企业纾困新方式：预重整制度的优化探究

张艺旋

（合肥工业大学文法学院，安徽 合肥 230009）

挽救困境企业是破产法的重要功能之一，面对中国供给侧结构性改革和优化法治营商环境政策的深入推进， 新冠肺炎疫情对中国经济的重大影响，现行《企业破产法》中的市场主体退出机制已不足以满足市场需求。 近年来，逐渐崭露头角的预重整制度成为困境企业实现重生的一条新出路。 该制度衔接了庭外重组和司法重整两大企业纾困制度，兼具司法救济与非司法救济的双重特征，在中国的实务界和理论界均引起广泛关注。 中国采取实践先行、制度跟进的探索方式，难免会遇到诸多现实困境。 结合国内现有案例和域外经验，探索中国语境下的预重整制度优化路径，是当下亟待研究解决的问题。

一、预重整的内涵界定与制度价值

（一）预重整的内涵

联合国的《破产法立法指南》称预重整为“简易重整程序”“为使受到影响的债权人在程序启动之前自愿重组谈判中谈判商定的计划发生效力而启动的程序”。 该定义指出了预重整的自愿性和有效性，“简易重整程序”的称谓，不是指预重整是重整的简便方式，也不意味着预重整是庭内重整的构成板块。 而是代表预重整阶段当事人自行谈判成功形成的计划，可以发生效力并且能够延续至之后启动的重整程序中。 从而可以省略重整中的部分工作，使重整过程更加简便、快捷、高效。 考虑到法律传统、经济市场、国情等不同，不宜将《破产法立法指南》中的界定直接移植到中国。

中国目前针对预重整的学术研究中，关于预重整的内涵尚无统一的界定，其中胡利玲教授关于预重整的内涵界定获得认可度较高。 胡利玲教授的观点认为，预重整发生在重整之前，方式是庭外达成的重整计划得到多数债权人同意后借助法定程序适用于全部债权人， 目的是早日实现债务人重生。2018 年3 月，最高院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接”，这是指导界定预重整的重要标志。 结合国外的界定与国内的现有理论，本文认为，中国式的预重整是当事人自主磋商制定的预重整方案，在转入重整程序后持续具有效力，是提升困境企业重整成功概率的一项程序。

（二）预重整的制度价值

预重整制度是由庭外重组和庭内重整结合而生的独特制度，在破产法中具有与众不同的制度价值。

第一，预重整制度兼具私力救济与公力救济的双重优势。 庭外重组是当企业陷入困境时，企业的重要管理人、 债权人以及大股东等进行庭外协商，合力达成重组协议以挽救企业困境，本质是私力救济。 而私力救济在实践中存在无法避免的缺陷——“钳制效应”，即庭外谈判的达成需要所有当事人同意，如果有少数当事人因为个人利益等原因不支持谈判，则无法达成协议。 从而影响大多数债权人和债务人的利益，导致庭外谈判前功尽弃。 与“庭外重组” 相对应的庭内重整制度则是典型的公力救济，公力救济的强制性能够解决“钳制效应”问题，然而公力救济的强制性作为公权机关权力的行使，无法避免的问题则是易导致腐败，故而公力救济中会加以诸多限制条件，以程序正义来保障实体正义。 重整程序同样以一些程序性规则确保运作的合法性和正当性，例如在重整启动之前必须满足提出申请和获得法院批准的条件，一系列程序工作耗费时间成本和司法资源成本较大。 预重整制度是私力救济与公力救济的结合产物，既克服了私力救济缺乏强制性和统一性的问题，也改善了公力救济限制多和效率低的缺陷，更加具有灵活性和便捷性，具有双重优势。

第二， 预重整制度有助于提升重整成功概率。《企业破产法》中规定，重整期间正常为6 个月，在特殊情形下可以适当延长3 个月。 但是在实践中，企业重整期往往远超过破产法中的规定，时间的延长会大量消耗企业价值， 导致企业优质资源流失，扩大重整成本。 预重整阶段通过谈判、起草、拟定的重整方案已得到利害关系人的同意，在进入重整程序之前就将重整的重点得以协商完成，在正式进入重整程序后的工作也会顺理成章地有效完成。 同时，预重整阶段给予了债务人与投资人更多的接洽时间，在掌握企业的真实状况和财务底数的背景下展开多轮磋商，以形成最优的方案，辅助提升重整的成功率。

