基于管理会计视角的高校科研经费管理改革研究

陈莉（高级会计师）尚所林（高级会计师）李雄平（正高级会计师）

（云南师范大学财务处 云南 昆明 650500 云南开放大学科学技术处 云南 昆明 650221 云南农业大学财务处 云南 昆明 650201）

2015 年以来，国家深化科技体制改革方案，有效激励科研人员积极性并做好风险防范，成为当前高校科研经费使用和管理的难点和堵点。传统科研经费管理中偏向对支出的核算以及对预算执行的控制，反映出的问题是财务管理部门对科研经费使用情况以及效益绩效缺少科学的财务分析支撑，科研人员对经费使用中的预算调整困难、报销手续复杂、结题验收资料整理繁琐等问题意见较大，其本质是科研经费财务管理中财权与事权分离带来的矛盾，即科研与财务的业财融合基本处于隔离状态。

一、高校科研经费管理现状厘析：改革中的“堵”与“痛”

（一）科研经费到账及立项衔接问题。从经费来源角度，科研经费分为横向和纵向两类经费。科研人员完成申报后，科研经费到账时间迟滞，特别是政府部门、事业单位及国有企业下拨的经费，很多经费从来源渠道上财务部门不能准确判断其性质，经费下达单位与科研人员缺乏有效沟通，现实中由于信息不对称，科研人员和财务部门都在寻找到账经费的问题屡见不鲜。科研经费到账后，因大部分款项并未注明项目名称或项目责任人等相关详细的科研项目信息，项目责任书通常又比经费下达要慢，科研人员往往在急需支出科研经费时才发现该项目在财务系统中是“无项目、无预算”的状态。

（二）科研经费预算调整问题。理论上，科研人员应当在项目申报时按预算要求提前筹划，而现实中科研人员经常在申报时草率填写预算，在出现预算单项超支或预算项与实际支出不相符时才提出调整预算，有的项目甚至多次调整预算。预算调整的权限尽管已下放至科研经费承担单位或项目负责人，但由于预算调整特别是大额调整会影响项目经费预算编制的严肃性，而且通常来说经费管理单位预算调整权限在日常管理中由科研管理部门和财务部门共同承担，两个部门的业务边界不清晰，或各自的业务要求不统一，往往会导致项目负责人和经费实际报销人因为预算调整工作在科研管理部门和财务部门之间来回折腾。

（三）科研经费管理和使用问题。科研项目预算科目与财务核算会计科目的不一致使得科研项目预算项与现行财务支出科目对接不上。科研人员及项目管理部门对财务系统的支出科目不熟悉，存在凭经验设置预算项科目的问题。科研项目预算科目口径标准与财务核算会计科目口径标准不一致，科技部门和财务部门缺乏统一规范的标准，后期支出报销时经常出现大量难以处理的财务支出。同时，科研人员在编制科研经费预算过程中，不能较好地对项目进行全面的分析和支出需求的市场调查，经费预算不全面，甚至不合理，后期不得不进行大量、多次的预算调整。这些问题既影响了管理工作，又耗费了科研人员大量的时间和精力，备受诟病的“报账难”问题长期存在。此外，由于科研经费散碎、聘用制度障碍等多方面的原因，科研财务助理制度的推行难以落地，科研报销“减负”仍无法落实。

（四）科研经费的资产管理问题。科研经费中大量支出购置固定资产以及非固定资产的耗材。科研仪器设备特别是通用设备“小而全”的情况十分普遍，大量项目经费购买的设备使用率较低，办公设备资产管理不规范，很多项目存在因结题将未能用完的经费用于突击报销或购买设备的问题，容易导致经费使用不符合规定的现象。在经费管理中，由于耗材购置和使用具有一定程度的灵活性，科研人员往往忽视了对其的规范性管理，一次性购置过多耗材。与此同时，信息数据使用费、软件费、资料查询费等与无形资产相关的核算管理在科研经费管理中存在监管困难，科研经费资产管理不健全。

