农民工就业政策工具的应用与优化——基于芜湖市政策文本的分析(2020—2022)

路稳玲,肖雅倩

(安徽工程大学 人文学院,安徽 芜湖 241000)

就业是最大的民生,农民工就业政策是政府实现治理职能,促进经济发展的重要抓手。工欲善其事,必先利其器。恰当的政策工具使用不仅有利于实现预期政策目标,也有利于提升政府治理水平。2020年以来,芜湖市政府创新就业政策工具,积极调整工具组合,不断完善返乡农民工人口管理服务工作,并在促进保障农民工就业方面取得了良好的政策效果。

1 芜湖市农民工就业政策取得的积极效果

为了保障农民工就业稳定,芜湖市政府颁布了多项就业政策,采用了多维政策工具,并取得了积极的政策效果。

1.1 扩宽了智能化就业服务渠道

芜湖市人社部门积极利用网络新媒体平台开展就业服务工作,拓宽了智能化就业服务渠道。一方面,“安徽公共招聘网”、今日芜湖APP客户端、维达人才网、微信公众号、微信群、QQ群等新媒体渠道被充分开发利用,持续发布招聘信息。另一方面,针对用工量大的企业采用电视媒体、抖音媒体、空中宣讲频道等方式宣传就业信息。值得注意的是,各县、区仍着力推广“周三招工”“周六招才”劳动力集市品牌,精心打造覆盖线上、线下和空中全方位的“立体招聘”方式。

1.2 形成了高效精准的就业服务机制

为了助推农民工返岗复工,芜湖市人社局充分发挥“点对点用工对接服务平台”的作用,收集企业用工需求和农民工返岗需求信息,促进供需双方有效对接。相关部门搭建了用工余缺调剂平台,实现富余劳动力转岗共享。为促进结对帮扶地区农民工转移就业,芜湖市政府进一步深化与结对地区的劳务合作。同时,考虑到部分贫困农民工因灾失业甚至影响生活,政府出台相关的就业帮扶细则,主要以就业补贴、补助为主,以保障该群体的基本生活。此外,芜湖市相关部门采用了大数据对比分析和到户到人摸排结合的方式,建立就业失业动态监测机制,为相关企业和农民工群体提供了高效精准的创业就业服务机制。

1.3 促成了多元主体的协同联动

农民工就业工作涉及多方面内容,需要同级部门以及内部机构等多元政策主体协同联动。芜湖市政府深化人社部门的牵头作用,与市发改委、经信局、交通运输局、卫健委等部门建立了信息共享、协调联动的工作机制,切实做好农民工就业服务、健康码互认、交通安全等工作。信息技术发展背景下,统一数据格式、实现数据共享显得格外重要。为此,芜湖人才网和安徽公共招聘网的数据通道被打通,上下级、平行部门之间实现了互联互通,实现了实时推送“2+N”招聘会信息、招聘职位信息和企业信息。芜湖市统计局利用人口抽样样本点,2022年春节期间组织开展了“返乡农民工节后就业意愿”专项调查,结果显示近三分之一返乡农民工打算在家乡附近就业创业,但同时也反馈了一些问题,如“在外就医医保报销困难”“就业企业用工规范”等[1]。芜湖市政府以此为契机,立足农民工需求,颁布《关于印发〈芜湖市维护新就业形态劳动者劳动保障权益专项行动工作方案〉的通知》,随后各级人社部门会同各单位采取专项行动,共同推进政策落实。

1.4 促进稳岗就业工作全面推进

芜湖市政府及相关部门通过专项补贴、税收优惠、社保减免等一系列政策引导返乡人员就近就地就业,促进稳岗就业。市政府及相关部门密集出台了助力稳岗就业的政策措施,并广泛宣传省、市就业创业和技能培训政策,全面介绍就业创业和技能培训帮扶措施,深入解读就业创业和技能培训经办流程,让企业和群众进一步熟悉政策的具体内容和办理程序,切实提高政策知晓度和实施成效。

2 研究方法

真实准确的研究数据是开展研究的前提和基础,恰当的分析工具是挖掘核心论点、提供有力论据的必要手段。“内容分析法是通过一系列的转换范式将非结构化文本中的自然信息转换成为可以用来定量分析的结构化的信息形态,因而也被称为分析文本材料的结构化方法。”[2]内容分析法能够将文本中碎片化、分散的语言信息,通过量化、系统化、结构化的方式呈现出来[3],揭示文本中难以发掘的信息,展现政府政策的多元化内涵。运用内容分析法,对获取的26份芜湖市农民工就业政策文件进行了结构化的处理和分析,具体实施步骤如下:

2.1 政策文本编码

芜湖市政府官方网站、相关部门通过实地调研以及百度等搜索网站进行回溯检索,获取了2020年1月至2022年12月与芜湖市农民工就业创业相关的26份政策文本。根据内容分析方法对获取的26份政策文本进行编码,编码结果见表1。上述政策文本的发布主体均是芜湖市人力资源和社会保障局(以下简称芜湖市人社局),这主要是因为芜湖市人社局是芜湖市农民工工作领导小组的牵头单位,但这并不意味芜湖市人社局是制定执行农民工就业政策的唯一主体,多数情况下,还需要会同市发改委、市财政局、市税务局、市公安局、市市场监管局等部门协同工作。

表1 农民工就业政策文本编码

2.2 确定分析单元

政府政策结构性强,条款清晰,因而将26份农民工就业政策条款作为内容分析法的分析单元,它们是计量过程中的最小因子。按照政策编码——具体条款的顺序对26份政策文本内容进行编码,见表2。

表2 政策文本内容分析单元(节选)

2.3 确定分析类目

政策工具是政府凭借可利用的资源条件实现政策目标的手段、方式和途径,通过不同的工具能够将目标转化为现实[4]。它是计划向实践转化的桥梁,是现实通向目标的中介,是政策执行的具体机制体现。随着社会实践发展政策工具分类不断变化,尚未形成统一的标准。加拿大学者豪利特和拉米什分类方法具有较为广泛的应用性,他们将政策工具划分为强制型、志愿型和混合型。据此,结合政策工具的具体特点,可将政策工具划分为强制型工具、市场型工具、信息型工具和社会型工具四种类型。每项政策工具分类下又包含多个子工具,如强制型工具包括政府直接提供、特许经营、补贴。市场型工具主要是指市场利用、市场创建。信息型工具主要是指标制定、信息发布、宣传教化、召开听证会或座谈会、绩效评估、征求意见等。社会型工具主要是指家庭、社区、非政府组织等行动主体参与。本研究所指具体政策工具的基本内涵特点以及文本中的具体例证,可参见表3。

表3 政策工具的内涵特点及例证

2.4 进行信度检测

信度水平反映了编码的稳定性、可靠性,当信度水平在0.7以上时,说明研究足够可信[5]。邀请两位专家分别独立进行编码,通过对编码结果进行比较分析来确定信度,若专家观点与原有观点一致,则标记为“1”,反之则标记为“0”。经计算,两位专家评价结果的一致性程度分别为79%和85%,因而,编码结果稳定、可靠,可以应用。

3 芜湖市农民工就业政策工具应用

通过内容分析方法,对芜湖市农民工就业政策文本中的政策工具应用情况进行频次统计,分布结果见表4。从统计结果来看,农民工就业政策工具使用中,强制型工具数量最高,占比达62%;其次为信息型工具,占比为33%;市场型和社会型政策工具使用偏少,两者频次总计8项,占比刚到5%;政策工具应用的比例结构类似于直角三角形(图1)。总体而言,政策工具的应用具有以下三方面特征:

图1 农民工就业政策工具应用的比例结构图

表4 农民工就业政策工具的分布及频数占比

3.1 强制型工具使用频次最高,为就业提供基础保障

强制型政策工具依托于国家权威或政府的强制力,迫使政策客体采取或不采取某种行为,以此来实施公共政策,一般可以分为管制、公共企业、直接提供[6]。强制型政策工具也被称为直接型政策工具,因为它可以凭借政府强制力在较短的时间内达到预期的政策目标,效率较高。由表4可知,芜湖市农民工就业政策中强制型政策工具的使用频数最高,为106次,达到政策工具使用总数的62%。其中涉及补贴的政策工具,如“定点企业补贴”“岗位一次性补贴”“生活困难补贴”“失业保险返还”“就业奖补及技能培训补贴”“返乡就业、交通补助”等,共计57项,占强制型政策工具总量的一半以上。相对于管制型工具,补贴型政策工具的强制性、行政性要弱化得多,更多地体现了政府的服务功能,也能更充分地获得政策客体的理解与支持。尤其是在危机冲击下,补贴型政策工具既可以在一定程度上纾解企业困境,又可以为农民工提供更多的就业机会和保障。

3.2 信息型工具使用频次居中,发挥着双向赋能的作用

信息型政策工具主要向政策客体提供生产经营和风险防范方面的信息资源,帮助企业提高经营能力,引导农民工获取必要的技能和岗位信息。由表4可知,信息型政策工具使用频次为56次,占政策工具使用总数的33%,处于居中水平。一方面,芜湖市政府使用“搭建用工对接平台”“举办线上、线下招聘”“广泛宣传相关政策文件”等工具为企业和农民工提供岗位供需信息,减少双方需求匹配所消耗的物力成本和时间成本,促进稳岗就业。另一方面,芜湖市政府通过使用培训、恳谈会等政策工具,提升农民工的就业知识和就业技能。本质上,信息型政策工具对岗位供需双方发挥着双向赋能的作用。

