辽中南城市群发展存在的问题及推进路径

2023-10-28张悦

党政干部学刊 2023年9期

张悦

［摘要］随着中国城市化进程的加快，城市群已经成为推动区域经济发展的重要力量。辽中南城市群作为辽宁省乃至中国东北地区的重要组成部分，其发展对于带动辽宁乃至东北地区发展具有重要意义。当前，辽中南城市群与中国三大城市群相比，在经济总量、产业结构、有竞争力的民营企业、创新、高校和人才等方面存在着一定的差距。针对突出问题，应完善城市空间结构发挥双核联动优势、实行跨区域合作、提升民营企业竞争力、加大创新和研发力度、高等院校提质培优、提高人才待遇，有序引导促进辽中南城市群高质量发展。

［关键词］辽中南城市群；创新；产业；人才

［中图分类号］F299.27 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2023）09-0040-06

党的二十大报告提出构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，同时提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。［1］“十四五”规划指出，以促进城市群发展为抓手，培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群；建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建、环境共治；优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。［2］这为今后推动区域高质量发展、完善空间治理提供了根本遵循和具体路径。作为构建新发展格局“主力军中的排头兵”，城市群是加快推进建设强大而有韧性的国民经济循环体系的重要推手，辽中南地区作为我国东北地区的重要组成部分，必须以更宽广的视野、更高的目标要求和更有力的举措打造高质量城市群。

一、城市群是区域经济发展的重要增长极

城市群是指以中心城市为核心向周围辐射构成的多个城市的集合体，它超越了城市内部的“专业化经济”和“多样化经济”，能够有效减少市场分割，产生“1+1>;2”的“城市群经济”效应。［3］我国对城市群的研究始于20世纪80年代初，丁洪俊、宁越敏将“巨大都市带”的观点引入戈特曼大都市带理论。［4］20而后周一星提出都市连绵区（MIR）的概念，即以若干城市为核心，大城市与周围地区保持强烈交互作用和密切社会经济联系，沿一条或多条交通走廊分布的巨型城乡一体化区域。［5］3151992年，姚士谋等提出了城市群这一概念，6年后又进行了重新修订，城市群被定义为在特定的地理范围内具有不同的性质、类型等有一定规模的城市（包括小城镇），依托一定的自然环境条件，人口密度高、生产技术含量高、土地利用集约，以一到两个特大城市和大城市作为区域经济发展的核心，依赖于现代交通工具和综合交通网络的可达性，以及高度发达的信息网络，再加上城市个体之间的内外联系，形成一个相对完整的城市群区。［6］

吴福象和刘志彪基于长三角城市群数据进行实证研究，认为城市群发展促进区域经济增长，主要通过区域内优质和普通要素分别主动向大城市和小城市聚集来促进研发创新效率的提升，在要素可以自由流动时，政府主动降低交通运输和交易成本，这些行为更加吸引了城市群外的产业，从而推动城市群的经济增长。［7］魏守华等认为，单个城市聚点外部性和城市间网络外部性共同驱动我国城市群的经济增长率和劳动生产率提升得更快更高，且东部城市群要更为明显。［8］原倩基于近十几年国内地级市数据进行研究得出，城市集群程度提高有利于城市经济增长，不同区域城市，城市集群程度对城市经济增长的效应不同。［9］王彩艳和刘修岩基于2000—2019年中国区县面板数据和19个城市群数据，研究城市群多中心空间结构对乡村振兴的影响发现，成熟型城市群多中心化对乡村振兴具有促进作用，发展型城市群多中心化对乡村振兴具有抑制作用。［10］综上所述，当前我国的城市群已逐渐成为我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区，同时在引导人口和要素布局、提高产业分工和效率水平、促进大中小城市和小城镇协调发展等方面发挥着重要作用。其发展不仅是加快推进建设强大而有韧性的国民经济循环体系的重要推手，且事关我国高质量发展和区域治理能力现代化的大局，是支撑中国经济高质量发展的主要平台。