（五）科研经费绩效激励与劳务问题。国家科研经费绩效政策规定，对于500万元以下的部分，间接费用比例从不超过20%提高到30%，对纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出，并向创新绩效突出的团队和个人倾斜。对于新申报的科研项目，绩效与劳务问题得到了很好的政策支撑，然而对于仍然处在执行期内的科研项目，项目承担单位缺乏执行依据。此外，对横向科研经费中的绩效激励与劳务发放问题仍然没有得到很好的解决。长期存在高校在科研项目绩效和劳务支出方面政策模糊、标准不明确、流程不清晰等问题。

（六）科研经费监管不健全问题。违规使用科研经费的问题近年来屡禁不绝，其中监管失责是重要的原因。高校的科研经费管理办法缺乏上位规章的指导，缺失标准和规范。从监管来看，一方面监管主体不明确，监管力量薄弱，单一部门无法做到全面而连续的监督；另一方面外部监管不能有效地实施真实、完整的监管。在部分科研项目经费使用中，虚开发票套现等问题频频发生，甚至有的人员利用外协公司协助套取资金，将科研经费挪作他用。总之，在科研经费监管方面，高校根据上位原则性规定自行拟定实施细则，致使经费管理存在较大盲区，监管的难度较大。

二、高校科研经费管理由传统核算型会计向管理型会计的转型：改革中的“路”与“径”

（一）以管理会计应用原则指导科研项目全生命周期管理。管理会计理论有着明确的使用原则，结合科研经费管理的实际应坚持以下原则：一是战略导向原则，管理会计在科研经费管理中应以科技发展战略规划和目标为导向，以促进科研成果产出和知识创新创造为核心，促进科研承担单位科研事业的可持续发展。二是融合性原则，管理会计应嵌入单位横纵向科研项目管理各环节，以科研业务需求和原则为基础，将财务和科研业务有机有序融合。三是适应性原则，管理会计应与科研项目承担单位自身特点相适应。四是成本效益原则，管理会计应明确科研经费成本和预期效益。管理会计在科研项目全生命周期管理中的应用成效很大程度上取决于财务部门与科技管理部门的协同联动是否有效，只有从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位强化管理，才能切实提高资金使用的有效性和精准性，在科研经费管理中推动会计职能的拓展。具体实践中，一是优化科研项目立项预算编制管理流程。科研项目经费到账后，财务部门与科技管理部门应形成即时经费到账信息沟通机制，科技管理部门应及时与项目负责人进行经费确认。根据科研项目申报书或合同共同完善科研项目立项涉及的财务立项信息，财务部门及时在财务系统中设立预算控制明细项。二是优化经费支出报销管理流程。财务部门和科技部门应当向项目负责人传达国家、地方以及学校有关财务规定，有针对性地按委托方或科研合同的要求，提出合理使用及外拨经费的方式。三是优化科研经费结余结转管理流程。督促科研项目负责人在研期间，根据项目执行进度，从时效性和均衡性方面合理安排支出，最大限度地减少经费的结存、结余额度。同时财务部门应当按照相关省区政策进一步改进结余结转资金管理，放宽留用政策。

（二）以管理会计指引体系指导科研经费预算和绩效管理。管理会计指引体系注重战略导向，考虑事前绩效管理，强调建立全过程、全方位预算绩效管理体系，加强资金管理、强化经费支出责任和支出绩效。管理会计指引体系在科研项目经费预算领域、绩效管理领域，从源头上以科研经费预算编制为出发点，不断提高科研项目资源配置的精准性及科学性，具有较强的指导和实践意义。科研经费预算包括收入和支出两本预算。收入预算通常由项目费和自筹经费共同构成，与之相应的支出预算应当全部与收入对应。科研项目负责人对所属科研项目经费支出负直接责任，经费支出前，既要严格遵守上位的科研经费管理规定，也要根据委托要求和合同约定进行预算编制。在预算编制过程中，属于大型仪器设备支出和需要向其他单位外拨合作研究资金的，在预算中必须有具体体现并注明依据。在科研经费绩效管理中，一方面绩效要强调过程，同时更重要的是结果，二者不可偏倚，同时，不同的科研项目其产出特点有很大的差异，所以应当实施分类评价机制。另一方面，在预算绩效管理中，项目管理单位应建立科研预算绩效评价指标体系，探索实行“预算+负面清单”机制，以刚性的制度及量化指标进行绩效考核。

