农村土地承包经营权纳入不动产登记技术探讨<br/>——以湖北省枝江市为例

农村土地承包经营权纳入不动产登记技术探讨
——以湖北省枝江市为例

2023-10-31徐文辉赵春林刘远红刘应梓黄富强

中国国土资源经济 2023年10期

■ 徐文辉/赵春林/刘远红/刘应梓/黄富强

（1.湖北省国土测绘院，武汉 430010；2.枝江市自然资源和规划局，湖北宜昌 443299）

《不动产登记暂行条例》第五条明确规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权属于不动产权利，应当纳入不动产统一登记[1]。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号）明确提出农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以5年过渡期，现5年过渡期已满，《中央编办关于修订整合不动产登记职责文件的通知》（中央编办发〔2019〕218号）再次明确由自然资源部指导监督农村土地承包经营权登记工作，要求农业农村部负责组织指导各地农业农村部门向自然资源部门移交农村土地承包经营权登记成果资料[2]。《省自然资源厅办公室省农业农村厅办公室关于开展农村土地承包经营权纳入不动产统一登记试点工作的通知》（鄂自然资办函〔2021〕35号）要求以宜昌市枝江市、咸宁市咸安区、恩施州来凤县为湖北省农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作试点地区，有计划、有步骤地开展试点工作。《自然资源部农业农村部关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（自然资发〔2022〕157号）要求各级自然资源、农业农村部门要按照机构编制管理部门明确的职责分工，推进不动产登记职责整合。自然资源部门负责农村土地承包经营权登记颁证工作，农业农村部门负责农村土地（含耕地、水域、滩涂）承包经营及承包合同管理工作。本文基于湖北省宜昌市枝江市农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的省级试点工作情况，重点探讨数据整合并入的技术方法，并对实践中遇到的相关问题提出解决方案。

1 农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作内容

2021年，宜昌市枝江市被确定为湖北省农村土地承包经营权纳入不动产统一登记试点地区，枝江市农村土地承包经营权涉及农户92809户、地块475875块，其中承包地块462732块、非承包地块13143块。颁发农村土地承包经营权证89994本，其中家庭承包地颁证81112本，其他承包地颁证6991本。目前，枝江市已基本完成农村土地承包经营权登记档案资料移交、登记职能划转、成果数据整合、登记流程梳理、信息系统建设、共享系统建设等工作，为湖北省农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作提供了可复制推广的经验模式，同时为湖北省全面推进该项工作奠定了良好的基础。

枝江市农村土地承包经营权纳入全省不动产统一登记试点工作主要任务包括：整理枝江市农业农村局农村土地承包经营权发证产生的纸质登记档案资料、相关电子数据（数据库及矢量图件）和后期流转形成的登记数据（电子数据和纸质扫描数据），依据不动产登记数据库标准，将全市农村土地承包经营权登记成果图形数据库、发证属性数据库、档案目录数据和扫描数字化成果整合建设为统一的不动产登记信息数据库[3]，实现农村土地承包经营权不动产登记发证和日常变更运行。

2 技术路线及工作流程

2.1 技术路线

在农村土地承包经营权确权登记数据库规范和不动产登记数据库设计规划的指导下，按照先梳理标准化的原始库，将原始数据标准化、规范化处理，再按不动产登记数据库标准建立映射关系模型，对已有的登记信息补充完善后整合并转换形成中间库，最终建成用于支撑不动产登记信息管理基础平台运行的成果数据库[4]。

