建立健全海河产业基金管理长效机制

◎文/郭宁

近年来， 天津市财政部门紧紧围绕全国先进制造研发基地定位，聚焦“制造业立市”战略，积极推动海河产业基金支持天津产业转型升级和提质增效， 取得了良好的效果。 经过五年的发展，海河产业基金在运作模式、管理架构、管理制度等方面形成了自身特色。 由于海河产业基金尚处在初期发展阶段，运作过程中也面临一定的困难，需要充分借鉴其他省市成功经验， 建立健全基金管理长效机制，推动海河产业基金做优做大做强，使其发展成为国内具有一定影响力的政府投资基金。

一、基本情况

在应对天津经济新旧动能转换挑战中， 财政收入下降导致传统产业发展受限，为提高财政资金配置效率，天津市创新财政支持方式，设立海河产业基金。 该基金旨在以市场化股权投资方式，通过吸引社会资本共同参与，支持重点产业、 培育新动能。 2017 年海河产业基金正式设立，市财政出资200 亿元，市场化运作由海河产业基金管理公司负责。 海河产业基金以政府引导、 市场运作为原则，采取“母子基金”模式，注资和募集资金相结合，撬动社会投资，培育产业。 现有4 个母基金，涵盖人工智能、生物医药、乡村振兴等领域。 基金在“1+3+4”产业体系下运作，投资重点产业链，同时担负资本招商职能，与产业资本、央企合作，助力战略性新兴产业在天津落地。 海河产业基金管理结构完善，设立委员会、专家顾问委员会，23项管理制度确保政策合规性， 动态监管和绩效评价保障投资决策科学性。 通过这一模式，天津市积极应对新时期经济发展挑战，推动产业升级和新动能发展。

二、取得成效

截至2022 年6 月底， 天津市财政累计注资引导基金120 亿元，引导基金设立母基金51 支，认缴规模1457亿元； 引导基金实缴138 亿元， 带动社会资本实缴578亿元，资金放大倍数4 倍。 通过投资带动，实现落地项目215 个，投资金额1074 亿元，杠杆撬动8 倍。 其中，规模10 亿元以上的重点项目50 个， 专精特新中小企业22家，被投资企业44 家完成IPO 或借壳上市。 引导基金出资母基金138 亿元，对应回报金额176.8 亿元，其中已实现现金回报21.8 亿元，累计回报倍数为1.3 倍。 在中国政府引导基金评选中，海河产业基金连续四年跻身前五名，已成为天津市协同产业政策、财政政策、金融政策的重要政策工具。

从支持天津市重点产业链具体情况看， 围绕信创产业链，支持海光信息、紫光云等项目77 个，投资金额296亿元；围绕集成电路产业链，支持中芯国际、华海清科等项目21 个，投资金额208 亿元；围绕生物医药产业链，支持康希诺、凯莱英等项目39 个，投资金额268 亿元；围绕高端装备产业链， 支持飞旋科技、 辰星自动化等项目25个，投资金额84 亿元；围绕新能源产业链，支持力神电池、爱旭科技等项目13 个，投资金额123 亿元；围绕新材料产业链，支持中电科半导体、绿菱气体等项目12 个，投资金额80 亿元；围绕汽车与新能源汽车产业链，支持经纬恒润、滴滴自动驾驶等项目28 个，投资金额14 亿元。

三、面临困难

（一）引导基金缺口较大

按照2017 年海河产业基金设立方案，天津市财政认缴出资引导基金200 亿元。2018 年以来，海河产业基金先后下设新一代人工智能科技母基金、生物医药母基金、乡村振兴母基金、天使母基金，天津市财政认缴出资引导基金相应增加150 亿元、25 亿元、25 亿元、100 亿元。 截至2022 年6 月底，天津市财政认缴出资引导基金500 亿元。据海河产业基金管理公司统计， 天津市财政累计实缴出资引导基金120 亿元，扣除滚动使用投资收益、2022 年预算资金外，引导基金资金缺口约80 亿元。 由于天津市财政出资低于序时进度， 且无法按照引导基金资金需求及时出资， 造成引导基金对已签署协议且项目亟待投资落地的新增、存量母基金无法按需出资，面临一定程度上的法律风险和声誉影响，也影响了母子基金运作效率。

（二）募集资金渠道较少

从母子基金资金来源看，主要为区财政出资、国有企业出资、区域投资平台出资的国有资本，母子基金募资渠道较少。 主要原因：一是与民营资本合作难。 民营资本追求投资收益最大化，较多关注成长期、成熟期企业，希望被投资企业尽快通过IPO、并购等实现盈利退出。 海河产业基金更多注重政策目标实现， 多关注与天津市重点产业链契合的种子期、初创期企业。 海河产业基金与民营资本合作过程中，民营资本会因政策要求而受到投资行业、投资地域和投资阶段等限制。 海河产业基金会对母基金违反政策要求的项目行使一票否决权， 或者拒绝缴付后续出资、转让基金份额、提出退出；二是与金融机构合作难。 受资管新规影响，银行资金与海河产业基金合作设立母基金受到严格限制。 尽管国家对政府投资基金相应出台了豁免政策，但金融机构出于监管合规考虑，合作设立母基金的积极性依然不高。 保险资金因有较高的收益要求，且要求对所出资的母基金具有投资决策权，参与设立母基金的积极性也不高。