第三，预重整制度能够钝化社会矛盾，更好地维护社会稳定。 实践中，需要重整的困境企业中有一定的比例涉及人数众多， 牵涉当地的经济发展，各方利益冲突激烈，政府维稳压力巨大。 预重整制度能够为政府争取更充足的时间， 以发现风险点。提前做好维稳预判和风险处置预案，最大限度地降低对社会的负面影响，促进破产案件的顺利开展。

二、预重整制度的域外规定与中国探索

（一）预重整制度的比较观察

预重整制度的原发地为美国，美国关于预重整相应的法律条款基本可以在《美国破产法》和《破产规则》中找到，核心要义是规定信息披露要求和预重整程序规则。 由于预重整的谈判过程无法确保每位利害关系人都能够参加，解决这一困境的方式是信息的充分披露。 美国破产法中并没有直接列明必须披露的具体内容，而是赋予法官一定的自由裁量权，由法官依据判例、法律规则、事实情况，斟酌列出需要披露的事项。 对于美国预重整制度中的程序规则，征集投票制为一个典型的特色。 为保障债权人能够合法有效地行使权利, 征集投票制要求对债权人根据不同情况划分类别。 在进行表决之前，需要通知同类别的所有债权人，并且需要满足相应的期限规定，征集投票制的严苛规定为预重整的公平合理性提供了保证。

除了原发地美国的预重整规定可供参考，欧洲国家的制度规定也较为成熟。 英国的预重整主要采取两种形式，第一种形式在《破产法》《破产规则》等相关立法中称为“公司自愿整理”。 即公司的董事自愿地开展清理，聘请具备破产专业资格的人担任被任命人。 由公司的董事向公司及债权人提出一份如何解决公司困境的方案，并提交给被任命人。 被任命人召集公司和债权人开会， 以决定方案是否通过。 此形式下，法院处于一个较为被动的处境，主要发挥程序性的功能。 第二种形式是“预重整出售”，该形式与管理程序结合使用，管理人有权利主导对公司业务或资产进行出售， 以保护公司免于清算，实现快速重生。

无论是预重整制度的起源地美国，还是其他域外国家， 对预重整制度进行法律层面的相关规定，都体现了对该制度的重视，也反映了该制度在破产法中存在的必要性，对重整的成功率提升和节约时间、制度成本都发挥着不可替代的作用。

（二）中国的实践及困境

1.国内的立法现状。 与美国和其他欧洲发达国家在预重整领域的成熟立法及丰富经验相较， 中国的研究开始相对较晚。 中国在预重整制度上的探索仍旧采取的是实践先行，制度跟进的“投石问路”型方式。 2019 年6 月，国家发改委等十三部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，其中明确指明将预重整制度的构建作为一项重要的改革方案。 同年11 月，最高院发布的《九民纪要》要求继续完善预重整制度。 2021 年11 月，国务院在《关于开展营商环境创新试点工作的意见》中明确表示，推行破产预重整制度，给出了国家层面的肯定意见。在地方层面，探索开启的时间更早。 2013 年7 月，浙江省高院首次创新规定破产预登记制。 2015 年2 月，深圳市中院出台的文件对债权人和债务人在破产受理前自行协商达成重整方案的行为予以支持。 2018 年之后，在中央的政策导向下，全国各地方法院分别陆续出台了预重整的相关文件，开启地域个性化探索，截至2022 年5 月，中国共有18 省市出台了42 份预重整相关规定。 中央层面和地方层面相继出台的相关规定足以表明中国对于在实践中运用预重整以挽救困境企业的做法持积极态度。