2.2 工作流程

工作流程可分为准备工作、数据对比分析、档案整理、数据建库、数据质检、数据入库，具体工作步骤为：

(1)准备工作。准备工作包括收集农村土地承包经营权资料、制定实施方案和技术细则、技术培训等。

(2)数据对比分析。数据分析对象为确权登记数据库和档案数据，分析内容为现势性分析、完整性分析、一致性分析、规范性分析。

(3)档案整理。将枝江市农村土地承包经营权调查登记和日常登记所产生的电子档案和纸质档案资料进行统一整理，并整理关联关系表。

(4)数据建库。包括逻辑关系重构、数据叠加分析、数据整合建库等工作内容。

(5)数据质检。分别对空间数据和非空间数据进行质量检查。

(6)数据入库。将空间数据、属性数据、档案数据导入支撑不动产登记信息管理基础平台运行的不动产登记数据库（成果数据库），并生成不动产登记元数据。

3 农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的关键技术

3.1 数据对比分析

数据对比分析的内容为农村土地承包经营权标准数据库和不动产标准数据库中的空间属性数据与权属属性数据。

(1)空间属性数据。空间属性数据主要包括农村土地承包经营权登记数据库中的地块（DK）、界址点（JZD）、界址线（JZX）[5]，分别与不动产登记数据库中的宗地基本信息（ZDJBXX）、界址点（JZD）、界址线（JZX）对应[6]，并以此为基础建立空间属性数据的映射关系。对于农村土地承包经营权标准数据库中图层或字段在不动产标准数据库中没有对应图层或字段的情况，可根据实际需求增加图层或字段以保留相关信息。

(2)权属属性数据。权属属性数据主要包括土地承包经营权登记数据库中的承包地块信息表（CBDKXX）、发包方表（FBF）、承包方表（CBF）、家庭成员表（JTCY）、承包合同表（CBHT）、流转合同表（LZHT）、承包经营权证表（CBJYQZ）和不动产登记数据库中的土地承包经营权、农用地的其他使用权（非林地）（NYDSYQ）、权利人属性表（QLR）、家庭成员属性结构描述表（JTCY），并以此为基础建立权属属性数据的映射关系。

3.2 档案整理

档案整理工作主要是对农业农村部门所保存的农村土地承包经营权调查登记及日常登记所产生的档案材料，根据数据整合对纸质档案整理的要求，对已扫描的电子档案进行整理，并整理关联关系表，用于数据建库阶段与属性数据建立关联关系；对未扫描的纸质档案需要进行扫描处理，扫描结果按不动产统一登记平台的组织目录要求进行存放，统一存放格式并整理关联关系表，用于数据建库阶段与属性数据建立关联关系。

3.2.1 纸质档案扫描

根据提交的未扫描纸质档案范围，按照县、地籍区、地籍子区三级建立分级目录，以单宗业务为单位进行档案扫描，扫描完成的电子数据统一转换为PDF格式，并根据相关要求对电子文档进行命名。

3.2.2 电子档案整理

3.2.2.1 电子档案梳理

对枝江市农村土地承包经营权电子档案资料进行梳理，确定各类档案的存储格式和文件目录体系，梳理电子档案资料与数据库权属数据的关联关系，建立原电子档案资料—原权属数据的关联关系。

首先，将电子档案扫描件按照县、地籍区、地籍子区三级建立分级目录，地籍子区内按照个人扫描件和非个人扫描件分别进行归类存放。然后，清理扫描件，筛选出TIF格式的照片，通过格式转换软件转换为JPG格式，并筛选出损坏的扫描件，做好记录，以备重新扫描。最后，在扫描件目录里按照个人扫描件、非个人扫描件、非个人无对应三类建立统计表，通过FME软件自动识别扫描件内容（承包方、合同编号、存放目录等），将信息匹配更新至统计表内，以便入库后通过承包合同编码等与相关属性信息进行匹配管理。

3.2.2.2 电子档案规范化

(1)格式规范化。将电子档案资料统一为PDF格式，将筛选出的非PDF的档案资料通过格式转换软件统一转换输出为PDF格式。对于多页档案资料分多个文件的情况（例如一份合同分多张JPG图片），需要将多个文件进行合并，并去掉文件顺序号。

(2)目录体系规范化。根据现行不动产档案管理要求，对原电子档案资料的目录体系进行再架构，包括各级文件夹命名规范化和各档案数据文件名规范化，对于不符合规范的文件名通过编写映射表统一修改成标准文件名。完成目录体系规范化后，将档案号和相关关键档案信息记录至原电子档案资料—原权属数据的关联关系表中。

3.2.2.3 整理结果检查

根据权属数据对原电子档案资料—原权属数据的关联关系表进行检查，确认是否所有的权属数据都有一一对应的关联关系，对于缺少关联关系的权属数据，主要分为两种情况处理：①关联关系对应错误或者缺失，根据检查结果对关联关系进行修正或者补充，使关联关系一一对应；②电子档案资料缺失，根据检查结果对纸质档案进行核对，对缺失档案资料进行补充扫描，并按照上述要求进行规范化整理后，与权属数据建立关联关系。