辽中南城市群位于我国东北地区南部，辽宁省中南部，濒临渤海和黄海，由沈阳、大连两个副省级城市和7个地级市（鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭、盘锦）共9个城市组成，是我国重要的工业基地，以装备制造、船舶制造、钢铁、煤炭、化工、机械制造产业为主。从地理位置看，辽中南城市群地理位置优越、区位优势明显，与京津冀、山东半岛组成了环渤海经济带，海陆交通便利，毗邻俄罗斯东南部和朝鲜半岛。从资源方面看，自然资源丰富。从基础设施看，基础设施相对完善，城镇化水平较高，是我国铁路网络最稠密的地区之一。从产业上看，工业起步较早，在工业化推动下形成了中部城市密集圈和沈大城市走廊；工业水平高，工业体系完善，城市化水平高，是东北地区对外开放的前沿；在推进新型城镇化和带动东北地区全面振兴中发挥着重要作用。从经济方面看，辽中南城市群是辽宁乃至整个东北地区经济增长的龙头和增长极，是北方地区重要的经济文化中心，也是中國优秀旅游目的地之一。但自2001年开始，辽中南地区发展矛盾开始显现，经济面临转型，城市发展滞后，而东南部沿海地区后来者居上，超过东北地区引领我国经济的发展。辽中南城市群作为辽宁乃至东北经济发展的重要支撑，必须以更宽广的视野、更高的目标要求和更有力的举措打造高质量发展城市群。

二、辽中南城市群发展中存在的问题

辽中南城市群总面积8.15万平方千米，占辽宁省总面积的56%，占我国东北地区总面积的10%。2021年，地区生产总值（GDP）为23090.1亿元，占辽宁省生产总值的84.20%，占我国东北地区生产总值的52.63%；总人口2855.7万人，占辽宁省总人口的68%，占我国东北地区总人口的29.35%，是辽宁乃至东北经济发展的核心地区。在产业结构方面，根据2015年至2022年《辽宁统计年鉴》，第三产业慢慢超过第二产业，到2021年底，群内第三产业占比52.16%，并有逐年上升趋势。在交通基础设施方面，统计公报数据显示，截至2022年末，辽宁省铁路营业里程（不含地方铁路）达到6302千米，其中高铁营业里程2213.4千米。高铁营业里程仅次于广东（2485千米）、安徽（2399千米），位列全国第三、东北第一。近年来，赤喀高铁、京哈高铁、环渤海高铁等多条高铁线路陆续开通，不仅缩短了时空距离，更密切了辽宁沿海经济带和京津冀地区的联系，为加强地区间合作发展奠定了有力基础。

近年来，辽中南城市群的经济发展成就巨大，但对比我国现有的三个世界级城市群，辽中南城市群还有较大差距。根据2022年《中国统计年鉴》，2021年，京津冀城市群土地面积21.8万平方千米，总人口1.13亿，地区生产总值9.6万亿元；长三角城市群土地面积约21万平方千米，总人口1.66亿，地区生产总值23万亿元；珠三角城市群土地面积5万平方千米，总人口约8600万，地区生产总值12.6万亿元。相比之下，辽中南城市群仍有很大发展空间。

（一）经济总量偏低，核心城市辐射带动力减弱

地区生产总值是衡量一个地区经济繁荣和发展的重要指标之一，其高低反映了一个地区经济实力的强弱，同时影响着该地区的经济发展、社会进步和人民生活水平。根据2018—2022年《中国统计年鉴》，近5年来，辽中南城市群生产总值虽逐年上升，从2017年的19829.7亿上涨为2021年的23090.1亿，但占全国总量的比重却逐年下降，从2017年的2.38%下降至2021年的2.01%。同期，京津冀、长三角和珠三角三大城市群占比明显上升，至2021年占全国GDP比重分别达到8.35%、24.02%和10.96%，可见辽中南城市群与京津冀、长三角和珠三角城市群的发展差距在拉大。此外，2021年达到万亿产值的24个城市中，长三角、珠三角和京津冀城市群分别为8个、4个和2个。相比之下，辽中南城市群内经济规模排在第一和第二的大连和沈阳的地区生产总值却仅分别为7825.9亿元和7249.7亿元，距离万亿城市尚有差距。