2.国内典型实践案。 深圳福昌电子技术有限公司（以下简称“福昌电子”）的预重整实践是极具中国特色的一次经验探索，为如何在中国实践这一舶来制度，让各方充分参与预重整过程，提高重整成功率，提供了一个很好的中国样本。 福昌电子作为一家大型民营制造型公司，核心业务是研发、设计、制造和销售通信和消费类电子产品，正常运营下年产值高达10 亿元，有500 多家关联企业，涉及数万人的就业问题。因经营不善，企业陷入困境。2016 年11 月12 日， 福昌电子的债权人以无法偿付到期债务、严重资不抵债为由，向法院提出破产重整申请。由于福昌电子关涉大量的关联企业和员工，重整所涉利益巨大，一旦重整失败，后果相当严重。 深圳中院进行深入讨论后，最终慎重决定以预重整的方式审理此案，并指定了管理人。 管理人从两个方面如火如荼地展开工作，一方面收集了福昌电子的资产和负债情况，预备进一步的资产评估和制定预重整方案；另一方面，成立了生产自救小组以保全企业价值、避免损失进一步扩大。 同时，在属地政府的配合下，抚慰工人情绪，维护当地的社会稳定。 福昌电子的预重整采取了“府院联动”的方式，在多方通力合作下，福昌电子成功进入了司法重整，实现了涅槃重生。

福昌电子预重整案的成功，在中国的预重整实践道路上增添了浓墨重彩的一笔，既运用了先进的破产理论，又采取了中国独有的“府院联动”方式，为其他企业走出困境提供了新思路。 除福昌电子预重整案以外，还有首次实践预重整制度的中国二重重整案，之后的北京理工中兴科技预重整案、杭州怡丰成重整案等都是预重整实践的典型案例，预重整制度在多次实践中充分展现了制度设计的优势和价值。

3.预重整制度的现实困境。 由于预重整制度在中国属于舶来品，虽实践经验已有多次，但是目前的探索距离预重整制度在中国真正落地生根仍有一定距离，在实践中反映出的困境和问题也是中国下一步需要进行制度优化的回应。 对多次的本土实践进行总结，预重整制度在中国的适用主要存在以下现实困境。

第一，规范层级较低，缺乏统一立法引导。 对中国的立法现状研究发现，目前各先行实践地区虽出台了地方性的预重整制度规范，然而地方颁布的文件效力范围、规范级别偏低，各地的地方标准也不尽相同， 缺乏一个统领地方的全国性统一法律规定。 尽管国家有关文件提到，要在庭外重组和法院内部重整之间建立有效的衔接机制，以倡导探索预重整制度，但这些文件在内容上仅具有倡议性和引导性， 而且只是承认了预重整制度的合理合法性，未有对制度的相应实施细节的阐述，缺乏整套制度设计。 中国的《企业破产法》更是对预重整制度只字未提，也没有其他相应立法文件的出台。 如此的立法现状，势必会导致实践的混乱，难以统一各地方的实践规范，不利于预重整制度完全发挥出应有的活力。

第二，制度定位不明，实践脱离制度宗旨。 预重整程序与重整程序并不是一体化的程序，企业在进行重整之前可以先进行预重整。 但是不一定必经预重整程序，预重整程序实质上是挽救困境企业的一种新方式。 在中国当前的预重整实践中，由于对预重整制度的陌生，存在制度内涵把握不明、定位不清的问题。 具体来说，有的地方把预重整视作重整的必经程序。 有的地方虽冠以预重整之名，实质上已经进入重整程序， 只是为了延长重整程序的时间。 有的地方将庭外重组与预重整程序混同，任意的庭外重组都理解为预重整，忽略了预重整实际的法律地位。 如此种种的实践问题，究其本质，源于缺乏统一立法的情况下，地方上对于预重整的理解片面化，无法正确把握制度内涵，不利于预重整制度在中国的正确建立。

第三，信息披露规则不明确，不利于保护债权人利益。 信息披露是预重整工作的一个重要方面，预重整尊重当事人的自主权，债权人对预重整方案的内容具有表决权，表决的前提是充分了解。 然而，债权人和债务人对于企业重要信息的掌握程度处于不对等的地位，债务人作为企业的经营者具有先天的优势， 而债权人若想了解企业的业务情况、财务状况等则必须依赖于债务人的信息披露。 因此，信息披露在预重整中占有十分重要的地位。 在实践中，由于预重整的信息披露要求不甚详尽，债权人的利益很难得到充分保护，所形成的谈判方案的效力也会受到程序瑕疵的影响。