3.3 数据逻辑关系重构

3.3.1 现有逻辑关系梳理

农村土地承包经营权数据库中空间数据通过地块编码（DKBM/DKID）字段与属性表中的承包地块信息表（CBDKXX）进行关联，承包地块信息表（CBDKXX）通过登记簿ID（DJBID）与各登记信息表进行关联，同时登记信息与档案资料也通过承包合同编码（CBHTBM）建立关联关系，其具体关联关系如图1所示。

图1 农村土地承包经营权数据库逻辑关系

不动产登记数据中空间数据通过不动产单元号（BDCDYH）与各登记业务表进行关联，同一笔登记业务间通过业务号（YWH）进行关联，同时登记信息与档案资料通过不动产权证号（BDCQZH）建立关联关系，其具体关联关系如图2所示。

图2 不动产登记数据库逻辑关系

3.3.2 编码转换

根据逻辑关系的梳理情况可知，从农村土地承包经营权登记数据库到不动产登记数据库重构逻辑关系的重点在于构建地块编码到不动产单元号，承包合同编码到不动产权证号，登记簿ID到业务号的映射关系，以编码映射关系为脉络带动各属性表的逻辑重构，进而完成数据库的逻辑重构。

3.3.2.1 地块编码转换至不动产单元代码

枝江市不动产登记数据库中的地籍区与乡级划分基本一致，其县级代码和乡级代码可直接映射至不动产单元代码中的行政区划编码和地籍区编码，但是为避免地籍子区线跨越农村土地承包经营权地块宗地，根据道路及其他相关参照物对范围内的地籍子区进行了调整，与村级行政范围线存在较大出入。另外农村土地承包经营权数据中存在较多飞地，地块不在本村级区划范围内。因此，需要根据重新调整后的地籍子区统一编制不动产单元号，并与原来的地块编码建立对应表；不动产单元代码中的宗地特征码分别为“J”（代表集体土地所有权）/“G”（代表国家土地所有权）和“D”（土地承包经营权宗地（耕地））；重新编制不动产单元代码中的宗地顺序号，并与承包地块的地块顺序号建立对应关系；对于未包含附着物的承包地块，其定着物特征码为“W”，定着物编码为“00000000”，具体映射关系见表1[7]。

表1 地块编码与不动产单元代码映射关系

3.3.2.2 承包合同编码转换至不动产权证号

农村土地承包经营权数据库中的承包经营权证流水号（CBJYQZLSH）即为不动产数据库中的不动产权证号，根据农村土地承包经营权数据库中的登记簿即可将承包经营权承包合同编码转换至不动产权证号。

3.3.2.3 登记簿ID（DJBID）转换至业务号

农村土地承包经营权数据库是以登记簿为核心，以登记簿ID（DJBID）为主键，建立各表之间的逻辑关系。不动产数据库是以业务号（YWH）为主键，建立各表之间的逻辑关系。按照现有不动产登记数据库业务号编码规则在数据入库时重新编制业务号替换原有登记簿ID（DJBID），并建立原登记簿ID（DJBID）与业务号之间的对应关系。

3.3.2.4 编码溯源

承包地块编码在转换至不动产单元代码时舍弃了组级编码，登记簿ID（DJBID）在转换至业务号时也会丢失原编码。为方便对原数据进行溯源和纸质档案查询，可以通过新增字段保留原有编码，具体包括在宗地基本信息表（ZDJBXX）中新增原承包地块编码字段用于记录原始承包地块编码，在土地承包经营权、农用地使用权（非林地）属性表（NYDSYQ）中新增原承包方编码字段用于记录原始承包方编码。

3.3.3 表内关系重构

通过编码转换规则，使用转换后的编码替换原有各属性表内编码，以新编码为表内主键，建立新的表内逻辑关系。

3.3.4 表间关系重构

3.3.4.1 空间数据与登记数据关联

通过梳理现有逻辑关系可知，农村土地承包经营权登记数据库空间数据地块编码（DKBM）字段与属性表中的承包地块信息表（CBDKXX）进行关联，承包地块信息表（CBDKXX）通过登记簿I D（DJBID）与各登记信息表进行关联。通过编码转换后，空间数据可通过不动产单元代码与承包地块信息表重新建立关联关系，承包地块信息表则通过业务号与各登记信息表进行关联。

