当前畅通城乡要素流动面临的堵点及建议

何安华 张斌 习银生

党的二十大报告强调，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。近年来，我国深入推进体制机制改革，加快补齐农村发展短板，畅通城乡要素流动取得积极进展，但仍存在诸多堵点，亟需加大改革力度，采取针对性措施，以促进城乡经济循环和全面推进乡村振兴。

一、畅通城乡要素流动的重要意义

（一）畅通城乡要素流动是城乡融合发展的内在要求

我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。畅通城乡要素流动，通过建立健全城乡“人、地、钱”等要素平等交换、双向流动的体制机制，有利于促进要素更多向乡村流动，为农业农村发展持续注入新活力，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快缩小城乡发展差距，实现城乡融合发展。

（二）畅通城乡要素流动是实现农业农村现代化的必然选择

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，农业农村现代化依然是我国全面建设社会主义现代化国家的短板。畅通城乡要素流动，一方面有助于改善农业劳动力和其他要素的组合，提高农业质量效益和竞争力，提升农业产业链供应链现代化水平，构建乡村现代产业体系，加快实现农业现代化。另一方面有助于提升农村基础设施质量和公共服务水平，改善农村生产生活条件，增强乡村治理能力，改变农村发展面貌，加快实现农村现代化。

（三）畅通城乡要素流动是构建新发展格局的客观需要

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央审时度势作出的重大决策。城乡经济循环是国内大循环的重要内容，也是确保国内国际两个循环比例关系健康的关键因素。我国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键阶段，中低收入群体主要分布在农村，城乡消费差距大，农村内在潜力尚未得到充分发挥。通过畅通城乡要素流动，构建全国统一的大市场，能够促进农民收入增长，提高农民消费能力，改善农村消费环境，促进城乡经济循环，为构建新发展格局提供有力支撑。

二、城乡要素流动的堵点及表现

（一）劳动力“乡—城”流动多、“城—乡”流动不足

1.进城福利保障不充分，农民工市民化尚需提质。当前及未来一段时期，农民工及其家属仍是农业转移人口进城落户的主要群体。根据国家统计局的农民工监测调查报告，截至2022年底，全国农民工总量29562万人，其中外出农民工17190万人，农民工数量依然较大。然而，以户籍制度为核心的城乡二元体制依然是影响农民工市民化的主要制度障碍。不少农民工在城镇工作生活，却没能像户籍人口一样同等享受到城镇的各项社会福利和公共服务，突出表现在子女入学、医疗保障、住房保障等方面存在待遇差别，处于不彻底的“半市民化”状态。

2.城乡居民收入差距明显，降低了返乡下乡就业创业热情。农村劳动力是留守还是离乡、进城抑或返乡，收入仍然是较为重要的影响因素。农业农村部相关统计结果显示，2012年至2022年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1220万人，并且返乡农民工是主体。即便如此，农业转移人口市民化的大趋势并未改变，原因之一便是城乡居民收入存在较大差距。国家统计局数据显示，2022年全国城镇居民人均可支配收入49283元，农村居民人均可支配收入20133元，城乡居民人均可支配收入之比为2.45:1。城乡居民收入差距的深层内因在于城镇产业效益高于农村产业效益，所以大量农民选择进城务工，而愿意返乡下乡就业创业的群体仍占少数。

3.城乡基础设施和公共服务差距大，阻碍农村吸引高素质人才。从基础设施看，公用设施投资和基础设施供给均呈现出明显的“城市—县城—镇—乡—村”依次递减态势，城市地区交通便利、服务便捷，农村地区仍有自然村（组）不通硬化路，少量行政村不通快递，自来水普及率、互联网普及率、卫生厕所普及率、污水治理率等都远低于城市。从公共服务看，农村幼儿园、义务教育学校的教师学历和教学设施设备条件均明显落后于城市，农村每万人拥有卫生技术人员数、执业（助理）医师数、注册护士数不足城市的一半，农村新生儿、婴儿、5岁以下儿童死亡率明显高于城市，农村养老、低保水平也明显低于城市。农村地区相对滞后的“硬件”和“软件”条件，难以吸引和留住产业经营、乡村治理、服务供给等各类乡村振兴人才。

（二）农村资金大量外流，城市资金支农力度不够

1.城乡投资收益差距较大，农村资金大量外流。边际投资收益是当前影响我国城乡资本要素流动的关键因素。有研究测算表明，新世纪以来我国城市资本边际回报率一直是农村的3倍以上，这也是农村资金通过金融市场渠道长期向城市流动的主要原因。金融部门相关统计结果显示，我国县域存贷比偏低，村镇银行、农村合作社和农商行县域存贷比普遍在65%至70%之间，低于城市地区约20个百分点；大型商业银行、股份制银行县域存贷比更低，部分县域行甚至低于50%，表现为“吸水多”而“灌溉少”。从承贷主体看，农村贷款、农户贷款、农业贷款有效满足率均不超过50%，部分地区甚至仅为20%左右，农村资金的抽离进一步加剧了农村金融服务的缺口。