三、预重整制度的优化路径

（一）建立预重整制度的统一立法

预重整制度因具有私力救济和公力救济的双重优势，在最大限度地尊重当事人意思自治的同时还可以享受一定意义上的司法强制力所带来的保护。 同时，能够节约制度成本、时间成本，提高重整程序的成功率。 因此，逐渐被债务人所采纳甚至优先选择，这样的制度应当在破产法律制度体系中占有一席之地。 《企业破产法》的修订已列入人大立法规划中，笔者认为，破产预重整制度在中国先行实践的经验已经充分证明了制度优势。 寻此基础，将预重整制度纳入企业破产法，填补立法空白，完善破产法体系，明确预重整的制度定位，从统一立法规范上强化预重整的制度价值，为中国困境企业的重获新生提供一条新思路。

（二）规范启动条件与适用主体

中国《企业破产法》第二条明确规定了重整的启动条件，预重整制度是重整制度可选择的先决程序。 启动条件应当与重整制度的启动条件相同，以期确保预重整制度和重整制度的顺利衔接。 然而在中国地方法院的执行规范中，存在着预重整启动条件更严格的规定。 例如郑州市中院发布的预重整案件审理工作规程规定，提出预重整申请的企业需满足债权人数众多、债权债务复杂或者企业规模较大等具有代表性的限制条件。 不可否认的是，存在该规定所表明情况的困境企业，采取预重整制度的实施效果通常较为明显。 但是对于中小型的普通困境企业而言， 预重整制度同样也能发挥相应的作用，且在新冠肺炎疫情对经济的巨大冲击下，中小企业破产现象更为普遍。 笔者认为，随着预重整制度在中国的深入发展， 预重整制度应当具有普适性，应当放宽适用主体，满足重整条件的困境企业即能申请采取预重整制度进行企业拯救，无须设置更严苛的准入条件。

（三）打造敦本务实的预重整方案

1.信息披露合规化。债权人、投资人等除债务人以外的利害关系人了解困境企业信息来源是债务人的信息披露，中国目前在预重整制度的信息披露方面暂无具体规定。 笔者认为，对此可以参考中国2019 年修订的《证券法》对于信息披露的专章规定，在信息披露的原则性规范框架下列举信息披露的具体事项。 预重整的信息披露首先应当遵守完整、准确、合法这三大基本原则。 其次，对于披露的具体事项，应当包括申请破产原因、企业的经营状况、财务状况、管理层信息、资产明细、负债清单、履约能力、重大不确定诉讼、若破产清算的清偿率、重整方案的重大风险、重整的预期前景等。 对于上述事项披露，应当保证完整准确，并且在遵循法律规定的程序下进行披露。 如果债务人伪造或者隐瞒并进行虚假的信息披露，则债权人可以提出异议，从而对预重整方案的效力产生影响。

2.方案内容完整化。 拟定预重整方案是预重整工作的核心内容， 预重整方案的实质是债权人、债务人、债务人的出资人、以及投资人等相关利益主体在自愿平等的情形下，就困境企业的拯救方案进行商业谈判。 对于债务清偿、债权调整、出资人投资以及企业的继续运营方式等达成一致，从而形成预重整方案。 《企业破产法》对重整计划方案的内容进行了规定，由于预重整方案在后续重整过程中大概率仍有效力，实质上是将重整计划方案的内容提前进行设计。 因此，预重整方案在内容上可以在突出预重整的特点的同时参考重整计划方案的规定。 完整化的预重整方案适宜由以下几部分组成，包括预重整期间的工作内容及步骤、 债权分类及调整方案、出资人权益调整方案、资产处置方案和后续生产经营方案。