3.3.4.2 登记信息与档案资料关联

通过梳理现有逻辑关系可知，农村土地承包经营权登记数据库登记信息与档案资料的关联关系有两种情况：①初始总登记扫描件。原农村土地承包经营权数据扫描件未与数据库进行挂接，通过对原农村土地承包经营权数据扫描件进行重新命名，以承包方合同编码（CBHTBM）为主键与登记数据建立关联关系。编码转换后，登记信息可通过不动产权证号与档案资料建立关联关系，将关联主键从承包合同编码替换为业务号。②业务数据扫描件。原农经权业务数据扫描件已经与登记数据通过权属来源资料附件中的ZLFJBH建立了关联关系，可通过ZLFJBH与不动产权证号的对应关系，将关联主键从ZLFJBH替换为不动产权证号。

通过以上逻辑关系重构后，农村土地承包登记数据库中各属性表内、属性表间关联关系均与不动产登记数据库中的逻辑关系一致，实现了“图-属-档”三者的一致性关联。

3.4 数据整合建库

根据数据分析结果形成空间数据属性对应表和权属数据属性对应表，然后以此建立映射关系，并通过软件编制映射方案，分别对空间数据和属性数据进行数据结构转换，将整合后的数据转入不动产登记数据库中间库。

3.4.1 数据转换方式

从农村土地承包经营权数据库成果转换至不动产统一登记数据库，根据源数据的字段类型和目标数据库的字段类型，存在以下几种转换方式[8]：

(1)直接转换。即原始表字段和目标表字段，字段名称、字段类型一致，直接将原表内容对应到新表中。

(2)代码对照。即原始表字段和目标表字段使用不同系列的枚举值，但具有对应关系，通过建立代码对照表，并依照该代码对照表实现对照转换。

(3)类型转换。即相同字段内容，在原始数据库和目标数据库中字段类型或表达方式不一致，需要进行转换。常见如长整型、整型等。

3.4.2 空间数据转换

以整理好的空间数据为对象，根据数据分析所形成的空间数据属性对应表建立映射关系，利用FME软件编制转换方案将空间数据转换至不动产登记数据库中的宗地层、界址点层、界址线层。

3.4.3 属性数据转换

以整理好的属性数据为对象，根据数据分析中形成的权属数据属性对应表建立映射关系，利用FME软件编制转换方案将属性数据中各属性表转换映射至不动产登记数据库中的土地承包经营权、农用地使用权（非林地）属性表，以及权利人属性表、家庭成员属性表等。

4 相关工作建议

4.1 农村土地承包经营权与其他不动产权的冲突处理

历史上农村土地承包经营权登记与其他权利类型登记分属不同部门，不可避免地会出现与原不动产登记数据库中的宅基地使用权、集体建设用地使用权、国有建设用地使用权、林权空间数据冲突等问题，从而导致空间数据产生拓扑错误或者一地多证等情况，因此，在整合前需要与原不动产登记数据库中的各类权属空间数据进行叠加分析。

经数据叠加分析，枝江市农村土地承包经营权数据与其他不动产权数据冲突的地块共有34790个，存在冲突的比例为7.31%，重叠面积为7770亩。对于其中由于测量方式、数据精度、建库软件等造成的微小冲突，通过以宅基地使用权、集体建设用地使用权、国有建设用地使用权空间数据为准对农村土地承包经营权空间数据进行调整，消除拓扑错误。因为根据《农村土地承包经营权调查规程》，农村土地承包经营权调查主要采用1∶2000正射影像图图解法量算承包地块的空间坐标，而宅基地使用权、集体建设用地使用权、国有建设用地使用权等均采用1∶500比例尺地籍图测绘而成，精度较农村土地承包经营权空间数据更高，因此对于此类微小拓扑重叠错误，建议以宅基地使用权、集体建设用地使用权、国有建设用地使用权空间数据为准。如图3所示，农村土地承包经营权与宅基地空间数据发生重叠，重叠部分面积为1.86平方米，重叠面积较小而且为相邻关系，可以判定为微小冲突。

