绿色预算的理论内涵、国际借鉴与中国制度构建

文/石英华 刘彻

引言

随着生态文明建设和绿色低碳理念的推进，我国开始逐步转向强调集约发展和可持续发展的现代绿色财政体制，但仍旧存在政策碎片化、协调性较弱及资金撬动作用不够强等问题。绿色财政政策分布在各个领域，表现为“一事一议”的政策居多，政策间协同性不足，并且存在多层委托代理关系。当地方经济发展与环保节能产生冲突时，地方政府有较强的动机弱化执行绿色财政政策。对政府主体而言，虽然“唯GDP论”的政绩思想已逐渐被改变，生态效益在财政资金绩效管理中已经有部分应用；但从整体看，现阶段绩效评价指标仍偏重于反映预算资金的合规情况和经济效益，而反映环境效益的指标相对缺乏，成果指标的设置还不够完善。对市场主体而言，未形成统一的绿色降碳行业标准和行为准则，绿色财政政策的激励和引导作用有待加强。社会资本对绿色项目了解的信息渠道尚显不足，参与和申请的过程还需优化，后续合作的保障机制也不够完善。公众往往难以确定项目是否符合要求，从而阻碍了社会资本大范围参与绿色减碳项目。

为了使绿色财政能全图景和全导向地体现绿色低碳的发展理念，健全“1＋N”“双碳”政策体系，推动经济社会绿色转型，引导社会资本参与，提高政府节能环保相关支出的资金配置效率，需要构建起绿色优先性、约束性和嵌入性的财政保障机制，即绿色预算。

绿色预算的内涵

（一）绿色预算的理论内涵

绿色预算是功能预算的一种。功能预算与部门预算虽有不同，但两者可并行不悖。目前，绿色预算公认的定义是OECD提出的。绿色预算是使用预算治理工具来推动国家整体收支与气候和其他环境战略的相容性，是为了使用预算决策工具来帮助实现环境目标和气候目标，这包括评估预算和财政政策对环境的影响，并评价它们在履行国家和国际承诺方面的一致性。

（二）绿色预算对传统预算的承继

（1）服务国家宏观战略。绿色预算与绿色发展趋势相适应，并且国家的气候环境策略是绿色预算确立环境等相关绿色目标时的重要依据，也是评估过程的重要信息来源。（2）提供重要评估工具和证据。绿色预算通过内在具体要素和执行过程，考虑到多样化的绿色目标，从规模和结构角度较为完整地报告和呈现绿色发展绩效。（3）需要较高透明度并体现问责制。绿色预算作为附件报告被公开也是在要求整个预算过程从投入导向转向目标导向，并且要求预算能融入适当的参与机制，使资金和决策从一种行政权力转变为一种法律责任和道德义务。（4）以成熟的预算治理框架为支撑。现代预算框架为绿色预算编制提供了有力的制度基础，其中包括战略规划、预算编制、绩效管理、信息公开、事后问责及中期预算框架等。

（三）绿色预算对传统预算的革新

（1）预算编制中的绿色优先性。绿色预算是气候和环境目标优先预算。与传统的预算编制不同，优先预算更强调评估和促进特定目标的绩效，并能体现当下的发展理念、社会选择和对政府如何分配资源的影响。（2）预算执行中的绿色约束性。绿色预算作为年度预算的附加报告，对政府的支出行为虽然没有法律上的限制作用，但随着预算一同向人大报告，形成了一定的事实约束力。（3）预算绩效中的绿色嵌入性。绿色预算建立了一套合适的长期且有效的政府环境绩效评估体系，政府的绿色低碳目标是整个体系的逻辑起点，发挥着定标量尺的基础作用。

中国构建绿色预算制度的现实意义

（一）政治意义：系统性体现我国绿色发展理念的载体

在国际合作进程中，构建较为系统和透明的绿色财政支出评估机制，有助于推动绿色国际合作和提升绿色发展话语权。与绿色预算相关的问题对中国而言有一定的政治重要性。在愈演愈热的国际气候话题中主动参与全球气候治理，有助于向世界讲好中国故事、传播好中国声音。

（二）战略意义：完善碳达峰、碳中和“1＋N”政策体系

气候变化会带来未知的财政和经济风险，而绿色预算会突出政府在推动“双碳”时对财政政策的权衡和选择，使政府的行动对民众而言更加透明，提高民众对“双碳”的认识和理解。绿色预算可以更好地体现财政政策功能，成为“1＋N”宏观政策体系中的关键环节。