（三）以管理会计应用环境要求提升科研经费管理信息化水平。信息化建设是管理会计工作开展的重要基础，高校在建立面向管理会计的信息系统平台时，应以管理会计的理念和方法为基础，以国家出台的“三个文件一个库”为指导，借助智能化、区块链、大数据、互联网等新技术，以信息化和标准化为关键支撑，有效整合财务信息和非财务信息，实现财务与科研活动的有机融合。具体实践中，高校应积极推进智慧财务建设工程，对财务信息平台进行升级改造，构建智能报账（含手机、微信线上签批）、电子票据管理、电子会计凭证档案管理、合同备案管理、财政一体化系统对接等财务管理软件平台，并对原有功能进行升级改造，全面推行智能报销业务，拓宽会计信息化服务领域，拓展会计传统核算职能，实现让“师生少跑腿、数据多跑路”，有效提升面向管理会计的信息系统建设水平，持续推进财务信息系统与科研业务信息系统的深度融合，为科研项目管理信息化和管理会计深度融合发展提供有力的信息化技术支撑，从而提高科研工作者的财务报销效率。

（四）以管理会计工具方法规范资金管理和风险防控。科研项目资金的安全性和有效性是科研经费管理中的重点，管理会计工具从监督检查方式、权责科学分配、检查结果运用等方面有其优势，将管理会计工具方法应用于科研经费风险防范，可以尝试预设科研经费常见“负面因素”在财务系统中嵌入风险动因的追踪因子，根据风险动因的发生概率和影响程度实现系统自动风险预警，通过预警由管理部门识别风险并找到应对的方法。特别是要利用管理会计方法，通过信息共享实现资金拨付监管及程序流程控制等方法全程跟踪防控，实现科研经费各管理环节的相互协调，把风险防控渗透到项目执行的事前、事中、事后管理过程中。具体实践中，一是要充分利用智能财务系统的先进信息化手段，使系统能够在监督中发挥作用，以弥补财务监督的不足，以科技提高监督质效。二是强化责任，通过制度建设依法赋予项目负责人直接责任，充分发挥管理会计工具的作用，实现动态监管经费支出，在支出异常时能够事前实时预警。三是注重监督检查结果运用，及时对不当行为实行追责和惩戒，同时要深入分析具体情形，对出于探索研究需求的无过错人员，应当免予问责。四是深化“放管服”政策。“放管服”是一个相对的界定，是在一定的政策及规则范围内下放权力，应将规范管理和提升服务有机结合。

三、高校科研创新主体与财务管理协同运行的融合：改革中的“活”与“力”

（一）推进科研经费使用“包干制”试点政策落地见效。近年来，为优化科研管理环境，为科研人员“松绑”，从中央到地方均出台了一系列完善项目资金使用和优化科研经费“放管服”的政策措施。如2019 年政府工作报告中提出要“进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主使用”。这些政策为高校科技体制改革指明了方向，提供了遵循。具体实践中，一是正确理解“包干制”政策的精义。“包干制”是指在经费总额不变、经费支出不违背“负面清单”的前提下，项目负责人不需要编制经费预算，经费支出不设科目和比例限制，由项目负责人根据项目研究实际需要自主决定项目经费支出范围及比例的经费使用管理制度。二是推行“包干制”政策实施建议。主要包括：加强“包干制”政策的顶层设计，国家层面制订出台《高校科研经费“包干制”改革实施办法》；坚持“包干制”政策遵循的原则，“以人为本、遵循规律；简政放权、目标导向；试点推进、稳妥运行”；明确“包干制”政策的适用范围，按经费来源包干、经费额度包干或项目性质包干等；加强学术诚信制度体系建设，建立科研经费信用评考制度；构建基于“包干制”视角的信息监管平台，建立纪委、审计、财务、资产联动的协同监督机制。