3.表决方式合理化。 预重整中谈判的自主性是一个重要的特点，预重整阶段制定的预重整方案是由各方充分谈判协商后达成的。 在预重整阶段结束进入重整程序后， 对于预重整阶段达成的方案，对于其中没有实质性变更或对债权人产生重大影响的内容，在重整阶段存在效力延续性。 那么这一制度特点就需要预重整阶段的表决方式理性化，能够满足重整阶段关于表决的要求。 美国的预重整制度中所设计的征集投票制也是为了使得债权人的表决合理化，保护债权人利益。 《企业破产法》第八十二到八十四条详细规定了重整计划草案的分组表决方法，基于程序的衔接，中国重整程序采取的分组表决方式应同样适用于预重整阶段。 根据债权的性质划分将债权人分组，预重整方案的通过需要满足两个条件：参加会议的同一组债权人过半数同意以及同意的债权人的债权额占该组债权总额的三分之二以上。 在重整案件中，债权人大会的表决一般是以现场投票的形式进行。 也就是在债权人大会上管理人对债务人的财产变价、清偿方案等问题进行阐述，阐述完毕后债权人需要当场就上述内容进行表决。 此种形式在决定的时间上过于紧凑，债权人缺少思考的时间。 美国的预重整中对表决期限的限制采取的是禁止不合理期限的规定，以此作为参考， 预重整的表决可以设计一个表决有效时间段，债权人需要在该有效时间段内做出表决。 超过这个期限的表决无效，减少债权人冲动表决的可能性。

4.强化与重整制度的衔接机制。 预重整制度中的谈判结果可以通过重整制度进行固化，“禁反言”规则在其中发挥了重要作用，保障预重整制度与重整制度的顺利衔接。 所谓“禁反言”规则，是指预重整期间各方达成的协议、同意意见，没有发生重大变化或对债权人产生不利影响的，在重整程序中继续有效。 “禁反言”规则能够有效提高重整程序的工作效率， 避免在已完成的工作中浪费过多的时间。在预重整案件中，债务人、临时管理人等在完成了预重整工作后，会编制一份预重整工作报告和一份预重整计划递交到法院。 在收到申请之后，法院应当审查预重整工作是否尽职、重整方案制订是否合法、披露内容是否准确、债权人表决是否有效。 在“禁反言”规则的限制下，法院通常不允许已经同意预重整方案的债权人对没有变动的方案提出反对意见，除非其权利受到实质性影响。 法院在经过上述多方面审核后，对于符合规定并且已经完成预重整阶段工作的案件，可以裁定进入重整。

5.明确政府与法院的定位。在法庭内重整中，法院作为审理机构， 发挥了重要的指导和引领作用。但是在预重整案件中，当事人的意思自治和自主协商占据主导作用，法院更多的是协助、尊重当事人，监督临时管理人的工作，在程序上推动预重整案件的进程， 同时赋予预重整制度一定的司法强制力。一般来说，司法语境下的案件审理，政府不应当参与进来，但是在破产案件中，由于所涉及的人数多、范围广，牵涉众多社会利益问题，往往需要政府部门的参与和调整。 在中国的预重整实践中，独具中国特色的“府院联动”机制发挥了重要的作用。 政府与法院密切联动， 帮助企业妥善处理风险预警识别、社会维稳、职工安置、土地划拨等社会敏感领域的问题，参与推动和协助预重整方案的形成，为成功转入重整提供推动力。 当然，在“府院联动”机制下，必须明确政府的权责限制和边界，国家发改委发布的《市场主体退出改革方案》中就明确提出，政府在破产审判的权利边界，规定各地政府在尊重法院司法权的基础上发挥作用。 在预重整制度的完善中，未来的相关立法应当对政府与法院的定位与权责进行明确规定，建立全国规范化、统一化的“府院联动”工作机制。

四、结语

清除僵尸企业，完善市场退出机制是国内破产领域目前重要的研究方向。 预重整制度作为一种新型的企业纾困制度，逐渐在中国破产法领域占据一席之地。 不过鉴于该制度在中国的发展时间较短，制度理解浅显，立法规则缺乏，在实践中难免存在较多问题。 为此，在《企业破产法》修改之际，将预重整制度纳入破产法的整体制度框架，从启动到形成方案再到与重整程序的衔接等多方面优化在中国语境下的预重整制度，充分发挥结合私力救济和公力救济的机制特点，按照市场经济精神和法治原则助力预重整制度的司法实践。