3.3 市场型和社会型工具使用频次偏少,促成政策目标快速达成

市场型政策工具是指通过创建市场、金融手段等方式促进要素的自由流动,发挥市场机制的作用。社会型政策工具是指鼓励社会组织、群体、个人参与到政策子系统建设中去,主要是通过市场或者自愿机制发挥作用。2020—2022年芜湖市农民工就业政策工具中市场型和社会型政策偏少,总计频次达到9次,仅占比5%。但是由于强制型政策工具中,补贴型的工具使用次数较多,这些工具的使用与市场型政策工具发挥着互补的作用,它们有利于减轻市场主体的成本压力,为市场机制的运行提供基础性的保障,实质上也具有较强的市场逻辑。另外,市场型工具和社会型工具达成预期政策效果相对需要较长的时间,而外来危机下高频率强制型工具的应用则有利于快速达成政策目标。

4 农民工就业政策工具应用面临的挑战

政策工具的合理使用有利于高效率、高质量地实现预期政策目标,然而政策工具的选择与应用却受限于既有的政策空间,也就是某一政策工具功能的发挥需要与既定的政策目标达成耦合性,与其他类型政策工具的使用达成均衡性,与其他政策文本的内容达成协同性。因而,农民工就业政策工具创新面临着如下挑战:

4.1 政策工具与政策目标耦合性的挑战

农民工就业政策的主要目标有两个,一个是稳就业,一个是促就业。经济常态化阶段,促就业是政策重点,因而相对来说,市场型政策工具、信息型政策工具和社会型政策工具使用强度应该大些,而强制型政策工具使用的频次应该少些。但是当社会面临着一定的危机,处于非常态化阶段时,稳就业就成了主要政策目标,因而强制型政策工具使用频率偏高。未来政策工具的使用应当有所调整,并与上述两个政策目标进一步的融合、匹配。

4.2 政策工具结构均衡性的挑战

一般来说,政策工具的结构应该达到相对均衡的状态,即各种政策工具的使用比例相对均衡协调。芜湖市农民工政策工具的使用中,强制型政策工具占比62%,市场和社会型政策工具分别占比2%、3%,这说明强制型政策工具过溢,市场和社会型政策工具使用不足。虽然强制型政策工具在特殊情况下有其优势,但这种治理方式往往会因为政策的普适性与程序或考核指标的僵化而导致政策失灵[7]。因此,政府未来会逐渐减少强制型政策工具的使用,并进一步探索市场型、社会型政策工具选择途径和使用方式。

4.3 政策工具与其他政策内容协同性的挑战

就业仅仅是农民工问题的一个重要方面,工资支付、职业培训、社会保障、子女教育等政策内容直接影响着农民工的就业选择和就业稳定。例如,有效地贯彻执行《保障农民工工资支付条例》,不仅能保障农民工的基本权利、维护农民工的基本利益,同时也是稳定、促进农民工就业的重要基础条件。还有些政策内容不仅涉及农民工群体,还可能涉及其他主体,比如企业主体、各类政府主体等。因而其他与农民工问题相关的政策内容构成了特定的政策空间,不仅这些政策本身之间,甚至政策执行的主体之间也需要具有高度的协同性,才能发挥政策空间的相互促进作用,实现政策之间的系统性和协调性。

5 进一步优化农民工就业政策工具的对策

5.1 立足需求,扩大市场型工具的应用范围

市场型政策工具以市场为基础,通过经济杠杆和市场调节,对于促进劳动力市场要素流动,推动经济发展发挥着重要作用。放松管制、使用者付费、内部市场等是典型的市场型工具,近几年在公共管理领域被广泛采纳。此外,政府职能部门可以拓宽集资融资渠道,从实际出发,与地方金融机构加深合作,成立市场型的创业基金组织,加强对农民工就业、创业的帮扶。市场型政策工具的使用一方面有利于加强政府与市场、社会的互动关系,另一方面也有利于降低政府公共服务成本,提高服务效率。

5.2 优化结构,适当降低强制型政策工具的应用频率

强制型政策工具的使用可以强有力地推动政策执行,时间成本相对低,效率较高。但是使用次数过多则会削弱其他政策工具的使用效果,难以充分发挥市场机制和社会机制的作用。因而,可降低管制型政策工具使用,适当地将直接性的政策补贴等工具转化为社会能力培育,激发市场竞争的工具。

5.3 重视反馈,促进政策工具与时俱进

政策工具评价是政策工具选择中的关键一环,贯穿于政策执行的整个过程。定期的政策工具评价不仅可以阐明政策工具的价值取向,也为判断政策工具选择的影响因素提供了标准。例如,在协同方面,应注重不同政策内容与政策执行主体的协同,探寻最优政策工具组合[8]。通过积极寻求政策主体间的沟通协商,从而建立合理有效的协调或激励机制以进行政策工具的设计、选择和调整。农民工就业政策工具评价有助于考察政策工具的适用性和效果性,为适时调整政策工具,创新工具组合提供依据和参考。