（二）产业同构，资源配置效率不高

产业结构相似虽在短期内可以促进发展，但长期来看会造成资源配置效率低、区域内竞争激烈等诸多挑战，阻碍经济发展。当前，京津冀、长三角和珠三角三大城市群除汽车、电子信息、石化、先进装备、都市工业等支柱产业外，多聚焦于以金融业、物流业、信息服务业、电子商务业、科技服务业、会展业、商业服务业等为主的现代服务业和以新一代信息技术、生物与健康、新材料与高端装备制造、新能源汽车、新能源与节能环保、时尚创意为主的战略性新兴产业。相比之下，辽中南城市群内各城市仍以制造业和重工业为主，产业主要集中在石化、钢铁、能源、化工、机械装备制造等领域。这些企业所处产业相同、投资方向一致、产品相似，难以实现集群效应，造成资源大量浪费，同时存在恶性竞争的风险。群内主导产业尚未形成相对完整的产业链上下游集群，城市产业发展大多集中在加工、装配等低价值环节，且城市间缺乏纵向联系，分工合作合理性差。辽中南城市群内各城市之间的竞争同质化、重复化、低效化，要素资源配置效率整体不高，存在错配、误配和缺配等现象。

（三）缺乏有竞争力的龙头企业，市场缺乏活力

城市群的发展离不开企业，尤其是千亿市值企业。一个千亿市值企业对城市群的发展具有重要的作用，包括促进城市群的经济发展、提升城市群的国际竞争力、带动城市群的创新，并有助于形成周边产业链，带动地区发展等。因此，一个城市群千亿“巨头”企业的发展情况，可以反映城市群的产业发展情况。当前，辽中南城市群缺乏这样有竞争力的千亿市值企业。截至2021年，辽中南城市群仅有1家千亿市值企业，即恒力石化，且涉及行业较为传统，相较于目前发展较好的城市群，如京津冀城市群46家、长三角城市群40家、珠三角城市群29家［11］120，不仅数量上存在很大差距，行业类型也不够丰富，有待提升。

（四）创新能力不足，经济发展内生动力不强

科技创新是城市群发展的主要推动力，经济长期增长的动力来源于科技的进步，而科技的进步来源于技术的创新，创新带来的产出效应可以抵消物质资本投入的边际报酬递减效应，从而推动经济发展。根据中国科技技术信息研究所发布的“城市创新能力指数排行榜”，2022年大连和沈阳的排名分别是21名和22名，相比于2020年的大连17名和沈阳20名以及2019年的大连14名和沈阳18名均有下滑。同时，与世界级城市群京津冀城市群相比，差距较大，如2022年，京津冀城市群中的北京、天津分别为第1名和第12名，珠三角城市群中的深圳、广州、珠海分别为第3名、第6名和第18名，长三角城市群中的上海、南京、杭州、苏州、合肥分别为第2名、第4名、第5名、第9名、第11名，可见，辽中南城市群科技创新能力较弱。当前，辽中南城市群的创新投入虽高于辽宁省平均水平，但与较成熟城市群相比仍有较大差距，用于科学技术、高技术产业和新产品研发的财政支出虽逐年增加但比重偏低，对其他工业企业产生辐射带动作用不足。

（五）高校竞争力弱且待遇偏低，人才流失严重

当今地区之间的竞争归根结底是人才的竞争，一流的高等教育与一流的区域经济互相成就，高质量的高等教育和人才支持可以更好地支持城市与城市群的创新和发展。城市群教育资源对经济发展有着重要的影响。教育资源的分配不仅影响着城市群的人才培养和技能提升，也直接关系到城市群的经济发展和竞争力。一流的教育一定程度上反映了地区的科技水平和科技创新能力，科技水平和科技创新能力的提高可以促进生产效率的提高，从而推动GDP的增长。在2017年国家公布的“双一流”建设高校中，经济最为发达的5个国家级城市群（京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群和长江中游城市群）拥有102所國家“双一流”建设高校，占全国“双一流”高校总数的72.86%。相比之下，辽中南城市群虽高校众多，却仅有大连理工大学、东北大学、大连海事大学、辽宁大学这4所“双一流”高校。从本质上看，人才的缺失严重影响了创新能力的提升，从而影响辽中南城市群的竞争力和吸引力。2021年全国大学生就业报告指出，广东、浙江、江苏、北京和上海分别吸引毕业生30.2万、21.4万、18.9万、16.5万和14.1万人，占全国流动毕业生总数的47%，而辽宁省排在第20名。从2019—2021年三年趋势看，净流入至广东、浙江、江苏、上海和北京的毕业生规模无论在绝对规模还是增长速度上均在全国排名靠前，在三年间分别增长了6.2万、5.8万、2.3万、0.7万和0.3万人，增速分别达到33.9%、66.3%、55.6%、11%和5%。相比之下，辽宁省近三年毕业生净流出比重上升，从2019年的2.3%增长为2021年的2.9%。由此不难看出，辽中南城市群面临严重的人才流失问题。