（三）返投比例要求较高

按照海河产业基金相关规定，母基金撬动各类社会资本在天津的投资总额， 不低于引导基金出资规模的5倍。 主要包括：母子基金在天津的直接投资总额、母子基金管理机构通过招商引资落户天津的项目、被投资的天津企业在天津市外开展的投资及并购项目、被投资的企业在天津新增的投资项目。 尽管海河产业基金在返投口径上给予了较为宽松的要求， 但相比其他省级政府投资基金返投比例依然过高， 从而弱化了海河产业基金竞争力以及社会资本合作积极性， 增加了母子基金募资难度和周期，降低了基金运作效率。 天津市滨海新区主导的滨海产业基金，在运作模式、投资领域、所投区域与海河产业基金基本相同，由于滨海产业基金返投比例为2 倍，政策要求低于海河产业基金， 与社会资本合作上具有明显竞争力。 据了解，国内省级政府投资基金返投比例要求普遍在2 倍以下，平均1.5 倍～2 倍之间，其中河南1 倍，安徽1.2 倍，深圳、河北、江苏1.5 倍，广州、山东2 倍。

（四）退出规定尚不明确

目前， 国家层面对政府投资基金退出是否按照国有资产管理，履行国资审批、产权评估、进场交易等程序未作出具体规定。 一方面，按照财政部相关规定，政府出资从政府投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出。章程中没有约定的， 应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估， 作为确定政府投资基金退出价格的依据。 从海河产业基金看，引导基金退出母基金、母子基金退出未上市的被投资企业， 应按照协议约定的条件退出，没有约定的，应进行资产评估后按照评估价格退出。另一方面，根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32 号）规定，对于国有及国有控股企业、国有实际控制企业，国资所持有的基金份额转让应当进场交易。 从海河产业基金看，对国有企业出资比例超过50%， 或者虽未超过50%但构成实际控制或重大影响的母子基金，在投资项目退出时，应履行国资审批、产权界定、产权登记、资产评估和进场交易等程序。 但国务院国资委曾在网上解答， 有限合伙制企业份额转让不适用32 号令。从实践情况看，目前各省对于政府投资基金的退出管理规定也各不相同，浙江、厦门等省市要求必须进场交易，广州、山西等省市没有规定必须进场交易。

四、对策建议

（一）实施基金总量控制

针对当前海河产业基金设立母基金的数量和规模呈现快速增长， 造成引导基金资金缺口较大的情况，一是严控新设母基金。 按照天津市财政认缴出资引导基金规模，实施母基金总量控制，充分考虑财政承受能力，合理确定母基金设立数量和规模， 设计差异化发展方案，确保引导基金认缴出资母基金规模不高于天津市财政认缴出资引导基金规模；二是压降基金认缴规模。 对于认缴规模已超过天津市财政认缴引导基金规模的专项母基金， 督促海河产业基金管理公司与社会资本方协商，通过压降引导基金认缴规模、提前退出等方式，将引导基金认缴专项母基金规模控制在合理范围；三是整合重组母基金。 结合母基金实际情况，积极推动整合同一行业领域设立多支目标雷同母基金，在尊重社会资本方意愿基础上，推动整合或调整投资定位，提升财政资金统筹管理和使用效益；四是引导基金及时退出。 考虑海河产业基金不以盈利为目的，综合考虑国有资本保值增值情况，对于已实现政策目标、绩效达不到预期效果、投资进度缓慢的母基金，引导基金应退尽退。

（二）优化基金总体架构

坚持基金的功能定位，立足天津。 考虑当前母子基金募资难度日益增加， 学习借鉴山东新旧动能转换基金做法，优化海河产业基金架构，提高可操作性、增强市场活力，将海河产业基金的“引导基金—母基金—子基金”三级架构调整为“引导基金—子基金”两级。 在引导基金设立子基金时，要充分考虑受托基金管理机构募资能力。 同时，适度放宽金融机构资金期限错配的限制，积极推动银行资金、保险资金、养老基金、社保基金加大与海河产业基金合作力度，共同支持信创、集成电路、生物医药、新能源等领域，增加海河产业基金募资渠道。 同时，海河产业基金也要善于宣传并调动各种类型的资金， 包括产业资本、上市公司、民营资本甚至外国资本等，促进资金来源多样化，有效应对市场波动。 加强海河产业基金与财政其他专项资金的配合，与银行信贷资金相关政策的配合，与产业发展、基金发展等政策的协调配合等。

（三）降低基金返投要求

考虑海河产业基金返投比例要求过高， 导致母基金落地数量和运作效率下降，已不适应当前市场环境，建议参照外省市做法，降低海河产业基金返投比例要求。 将母基金撬动各类社会资本在天津的投资总额， 应累计不低于引导基金出资规模的5 倍， 调整为不低于引导基金出资规模的2 倍。 在返投口径上，严格限定在天津的直接投资总额，以及母基金所投资市外（含境外）企业将注册地迁往天津、 被天津企业收购或其研发生产基地及主要功能性子公司落户天津。 在返投认定后，海河产业基金管理公司应加大投后项目管理力度， 应持续跟进返投项目发展情况，督促母基金管理人定期提交投后管理报告、项目财务数据、社保缴纳情况、纳税情况等，跟踪了解项目实际运营情况。

（四）明确基金退出规定

政府投资基金具有行业特殊性， 海河产业基金的投资、退出与一般国有企业的对外投资、退出不同，其投资、退出类似一般国有企业生产和销售的正常经营行为。 海河产业基金的日常运营过程就是投资、退出，如果投资、退出不畅，则海河产业基金的运营无法持续。 目前，国务院国资委解读《企业国有资产交易监督管理办法》的适用范围是依据《公司法》设立的公司制企业。 考虑国务院国资委对国有企业投资基金转让有限合伙企业份额更倾向于无需进场交易，建议对海河产业基金的退出管理，参照国务院国资委对国有企业投资基金的退出管理， 明确海河产业基金的退出无需履行进场交易等国资监管程序，按照与社会资本协议约定的条件退出。 没有协议约定的，应进行资产评估后按照评估价格退出。