（二）切实推进科研财务助理制度有效落实。实行科研财务助理制度是财务部门和科研管理部门的专项工作，也是科研人员“减负”的根本措施。财务助理制度能够有效助力于落实各项科技政策，同时能够真正减轻科研人员各类负担。高校主管部门与科技主管部门应当结合科研人员的需求，出台高校有效落实财务助理制度的相应指导意见。在多部门齐抓共管联动推进的背景下，一方面根据高校科研经费实践情况，财务助理人员来源可以从编外或相关专业学生中进行选拔、培养和储备，更好满足服务于科研项目负责人的需要。另一方面，科研财务助理的素质能力是否符合科研管理的需求和科研人员的需要是实践中的一大难题。因此，科研管理部门和财务管理部门均应承担起对科研财务助理业务技能提升、综合素质培养的任务，使其真正成为科研人员的好帮手，能够有效地为科研人员减轻科研经费使用中的各种常规性负担，真正实现“让专业的人做专业的事”的根本目标。

（三）搭建业财融合的信息化管理服务平台。高校科研经费管理效能的提升离不开业财融合的基础，高校应充分利用信息化、大数据、区块链、互联网等智能化信息技术手段搭建业财融合的财务和科研经费管理信息系统，提升智能化、自动化水平。同时财务部门应通过信息平台不断深化财务核算与科研业务流程的有机组合，将财务管理因素融入科研管理工作中。高校在财务信息化建设过程中，要注重人性化的服务功能，特别是要注重科研管理部门和财务管理部门的线上服务融合，整合科研人员方便使用的微信等服务平台，将相关信息通过业财融合的管理平台推送到科研人员手中，尽可能在第一时间多渠道全方位实现信息对称。同时要建立信息平台联动功能，系统自动提示预警信息，真正做到利用信息化手段实现在业务过程中控制风险、在管理工作中提升服务效能。

（四）坚持以人为本改进财务报销管理模式。寓服务于管理之中是科研经费报销的重要思路。一是改革财务报销管理方式要坚持以人为本的正确理念，从科研人员在科研工作中的实际支出需求出发，解决财务报销中与实际科研支出冲突的现实问题，以实事求是的方式全面确定支出的合理性和真实性，在能够确认真实支出的情况下建立票据不全的报销审核机制，切实杜绝科研人员为报销而“找票”“贴票”的违规问题。二是在报销工作中推行限时办结制度，真正实现无纸化报销管理，提高财务报销人员的服务意识，真正使科研人员在财务报销中获得尊重。三是高校应当在政策范围内着力优化科研仪器设备采购和管理，简化招投标程序，使科研人员在仪器设备使用上实现“快”和“优”。四是在科研经费管理中，要充分激发科研人员学术交流的主动性，对科研人员利用科研经费出国（境）学习交流产生的因公出国（境）费用，不纳入三公零增长管控范围。允许在会议费等费用中报销邀请的国内外专家、学者和有关人员的城市间交通费及国际旅费。

（五）建立科研成果转化与成果取得激励机制。高校对科研经费中可用于科研人员合理工作报酬的部分，应当纳入本单位人员收入统一管理，不受绩效工资总量的限制。在分配奖励性绩效工资时，要制定相应政策向承担国家级以上科研任务较多、标志性科研成果突出的科研人员有力倾斜。对高水平科研人员可实行年薪制或科技成果考核发放制。对于科研项目聘用人员劳务费管理应根据其在项目研究中承担的工作任务确定，由单位缴纳的社会保险、住房公积金等，标准待遇不低于当地同类从业人员平均工资水平。高校要严格落实国家有关促进科技成果转化的相关规定，结合本校实际制定相应激励制度，鼓励科研人员将取得的科技成果以市场化方式多元化进行转化，并且科研成果转化所取得的收入应当全额或大部分由科技人员享受。

四、结语

高校科研的高质量发展离不开科研经费使用和管理政策的有效支持。管理会计的战略导向、指引体系、工具方法等要素以其独特的功能，在科研经费管理的实践应用中具备突出的优势，可以有效解决高校科研经费管理中的难题。以管理会计的视角，从管理会计理论体系、管理会计应用原则、管理会计指引体系、管理会计工具方法以及管理会计应用环境等方面，围绕科研项目全生命周期管理、科研经费预算管理和绩效管理、规范科研经费资金管理和风险防控、提升科研经费管理信息化水平推动科研经费管理改革，能够做到精准放矢、靶向发力，有效回应科研经费管理中高校管理主体和科研人员的关切。同时，对于推动构建科研创新主体与财务管理机制高效协同运行、深度融合、充满活力的新型管理机制亦是十分重要的创新实践借鉴。