社会治理当中，人们过于注重乡镇（街道）、村（社区）进而忽略了县（区）的重要作用。这样导致的结果便是由于乡镇（街道）、村（社区）在权能等方面受限而使得治理效能总体不佳。

因此，要突出县（区）在基层治理中重要特殊职能作用，围绕“党建引领、共治共享”主题，深入研究，积极探索，创新基层社会治理模式，不断探索和丰富“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的平安建设新内涵，推动形成共建共治共享的基层社会治理新格局。县（区）要充分发挥党建引领作用，结合实际推出“党建+网格+社会治理”模式，以县（区）级总网格为牵引、镇（街道）级网格为支撑、村（社区）级网格为基础，将全县（区）划分为若干个网格，并在网格队伍中成立党小组，做到“党小组包联党员、党员包联群众”。同时，要通过数字化技术平台，实现信息动态随时采、矛盾纠纷随时调、困难问题随时管。另外，要严格落实县级领导包镇（街道）联村（社区）共抓落实，深化县级领导干部定期督查社会治理工作，通过明察暗访等形式，每周轮流深入治安薄弱区、矛盾易发区、问题多发区开展巡查，面对面交办问题，点对点督导落实。“以提升组织力为重点”，切实增强基层党组织的战斗堡垒作用。

（二）切实转变治理理念

纵观我国社会治理模式理念，可比较清晰地看出从“社会管理”到“社会治理”的发展演变。社会治理的基本立足点是社会主要矛盾，社会治理要随着社会主要矛盾的时代变化而变化。就以当前基层社会治理来说，虽然“社会治理”理念深入人心，但实际情况来看，人们从“管理思想”到“治理理念”的转变还不到位，一是基层政府的管理方式和治理手段依然停留在过去管控层面，服务意识有待进一步提升；二是基层群众参与社会治理的主体性意识不强，还仅停留在低层次阶段；三是传统的“管理”模式还具有相当的影响力，加上各地的认识和重视程度不同，使得政策精神在贯彻和落实的过程中易于产生有较大差别的治理成效。

根据这一境况，要与时俱进改变传统“管理”思想，树立科学的新时代中国治理理念，进一步厘清西方治理理论与中国特色社会治理理念的本质区别，将“中国之治”思想理念深入贯彻践行于社会治理实践，确保基层社会治理现代化顺利实现。要不断剔除落后的管理模式，着力转变治理理念，进一步推动形成“多元、协同、整体、有效”的治理新局面，把提供更优质服务、解决人民群众最关心的迫切现实问题作为工作目标。要推动构建新型基层社会治理关系体系，发挥政府在新型社会治理关系中既是治理者同时也是被治理者的双重功用，彰显政府引领基础上的各治理主体间的协同性。要积极推动形成居民、企业、职能部门、社会机构等主体共同参与的基层治理体系，通过多方通力协作凝聚强大治理合力。

（三）树立正确价值导向

坚持人民至上，以人民为中心，一切为了人民，一切依靠人民，是习近平总书记关于基层社会治理重要論述的根本政治立场。社会治理的最终目的是让全体人民过上美好生活。“以人民为中心”是加强和创新社会治理的根本出发点和落脚点，基层党组织要始终坚持人民至上的价值取向来化解矛盾纠纷、维护社会稳定、协调利益关系、避免社会分化。一方面立基于治理的根本目的问题（“为了谁”），想方设法为人民解忧纾困，以人民群众最关切的现实利益问题为出发点，突出问题需求导向，因地制宜开展工作；另一方面立基于治理的根本动力问题（“依靠谁”），不断激发人民群众参与基层治理的积极性和主动性，疏通其自治主体的方式渠道，打造“共建共治共享”的基层治理新格局。

在多元共治的新型社会治理格局中，要始终秉持为人民服务的价值理念，坚持“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”的思想路线和工作方法，切实把解决群众最关切的民生问题、满足人民美好生活需求作为奋斗目标。要进一步转变绩效考核指标导向，将回应民生诉求作为重要参考指标，着力推动工作重心向基层公共服务和社会治理领域转移。同时，改进考核中重结果轻过程的评价办法，把奖励和政策更多倾向于实干为民做贡献的优秀工作者，着力优化基层公务人员的工作方式，提升基层工作人员相关待遇，营造健康积极有效的工作氛围。