2.社会资本下乡积极性不高，联农带农机制有待完善。一方面是受市场、自然等多方面因素影响，乡村投资收益较低，另一方面是由于我国农村产权制度还不健全，部分地区存在企业投资权益受侵害的问题，租赁的土地、建设的厂房、设施设备等资产难以得到有效保护。此外，社会资本联农带农机制有待完善。部分工商资本进入乡村后，资本获得收益，却不能让村集体和农民获得应有的利益，村集体及农民对资本运作缺乏有效监管，农民参与资本增值分配缺乏保障。

3.农村金融创新不够，农民贷款难现象仍然突出。随着乡村振兴的深入推进，农业转型升级、宜居宜业和美乡村建设的资金需求量越来越大，普通农户与新型农业经营主体的贷款需求越来越强烈，但他们面临的融资难、融资贵问题尚未得到根本解决，其原因主要是农村金融创新不够。一方面是农村资源资产抵押功能残缺，农村土地承包经营权、林权、农村房屋、农村厂房设施、大棚养殖圈舍以及活体动物、果园苗木等资产难以成为有效抵押物，金融机构往往不愿向农户和新型农业经营主体发放超出信用额度的贷款。另一方面是农村资产处置市场不够完备，风险防范机制不够健全，导致资产抵押贷款的金融功能难以实现，致使金融机构“惜贷”。

（三）城乡统一的土地要素市场不完善

1.农地流转市场不够健全，各方权益难保障。农业农村部数据结果显示，我国已完成农村承包地确权登记颁证，将15亿亩承包地确权给2亿农户，完善承包合同并颁发2亿份证书。截至2021年6月底，全国已有1239个县市区、18000多个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩，流转面积占家庭承包面积的比重超过35%。但由于农村土地流转涉及到土地所有权、承包经营权等多个方面的法律问题，使得土地流转过程非常复杂，许多农民和土地经营者还难以顺利地进行土地流转。一些流转还属于私下转包，土地流转合同中还存在内容不明确、条款不规范、约束不具体等问题，容易引发争议。部分农业企业、经营主体为追求短期利益，经常大量使用化肥、农药等化学物质，导致土地污染严重，也存在非农化、非粮化现象。

2.农村集体经营性建设用地权能缺失，“同地不同权”。2019年，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。但缺乏实施细则，地方实践探索较少，而且存在制度性堵点。一方面集体土地所有权和使用权主体的法律地位缺失，由于村集体的界定不明，其与集体经济组织之间的关系不清，导致集体建设用地使用权人所取得的权利无法得到法律认可，金融机构无法接受其为融资贷款的抵押权标的。另一方面集体经营性建设用地入市范围过窄，只有存量集体经营性建设用地才能入市。农业农村部数据显示，我国农村集体建设用地面积达3亿多亩，但其中经营性建设用地面积仅4200万亩，近半数村庄并无存量集体经营性建设用地，且很多未经过政府土地管理部门办理审批手续，使改革对发展壮大农村集体经济、增加农民财产性收入的意义并不显著，也弱化了构建城乡统一建设用地使用权市场的实践效果。

3.城乡建设用地不足，农村宅基地却大量闲置。我国多数地区乡村建设与城市发展都面临着建设用地短缺问题，但与此同时一些农村地区存在不少闲置宅基地、农房，土地资源利用效率亟待提升。第三次全国农业普查数据显示，全国现有农村宅基地数量近2.6亿处，宅基地面积约1.7亿亩。自然资源部监测数据显示，截至到2018年底全国约有7000多万处、3000余万亩宅基地处于闲置状态。综合相关调查研究结果，我国农村宅基地空心率接近30%，盘活利用空间很大。其中，有些是主动闲置的，如有的农民虽然在城里买了房，但仍希望在村里保留一处宅子，将来能回村养老；有些是被动闲置的，想盘活利用，但缺资金、缺思路、缺方法，更主要是尚未构建起能实现经营主体、村集体、农民等多方共赢的机制，有效盘活利用农村宅基地和农房的创新探索不够。

（四）城乡工农商品流通存在物流短板

1.农村冷链物流滞后，农产品上行有困难。商务部监测数据显示，2022年全国农村网络零售额同比增长3.6%，全国农产品网络零售额同比增长9.2%，直播电商、生鲜电商、社区团购等新业态新模式快速发展。但农村冷链物流体系建设滞后，导致农产品上行存在困难，局部地区农产品滞销现象时常引起社会关注。当前我国冷链基础设施投资布局主要集中在一二线城市和东部沿海城市，农村前端预冷设施资源不足、冷藏保鲜设施较少、冷藏车难以直达田间地头等现象比较普遍，能够为小农户和各类新型经营主体提供标准化仓储、冷链物流的公共服务平台也严重不足。