（三）经济意义：加快推动发展方式绿色转型

解决短期经济社会发展和绿色低碳要求之间的矛盾需要政府给予必要的资金支持和稳定的制度保障。体现在财政方面，要加大节能环保、科技创新等领域的支出，以财政补贴和税收优惠降低重点领域的成本，使经济绿色转型的关键环节与财政政策工具相匹配。绿色预算可以形成预算约束机制，规制和激励地方政府在进行预算编制时有意识地将绿色低碳转型摆在重要位置，从而保证经济在绿色转型时有充足的财力来源和政策保障。

（四）社会意义：助推社会资本参与绿色低碳发展

政府的公共支出会影响市场主体决策，也会影响民众对工作、投资和消费的选择。绿色预算将与环境等绿色相关的事项纳入预算中，确保预算支持实现环境和气候目标，同时向人大和公众公开，将政府的绿色信号传递给社会资本，给予社会资本投资信心。

（五）财政意义：以目标导向提高财政资金的使用效率

绿色预算引入绿色低碳目标，以此判断财政项目相对于绿色低碳目标而言的轻重缓急，从而能帮助政府部门衡量和判断预算支出的必要性，避免资源错配，提高资金使用效率。

绿色预算的国际实践考察

（一）欧盟国家绿色预算实践

从2017年绿色预算被正式提出后，欧盟成员国进行了多样化的尝试，提出了绿色预算参考框架（GBRF）。GBRF包含五个要素：环境目标、预算项目和公共部门的覆盖范围；用于评估预算项目是否与环境目标一致的方法；可公开成果；为每个参与部门设定责任的治理机制；过程的透明度和问责制。前三个要素是绿色预算具体实施过程的要素，后两个则是对绿色预算的监督和领导机制。

在欧盟国家进行的绿色预算改革中，实施差别较大的要素主要是覆盖范围和评估方法。关于覆盖范围，所有国家都只对中央政府的预算项目进行评估。评估方法可以按评估流程分为两个类型：一个是事前标记法，以法国的绿色预算标签方法为代表；另一个是事后绩效法，以意大利的百分比计算法为代表。绿色预算标签方法是一种较新的预算项目分类方法，有绿色、灰色和棕色三种类别的颜色标签，分别代表对环境的有利支出、中性支出和不利支出。目前，较为主流的方法是事前标记，事后绩效只有意大利在使用。虽然各国在绿色预算的具体要素和标记方法方面各有不同，但几乎所有国家都选择以预算法案的附件报告的形式向公众呈现。

（二）发展中国家绿色预算实践

自2012年以来，一些发展中国家开始在国家预算中使用气候标签来标记跟踪与气候相关的预算支出。气候预算标记（CBT）属于事前标记法的一种，通常包括定义和分类气候活动、权衡其气候相关性和设计标记程序。发展中国家的公共财政体制并不完善和成熟，法律规制或行政能力不足，借助绿色预算这种导向性改革，有利于建立较为完善的公共财政管理机制。此外，发展中国家在实施绿色预算时往往需要外部资助，甚至实施绿色预算的目的就是为了获得国际基金的投资。

迄今为止，绿色预算仍处于发展的早期阶段，因此在实施绿色预算过程中，没有广泛应用的统一方法和规则可以遵循。一般而言，绿色预算的举措包括评估政府税收和支出措施对环境的影响、通过预算流程报告这些措施、预测政策对一些气候相关指标的影响等。从整个绿色预算在国外的实践看，绿色预算已经有了较大范围的尝试，给予绿色低碳目标合法化和制度化一种“以蚓投鱼”的正式途径。

我国构建绿色预算制度的路径

绿色预算通过形成成熟和统一的绿色标准，对政府支出展开评估，将绿色相关收支政策关联起来，形成以绿色支出和绿色税收为“两翼”、以政府和市场关系为“一体”的完整和统一的绿色财政体系。如图1所示，从整体流程出发，借鉴国际经验，结合我国的现实情况，以理性化、效率化、科学化和拓展化为要求，构建我国的绿色预算制度。