二、制度塑型：铸就新时代“枫桥经验”保障机制

制度规范是提升基层治理水平的重要前提。从某种程度上讲，基层社会治理首先是一种制度性的安排，健全完善“三治融合”等相关基层治理制度，让权力、资源、机制等要素的功用能够充分而有效地发挥，是制度体系的意义所在。同样，基层治理中对于强化治理的依法性、源头性、系统性、综合性诉求，决定了整个治理过程必须通过一定制度意识规范的培养和健全来实现。这里的制度不仅包括党和国家的宏观制度设计，还包括落实和推动基层社会治理的各项具体制度规范。无规矩不成方圆。坚持和发展新时代“枫桥经验”，走出因制度缺位而造成的治理失序和失效困境，为基层社会治理提供规范有效的制度样板，势在必行。

（一）完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制

牢牢抓住基层基础这一本源，最大程度把矛盾风险防范解决于基层、化解在萌芽状态，是新时代“枫桥经验”最突出的特点。据此特点，要正确处理新形势下人民内部矛盾。一是建立意见沟通和表达机制。改进传统基层治理中居民群众意见表达显现的“中心——边缘”结构，和因有效制度供给缺乏而导致的各治理主体之间权责界限不清、关系不明以及治理格局的失序现象，切实形成居民意见表达、权益保障和矛盾调处机制，确保人人诉求渠道畅通、待遇公平，问题困难能够及时化解。二是加强和改进人民信访工作。探索建立乡镇（街道）党政信访工作联席会议机制和群众评理、领导包案、追踪督查三方面共同推进的矛盾纠纷化解体系。根据实际需要，党政联席会议定期研究本辖区信访工作，协调解决发生在辖区内的重要信访问题，推动实现信访力量优化整合、信访工作重心下移、信访问题源头治理，进一步畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。三是强化全民监督机制。以保障人民群众权利为旨归，形成覆盖各主体的基层社会治理综合监督和评估机制，通过程序、群众和社会有效监督，实现对各主体的全面、灵活、规范的评估，进而督促各主体自觉履行相应职能义务，使有关基层治理的每一项决策部署都能落实到位、执行顺畅，基层社会治理秩序井然。

（二）健全完善基层社会治理体系制度

完善社会治理体系必须向基层赋能，将社会治理和服务的中心下移，夯实基层社会治理的根基。基层治理是整个社会治理体系基础中的基础。各种各样的社会矛盾发生在基层、发酵于基层，处理得当可及时化解矛盾问题纠纷，处理不好无事可能生出事来、小事可能演变成大事。健全完善基层社会治理，要着力加强“大党建”格局下“县（区）党委——乡镇（街道）党委（党工委）——村（社区）党组织一网格党支部—楼院党小组”五级体系建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。同时，要推动形成相应制度保障体系机制。一是要注重发扬优良传统，坚持抓早抓小抓苗头，正确处理新形势下人民内部矛盾。二是要克服形式主义、官僚主义作风，畅通并规范人民群众诉求表达正常渠道，建立健全矛盾纠纷排查调处及多元化解机制，健全和落实领导干部定期下访和接待群众机制。三是要坚持重心下移、力量下沉、资源下投，进一步完善集网格化、精细化、信息化于一体的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，确保基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

（三）完善乡镇（街道）政法委员统筹工作机制

推动乡镇（街道）政法委员专职化，明确乡镇（街道）政法委员职能定位，充分发挥乡镇（街道）政法委员在统筹基层政法工作中的重要作用。结合具体实际建立健全乡镇（街道）政法委员重大事项请示、重大事项报告、政法工作例会、重点工作交办、政治业务教育培训、纪律作风督查、信息报送、奖惩审核、监督管理、工作考核评估等制度。进一步强化乡镇（街道）政法委员牵头抓总、统筹协调、督查督导等职能，明确要求相关部门主动参与辖区社会治理，着力完善乡镇（街道）政法委员统筹综治中心、社区网格、人民法庭、监察室、公安派出所、司法所工作机制，实现平安联创、矛盾联调、问题联治。全力推进新时代党管政法工作向基层延伸，有效推动乡镇（街道）政法委员履职尽责，协调统筹各方面力量参与基层治理，不断提升基层社会治理服务效能。

三、工具创新：丰富新时代“枫桥经验”方式方法

新时代社会治理必须牢牢抓住治理体系和治理能力现代化的总要求，主动适应新的阶段性特征，不断强化全周期动态治理、全方位依法治理、全要素智慧治理，努力建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。也就是说，社会治理的目标指向是构建社会治理共同体。从这种意义上讲，首先培育人们的共同体意识就显得至关重要。共同体意识的产生并不是自然而然的，它诞生于公共生活的实践，蕴含于民众参与公共生活的过程。然而，当前居民个体化原子化的生活状态使得人们缺乏共同体意识，基层治理陷入困境。为此，要通过工具创新，在党建引领下坚持和发展新时代“枫桥经验”，协调基层社会服务供给和多元利益，强化居民参与基层社会治理的自觉性和主动性，培育公共精神，厚植文化土壤，铸造人们的共同体意识。