三、推进辽中南城市群快速发展的路径

（一）优化空间结构，完善城市功能

当前，沈阳、大连生产总值差距越来越小，但与城市群内其他城市差距有扩大趋势，完善城市空间结构成为当务之急。根据新一线城市研究所发布的最新2022年版“城市商业魅力排行榜”，辽中南城市群没有一线城市，沈阳、大连为二线城市，鞍山、锦州、营口、盘锦、丹东为四线城市，其余为无线城市。为解决这一问题，辽中南城市群应发挥“双核”联动优势，实现城市协同发展，聚焦沈阳、大连为主引擎的中心城市发展，提升其发展能级，转变单个城市的自我发展转化的模式，以实现城市群一体化发展为目標。一方面，建立长久有效的城市群一体化合作机制，加快建设沈阳都市圈，推动区域发展从强核、壮圈到带群的转变。另一方面，形成以沈阳和大连为主，其他城市为辅的蛛网状交通网络结构，统筹协调资源，打通群内各城市产业结构链接，加强城市之间，尤其是核心城市与其他城市之间的互动合作。基于每个城市的原有特点进行分工，形成产业优势互补的发展模式，可以更有效地缓解核心城市土地资源紧张和城市发展减缓等问题，缩小城市之间的发展差距。

（二）跨区域合作，优化产业结构

落实跨区域合作，统筹资源配置，深入推进工业供给侧结构性改革，加快产业技术创新，推进智能化改造，发展服务型制造。结合各地区资源禀赋、市场、技术、体制机制等多方面因素，推动同构产业细分细化。做好“老字号”改造升级，比如在数控机床产业链方面，重点发展面向航空航天装备、汽车、电子信息等产业发展需要的高速、精密、智能、复合、多轴联动数控机床及集成制造系统。开发高档数控系统、伺服电机等核心功能部件及应用软件。深度开发“原字号”，化解存量产能，淘汰落后产能。在原有工业基础上，统筹优化产业布局，精准确定现阶段产能，建设有国际影响力的石化产业基地和冶金材料产业基地，同时，重视产业绿色高效发展。着力发展精化细化化工产业，形成化工产业集群，开展化工材料精深加工，打通从石油到化工新材料的全产业链。提高钢铁及有色金属行业水平，将制造业与人工智能深度结合，促进产业发展。培育壮大“新字号”，要紧盯经济社会发展重大需求，吸取省内外先进技术，在现有产业基础上，加快建设有辽宁特色的新兴产业集群，积蓄发展动力，促进经济发展。

（三）提升本土企业竞争力，扶持本土企业做大做强

在城市群的发展中，有竞争力的企业，尤其是千亿市值企业对于城市群的发展具有重要作用。首先，确定发展定位。考虑当前辽中南城市群在工业上的优势，主攻产业链关键环节和价值链高端环节，发展头部企业。其次，建立科学的决策制度。投资项目不仅需要科学严密的调查论证，更需要相关政府部门审核批准。最后，打通创新服务产业通道，为客商营建优质的投资环境。在政策允许范围内，降低税费、物业成本、物流成本、要素成本和融资成本，用好政府政策资金，把握投资机会，吸引有竞争力的企业来辽，扶持本土重点企业做大做强，实现产业集群式、规模式发展。