图1 绿色预算制度构建思路

（一）编制理性化：确定绿色预算目标

合理的目标是绿色预算的出发点，是后续识别和评估预算项目环境影响的科学性和准确度的保障前提。理性的绿色预算目标为权衡如何实现公共资源的最优配置提供依据与参考。第一，以“双碳”目标作为我国绿色预算的首要目标。实现“双碳”目标是完善当前环境治理体系的关键节点，也是实现经济社会发展转型的关键一步。绿色预算在我国应用时可以先从实现“双碳”目标开始，不仅是对我国目前战略重点的适应，也是对国际气候运动的回应。第二，区域目标和而不同。在绿色预算不断试点推广的过程中，各地目标应体现出差异性。我国地域差异较大，经济发展水平参差不齐，在环境目标的设定上应体现出差异性。各地的产业结构不尽相同，重工业密集的省份和高新科技密集的区域落实目标的难度也不相同。第三，平衡环境目标和其他经济社会目标。财政收支要保证国家和政府正常运转，也要满足其他公共服务支出需要，因此在预算执行时要综合考虑。绿色预算的价值在于将环境等绿色发展相关目标在公共政策中凸显出来，而非“一刀切”地清除一切对目标不利的预算项目。

（二）执行效率化：选择绿色预算评估模式

评估模式是绿色预算实践的工具和基础，评估模式的选择是整个绿色预算成功运行的关键。我国应根据自身的经济社会发展阶段，以及行政能力和专业能力选择合适的评估模式，这样才能保证整个绿色预算执行的效率。我国在选择绿色预算评估模式时，可参考绿色预算框架中的基本阶段，选择以绿色标签法、事前评估法和中央预算支出作为评估方法、流程和范围，以尽可能低的财政和人力成本初步实施绿色预算。第一，评估方法的选择。绿色标签法优点在于简单清晰，通过颜色分类可以一目了然地反映预算项目的环境影响，所需要的信息量更小，尽可能体现成本最小的原则。我国绿色预算还处于起步阶段，从绿色标签法着手更为简便易行，更符合我国国情。第二，评估流程的选择。我国可从事前评估开始，即在编制下一年度财政预算的同时编制绿色预算，及时评估预算支出的影响，也可在预算执行时获取更多信息，更好地发挥绿色预算的预测性和约束性功能。第三，评估范围的选择。在选择时可以考虑“自下而上”的方式，即从地方或部门预算开始试点，由点及面逐步推广。考虑到财政成本和人力成本，可选择经济较为发达、财政实力较强、政府治理水平较高的省份或城市的财政支出开始试点，中央在战略和技术上进行指导。

（三）决策科学化：形成绿色预算管理体制

“标准科学”是预算制度建设的整体要求之一，绿色预算同样要遵循这个原则，而管理主体、信息来源和权力分配三者对此起决定性作用。第一，形成常态化部门间协调管理机制。可建立以财政部为主导，生态环境部、自然资源部、国家能源局协同组成的联合工作组推动绿色预算。第二，建立标准的信息库。绿色预算的整个动态过程是从客观数据到形成嵌入绿色价值判断的评估信息集，再到信息集能被有效使用。建立标准的信息库，可以帮助财政信息和环境信息有效整合，实现信息集中处理和充分共享，为绿色预算的科学评估和后续的决策提供依据，从而超越传统意义上的政府预算偏好和增量逻辑。第三，建立权力制衡机制。应按照权责利相匹配原则，建立绿色预算的权力制衡机制，财政和职能部门执行绿色预算的编制权和执行权，将决策审议权赋予各级人大，同时引入第三方监管机构，尽可能保证绿色预算的科学性。

（四）周期拓展化：建立绿色预算与中期预算的衔接机制

我国已实施中期财政规划管理，这是中期预算的过渡形式。绿色预算作为年度预算的附件，可加强与滚动调整的中期预算的有机衔接。第一，建立动态化目标管理机制。绿色预算的目标可能会随着战略调整而发生变化。考虑到生态环境相关问题大多是长期性的，将长期性目标纳入绿色预算，形成持续监测跟踪机制，可以使政府更好地平衡中短期利益。第二，建立跨期约束机制。绿色预算是一个长期践行绿色发展理念的过程，在编制和评估时要衡量中长期的绿色低碳目标和资金安排，从而弥补年度预算中可能出现的不全面和不准确的问题。当年度的绿色预算结果应对次年预算安排产生影响，强化年度预算之间的衔接，也可作为中期预算改革中的辅助措施，形成一种跨期约束，限制政府非必要的、非绿色的开支。第三，形成回应型预算管理。政府对民众期盼的充分回应和全过程互动，有利于保证资金流向在市场上具有可预测性，也有利于引导市场资金投入和参与绿色低碳项目。