图3 地块重叠示意图

对于空间数据重叠面积较大的情况（图4），原因主要有以下几种：一是农村集体土地被征收，农村土地承包经营权证未注销或部分被征占用面积未核减，造成农村土地承包经营权宗地与已审批的建设用地图斑重叠。二是未经审批违规占用承包地进行开发建设。三是过去农村土地承包经营权与其他不动产权利分散登记，登记数据未充分衔接，造成一地多证，此类冲突也会造成宗地部分或者整体重复。四是在调查和登记过程中因工作人员失误造成的空间数据重叠，如测量错误、地块错登等情况。

图4 地块重叠示意图

对于空间数据重叠产生的冲突，因为存在冲突的不动产权都已经发证，而且冲突的原因多种多样，尤其很多涉及历史权属的问题，无法用一个统一的标准去衡量，必须依靠人工来判断。为确保农村土地承包经营权纳入不动产统一登记工作连续稳定、顺利交接，建议对这类问题暂时只做记录，不做修改。枝江市的具体处理办法是：

第一种方式是登记机构在数据整合时整理冲突数据清单，在不动产数据库中增加相关图层或字段记录冲突信息，然后整理汇总所有冲突空间数据提交给不动产登记机构，待相关权利人办理业务时，登记机构告知申请人权属重叠冲突的情况，经相关权利人同意或者依生效的法律文书及时办理更正登记，解决权属重叠冲突问题后再办理不动产登记。第二种方式是待2028年第二轮土地承包期结束，届时对不动产数据库中存在冲突的地块再根据具体情况收集相关权属调查资料，按照“权属合法、界址清楚”原则全面开展外业调查核实，查清权属状况和权属界线，根据调查情况对权属信息和空间信息进行更正，确保不动产数据的正确性和现势性。

4.2 部分农村土地承包经营权字段在不动产系统中无对应字段的处理

农村土地承包经营空间数据与权属数据中的部分图层和字段在不动产数据库中无对应关系，这些信息虽然在不动产数据库中无法对应，但是对于农村土地承包经营管理和登记来说非常重要，因此需要保留相关信息。如“流转合同”在不动产数据库中无对应图层，“地力登记”“是否基本农田”“地块代码”等字段在不动产数据库中无对应字段，对于这种情况可根据实际需求情况增加相关图层或者字段，保留相关信息。

4.3 承包地块与不动产地籍子区不一致的处理

地籍区（子区）划分是宗地代码和不动产单元代码编制的前提和基础，但是由于原农村土地承包经营权数据分散登记，导致该项数据中的地块数据与不动产数据库中的地籍子区存在矛盾，部分地块数据跨地籍子区或者在地籍子区之外。对于这种情况，首先，要根据农村土地承包经营权地块数据调整不动产数据库中的地籍子区，但是同时需要保证调整后原不动产数据库中的宗地数据代码不会发生变化。其次，对于无法将地块数据与地籍子区调整一致的情况，需要根据重新调整后的地籍子区统一编制不动产单元号，并与原来的地块编码建立对应表。

4.4 部门职责分工与衔接问题

农村土地承包经营权纳入不动产统一登记需要整合多个部门职责，但按照国务院明确的“行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担”这一改革思路，农村土地承包经营权登记职责由农业农村部门划转到不动产登记机构后，仍保留农业农村部门土地承包经营权的行政管理权，如：承包合同的管理、承包经营权的流转审批和备案等。由于登记与管理工作分别由不同部门承担，因此首先需要明确各部门职责，枝江市自然资源局指导监督农村土地承包经营权登记工作，全面履行包括农村土地承包经营权在内的不动产统一登记职责，枝江市不动产登记中心和各镇自然资源所相应增加不动产统一确权登记职责；枝江市农业农村局负责指导农村土地承包经营及有关合同管理、流转规范、调处合同纠纷、协同调处权属纠纷等，枝江市农村经济经营服务中心和各镇财政所职责相应调整。其次，不动产统一登记制度改革的关键是便利群众、提高办事效率，为让“群众少跑路”，枝江市通过不动产登记系统与原农村土地承包经营权颁证系统交换数据接口、数据推送等方式，制定统一的数据共享交换标准，建立部门之间登记信息和流转交易信息的互通共享机制，实现流转审批、交易监管、土地征收、永久基本农田调整补划等导致承包地自然状况和权属状况等变化的信息互通共享机制，让“数据多跑路、群众少跑路”，提高了办事效率。