2.进村入户快递服务滞后，工业品下行有堵点。国家邮政局数据显示，截至2022年底，累计建成27.8万个村级快递服务站点，但相较于全国50多万个行政村，大量行政村尚未建有快递服务站点。城市地区家门口就能够寄取快递，但农村地区人口老龄化、空心化现象突出，居住分散、经济滞后、购买率低，农村快递数量相对较少，快递公司进村投送成本较高，这也反向影响了工业品下行，制约了农村消费潜力的挖掘。总体上，县域农村商贸体系有待完善，农贸市场建设有待加强，快递进村网点覆盖面有待扩展。

三、畅通城乡要素流动的对策建议

（一）激活乡村产业发展带头人、工商企业家和城市银发人才“三群人”

疏解乡村人才堵点，一方面要培育和留住乡村本土人才，另一方面要鼓励城市人才下乡入乡，聚合乡村振兴人才支撑的“拉力”和“推力”，破解人才从乡村单向流向城市的困局。一是全面实施乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目。依托农村实用人才培训基地，重点面向农民合作社理事长、农村集体经济组织负责人、社会化服务组织负责人、农业小微企业负责人、家庭农场主、高素质农民、农村创新创业带头人等，打造一支适应农业农村现代化需要的乡村产业带头人队伍。二是深入实施工商企业家下乡计划。大力推广“万企兴万村”行动经验，引导城市工商企业家下乡发挥善管理、懂经营优势，通过村企联合、农企合作方式，开发康养、乡村旅游、农业服务等项目，力争工商企业全覆盖对接160个全国乡村振兴重点帮扶县，带动集体经济薄弱村培育兴村富民产业。三是启动城市“银发人才”返乡计划。实施“归根工程”，建立银发人才城乡供需信息服务平台，做好银发人才供需对接，支持银发人才在乡村产业发展、乡村治理、文化教育、生态建设等方面贡献才智。支持有条件的乡镇和村社改善银发人才的居住环境和强化诊疗护理服务，鼓励当地农民向其提供家政服务，提高银发老人的生活便捷度。

（二）用好农村承包地、存量建设用地和闲置宅基地“三块地”

深化农村土地制度改革，在保障农民土地财产权利的前提下，进一步放活农村各类土地的使用权，稳步提升利用效率，最大限度激发农村农民活力。一是加快构建中央、省、市、县四级信息联通的农村产权交易平台。指导各地建立健全农村土地承包合同日常变更和流转信息动态监测机制，推动土地经营权流转活跃的地方提高合同网签率。创建一批农村产权交易示范市场，交易产品信息在四级平台互联互通，明确达到一定规模的农村资源资产全部进入农村产权交易平台公开规范交易，逐步实现“应进必进”。二是盘活农村存量建设用地。以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，摸清底数，完善基本信息，配套基础设施，引导项目优先使用农村存量建设用地。三是开展农村闲置宅基地和闲置农房激活示范行动。启动全国农村宅基地管理信息平台建设，开发县级农村宅基地管理信息系统通用版，定点监测农村宅基地，动态掌握变化趋势，提高宅基地管理数字化水平。

（三）扩增财政资金、金融资本、社会资本“三笔钱”

全面推进乡村振兴，需要真金白银的投入，要持续引导财政、金融、社会等资金资本更多地向农业农村流动。一是完善财政支农长效机制。中央预算内支出进一步向农业农村倾斜，确保支出增幅高于全国一般公共预算支出平均增幅，逐年稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。增量资金向现代农业产业园、科技园、创业园等平台基地倾斜，支持资金、科技、人才、项目等要素向园区集聚，建设一批县域特色农产品加工产业集群。二是加大对农业农村中长期信贷支持。鼓励金融机构加大对农田水利建设、农业机械化、农业产业化、农业科技研发等基础设施的中长期信贷投入，引导金融机构积极稳妥开展农村承包土地经营权、房屋、大型农机具、集体资产股份等抵押融资业务，确保全国整体实现农业农村贷款余额持续增长。三是促进社会资本下乡投资。支持社会资本参与农机等生产资料的生产、销售、应用等产业发展，补齐产业链条中的发展短板。对农业农村领域有稳定收益的公益性项目，探索推广政府和社会资本合作（PPP）模式，丰富社会资本进入退出渠道。

（四）夯实数字信息、冷链物流、快递服务“三大支撑”

适应信息大发展和社会大分工的新形势，农业农村发展必然要求加快推动信息化建设和物流体系完善。一是继续深化“数商兴农”行动。大力推进乡村信息基础设施优化升级，建设推广应用国家农业农村大数据平台，汇聚农业生产、经营、管理等方面的数据信息。在东中西部地区分类建设一批国家级数字农业创新应用示范基地，深入推进信息进村入户工程，支持各类新型农业经营主体通过网络销售区域特色农产品。二是加快农村物流体系建设。发展农产品冷链物流，支持国家骨干冷链物流基地、区域性农产品冷链物流设施、产地冷链物流设施等建设，深入开展产地冷藏保鲜整县推进，推动冷链物流服务网络向农村延伸。三是分类推进“快递进村”工程。深入实施快递服务现代农业示范项目，发展县乡村物流共同配送，促进农产品进城和工业品下乡双向高效流通。