（一）坚持“三治融合”，完善网格化管理

自治、法治、德治“三治融合”是新时代“楓桥经验”的主要路径。多元参与下的协同治理，是“三治融合”的基层治理新格局的关键，基层社会治理应通过“三治融合”以实现多元参与协同共治。一是村（社区）自治组织在履行日常事务职能的同时，要在引导各方力量参与协同共治和推动群众自治上充分发挥作用。二是加强普法教育，开展一系列常态化法制教育和宣讲活动，进一步强化人民群众法治理念；不断健全完善法律援助、司法救济和法定诉求表达机制；充分利用各种方式畅通民意反映渠道，健全完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制等。三是通过社会公德、家庭美德、个人品德建设，不断强化德治教化，促成基层社会和谐稳定的良好文化氛围和社会新风尚。在注重和加强“三治融合”的同时，要进一步完善网格化管理。针对网格化管理“在整合优化公共服务资源方面，发挥均等效应和聚拢效应不够”，横向联通协调、服务标准规范化不足，网格员能力与业务需求、收入与压力不匹配等问题，推动构建网格化服务管理联动机制，加强“大党建”同网格化的深度融合。制定网格服务管理标准，健全网格内事项处置机制和服务管理流程，建立人员职责清单，大力推行网格员专职化，不断完善网格员考核、奖惩、激励、退出机制。此外，上级部门要及时向基层拨付相应工作经费，确保网格化服务管理有效运行。

（二）坚持“四防并举”，推进精细化服务

人防、物防、技防、心防“四防并举”是新时代“枫桥经验”的重要手段。坚持“四防并举”，是提高风险防控预见性、精准性、高效性的重要手段，也是基层社会治理法治化精细化的有效载体。一要优化“人防”，推进村（社区）综合治理规范化建设，各村（社区）统一整合各类力量和资源，着力优化调解委员会和治安秩序巡逻队。以党员干部为核心，以村（社区）为单位成立专业志愿者服务队，开展常规时期治安巡查，重点对辖区内人员密集场所、事件多发地点进行巡逻，特殊时期负责本辖区安保维稳工作。二要强化“物防”，做好应急物资储备，确保关键时刻能调得出、用得上、不误事。三要精化“技防”，尤其加强镇（街道）、村（社区）两级的小微天网覆盖密度，形成覆盖主要出入口和重点区域的监控网络，不断提升防范化解基层矛盾问题的能力水平。四要巩固“心防”，建立心理咨询服务站，切实保障居民群众心理健康。同时，要把坚持“四防并举”融入“党建+网格”治理模式之中，以党建网格为基础，将综治、民政、城管等基层各类网格整合成“一张网”，实现多网融合、一网统筹；扎实开展深入基层“大调研、大走访、大帮扶”等活动，推行“群众点单、村（社区）派单、党员接单”制度；实现网格预警、街乡吹哨、部门报到，有效破解居民关切的现实利益问题，切实增强群众的满意度和安全感，推动基层治理服务精准化精细化。

（三）坚持共建共享，夯实信息化支撑

共建共享是新时代“枫桥经验”的工作格局。社会治理新格局的建构立基于基层社会治理转型发展，系统分析多元主体参与治理的基本要求，充分调动各主体参与治理的主动协同性，以切实推进基层社会治理共同体构建的过程。其中，“共建”是基础，“共享”是目标。“共建”强调的是多元主体参与治理的协同性这一问题，要求实现政府、社会、民众协同治理的良性互动，推动形成党委领导、各方参与、共同治理的结构体系，切实提升治理效能水平。“共享”注重的是建构“共享型社会”这一多元主体协同治理的最终指向，强调“治理资源、治理利益和治理秩序‘红利’，由社会成员共同保有和转化”，要求坚持以人民为中心，保证共享主体的广泛性、共享过程的公正性和共享成果的全面性，以满足全体社会成员的美好生活需要，实现治理现代化。基层治理现代化的实现，离不开科技信息强有力的支撑。要善于运用科技手段不断创新治理方式，不断提升治理的信息化水平，以网格治理数字化引领基层治理现代化。一是加强数字智能化治理平台搭建。统筹建设纵向实现市、县（区）、镇（街道）、村（社区）四级平台贯通到底，横向实现各个职能部门信息共享的社会治理智能化系统。二是推动数字智能化治理基础建设。以村（社区）、机关事业单位、重点行业领域为单元，规划建设智慧防控体系，实现对各类要素的精准管控。三是促进数字智能化治理深度应用。加快“雪亮工程”同“智慧城市”建设深度融合进程，依托信息化平台实现各级逐级处置网格事项，力求做到“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”，切实提升基层社会治理效能和现代化水平。