（四）加大创新和研发力度，打造“辽宁”品牌

聚焦国家战略需求，确定辽中南城市群产业发展方向，构建以沈阳和大连“两核”为核心的科技高地。首先，要完善创新平台的各项内容。建立合理的科技创新统筹管理机制，优化整合科技资源，广泛加强企业、高等院校和科研院所的联系，鼓励行业龙头与高校院所进行深度合作，建设新型研发机构，积极吸纳省内外先进适用科技成果，推动科技成果转化和产教融合。其次，打好关键核心技术攻坚战。加大财政投入，强化科技创新有效供给，重视细节，切实解决“卡脖子”问题。发展面向重大应用场景，如人工智能、高端装备、精细化工、新材料、集成电路、清洁能源、生物医药、医疗设备、节能环保、智能建造和现代农业等的关键技术。最后，实施重大人才工程，遴选人才，弘扬工匠精神，塑造“辽宁工匠”品牌。［12］

（五）高等院校提质培优冲刺“双一流”，全面吸引人才

辽中南城市群高校众多，除已成为“双一流”院校的四所高校外，还有沈阳航空航天大学、中国医科大学、沈阳药科大学、东北财经大学等诸多在专业领域极具发展潜力的高校。为此，相关政府部门应积极支持高校冲击“双一流”，集中力量支持省内具备冲刺世界和国家一流潜力的高校和学科，在学校建设、项目、平台、资金资源等方面予以倾斜，着力培育更多高校和学科进入世界和国家一流建设行列。首先，教育主管部门应做好顶层设计，确立人才队伍培养建设思路。其次，应加大财政投入，优化布局，推进学科交叉融合，围绕前沿科技，如：人工智能、生命科学、合成生物等进行深入探索和研究，瞄准先进制造、新材料等前沿领域，助力辽中南城市群重工业改革创新。再次，坚持精准引才，面向海内外重点引进享有学术盛誉的战略科学家和极具潜力的青年才俊，让高端更尖端，让青年更拔尖。最后，加强科研院所、高等院校和企业的深度合作，推动专业和学科升级，积极引入境内外高水平学科人才和资源，鼓励高等院校与企业加强联系，通过两者的深度合作，提高高等院校科技成果转化率，提升高等院校竞争力。

与此同时，面对全国各地展开的“抢人大战”，为实现人才回流，应制订相关产业人才培养计划，配套制订产业紧缺人才引进计划等，形成较为完整的人才政策体系。要提高人才待遇。政府部门可通过制定更优惠的税收政策、社会保障政策、住房补贴政策、子女教育等方面的优待吸引“候鸟型人才”。另外，还可为留辽驻辽人才创新创业提供便利条件，如子女入学、父母医疗养老等，支持沈阳、大连开展人才管理改革试验，提高优质人才的幸福感和对辽满意度，留住人才，助力辽中南城市群经济发展。

参考文献：

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

［2］中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要［N］.人民日报，2021-03-13（1）.

［3］欧阳慧，李智.我国城市群建设的成效、问题及对策研究［J］.兰州大学学报（社会科学版），2023，51（3）：28-38.

［4］丁洪俊，宁越敏.城市地理概论［M］.合肥：安徽科学技术出版社，1983.

［5］周一星.城市地理学［M］.北京：商务印书馆，1995.

［6］姚士谋，陈爽，陈振光.关于城市群基本概念的新认识［J］.城市研究，1998（6）：15-17+61.

［7］吴福象，刘志彪.城市化群落驱动经济增长的机制研究——来自长三角16个城市的经验证据［J］.经济研究，2008，43（11）：126-136.

［8］魏守华，李婷，汤丹宁.双重集聚外部性与中国城市群经济发展［J］.经济管理，2013，35（9）：30-40.

［9］原倩.城市群是否能够促进城市发展［J］.世界经济，2016，39（9）：99-123.

［10］王彩艳，刘修岩.城市群多中心空间结构对乡村振兴的影响——基于中国19个城市群的实证分析［J］.经济地理，2023，43（1）：55-63.

［11］中国城市发展报告No.15——大国治城之城市群高质量发展：迈向人与自然和谐共生的现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2022.