乡村治理现代化背景下村级会计委托代理模式的演化与优化

任宏云 朱家位（正高级会计师）李迪心

（1 云南农业大学经济管理学院 2 云南农业大学财务处 3 云南财经大学 云南 昆明 650201）

一、引言

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，到2035年，我国乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高……乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。当前，我国已经实现全面脱贫，正在向乡村振兴的目标迈进。乡村振兴要求建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的乡村新常态。在乡村治理中，农村财务管理的作用不可忽视，其不仅可以维护村集体和村民的利益，还是实现乡村振兴的重要环节，是农村经济建设的关键一环。目前农村财务管理主要采用村级会计委托代理的模式，此模式对于提高农村自下而上的会计核算水平，规范资金、资产、资源（“三资”）管理，改善农村群众与干部之间的关系，推进乡村治理现代化有积极作用。但是，随着改革的深化、经济社会的发展，农村经济活动越来越复杂，需要优化改进村级会计委托代理模式，提高农村财务管理水平。

二、村级会计委托代理模式的演进与变迁

村级会计委托代理模式，即“村级财务+乡镇管理”，是在村民集体自愿原则基础上，以不改变村民的收入、财产和村集体中的村民使用、审批、监督和处分农村“三资”权力前提下，经村民大会同意，与会计服务中心签订会计工作委托代理协议，对村集体经济活动进行会计核算和管理的形式。村级会计委托代理模式的实行，在法治层面需要国家和政府制定政策推广、规范和管理。

（一）政策演进。随着农业税费改革的推进，税费减免开始走上历史舞台。自2000年开始，我国开始提出建立村财乡管模式，并将其在农村地区推广使用，这是村级会计委托代理模式的雏形。2010 年，农业部、财政部等相关部门颁布了《关于进一步加强村级会计代理服务工作指导意见的通知》，使村级会计代理正式成为农村财务管理和资金管理的主要模式和发展的新方向，以更加适合农村会计和财务管理发展需要。2013 年，《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》发布，强调乡一级政府要加快建设村财乡管模式，并将其全面推行、广泛运用到日常村级会计核算和农村财务管理中。这些政策的出台一方面弥补了乡村治理中农村财务管理缺乏政策规范的不足，使村级会计委托代理模式逐步走向规范化；另一方面政策的不断优化解决了其在实际运用过程中暴露出来的问题，使农村会计委托代理制得到更好的实施。2019 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调必须提高乡村治理能力，规范村级会计委托代理制，加强农村集体经济审计监督，提高农村的财务管理水平，使村级事务得到及时公开。为了解决农村地区“村财乡管”过程中产生的一些问题，2023年农业农村部印发《关于开展全国农村集体资产监管提质增效行动的通知》。通知中指出目前农村集体财务管理存在不规范的问题，需要解决“村财乡管”过程中“只顾埋头记账，不利村级实情”的现象，对“村财乡管”的委托代理模式提出了更高的要求。

（二）模式变迁。村级会计委托代理模式的变迁主要分为以下几个阶段：在实行初期，主要采用的是村账乡代理，包括“单代理”制与“双代理”制两种代理方式。“单代理”制与“双代理”制的代理范围有所不同，同时“双代理”制对“单代理”制存在的问题进行了改进，但还是存在一些弊端，不利于乡村治理现代化的实现。村级会计委托代理制进一步演变，社会中介被引入到农村财务管理中，形成村账所代理的新模式，进一步加强了村级会计核算的准确性和独立性。

1.村财乡代理。

（1）“单代理”制。村级会计“单代理”制度是指委托乡（镇）有关部门设立农村会计代理中心的委托代理机制，该中心由乡（镇）政府统一管理。“单代理”制将村级账务处理交给统一的管理机构，由其对村里的账务进行记录、处理。在“单代理”制下，会计独立性不够，财务处理规范性不够，不利于村级资产、资源、资金的有效管理。

（2）“双代理”制。“双代理”制度是指在村级集体资金的所有权不发生变化的前提下，将村级集体会计、货币资金管理和现金存款委托给村级财务标准管理中心。在该模式下会计电算化、财务处理和货币资金的日常监督都是由村级财务标准管理中心完成，这一系列流程均需要由村民代表大会全体人员或者大部分村民同意才可执行。“双代理”在“单代理”的基础之上将农村的货币资金以及现金存款等均交给乡（镇）组织的管理中心进行集中管理，这进一步提高了“村财乡管”的管理效率，有效解决了村财乡管过程中的监管问题。除此之外还避免了农村以往仅实施“单代理”时存在的会计账务和资产、资金分离等问题，使村级财务管理更加规范，有利于推进乡村治理现代化进程。

2.村财所代理。在村级财务交由乡镇代为管理之后，村财乡代理产生新的问题。一方面，村账乡管可能会导致“村账乡用”，使一些部门账务造假有可乘之机；另一方面，在村干部与村民的矛盾得到缓解的同时，由乡（镇）代理村级财务使部分村民在利益受损时有可能将责任归咎于上级政府，不利于社会和谐。因此，引入以会计师事务所为代表的社会中介组织进行村财管理优势比较突出。会计师事务所有专业技术人员多、内部制度与管理标准严谨等优点，在引进村财所代理以后，农村财务管理水平大大提高，管理风险也大大降低，从而能够有效避免各乡（镇）政府部门滥用镇级财务现象的产生，同时会计师事务所作为独立的第三方组织开展镇级会计管理，也能够增强工作的独立性。会计委托代理模式由村财乡代理演变为村财所代理，将来还可能演变成其他更适合农村的形式。在当前背景下，农村村民逐渐富裕，乡村治理更需要加入现代化的思想和技术，委托代理机制的演变将促进乡村治理现代化更快的实现。

（三）研究现状。在乡村治理现代化背景下，村级会计委托代理模式的演进和发展，一直是学者研究关注的焦点。有些学者主要关注目前村级委托代理模式存在的问题；有些学者主要关注村级会计委托代理制的优化和创新，使其更适合农村地区的使用要求。

针对村级委托代理模式存在的问题，田文娟、朱蓉等（2020）认为，乡村振兴背景下农村财务管理存在财务管理制度不健全、财务管理程序和方法不规范等问题，从而对乡村振兴的实现产生了消极影响。李国志、王永金（2021）对牟定县村级会计委托代理工作的推进进行了分析，发现存在部分村镇不太关注代理服务、村民财务管理观念比较落后、农村会计档案内容混乱等问题，导致村级会计委托代理制在农村的实施受到阻碍。易雪辉、刘毅（2021）分析了村级财务管理新的发展趋势，在此基础上，对村级会计委托代理模式存在的问题进行了深入探讨，认为村级会计委托代理记账目前仍然存在无法与村民自治有效结合、核算工作水平欠缺、会计信息质量不足、财会队伍力量薄弱以及专业素质不足等问题。

针对村级会计委托代理制的创新和改进机制，郭思媛（2020）在实地调研的的基础上提出从技术、资金、人员和制度四个方面来优化农村财务管理的路径，为村级会计委托代理模式的创新指明了方向。龙显双（2019）针对云南省芒市会计委托代理工作中存在的问题提出了一些对策，认为重点在于强化村级会计队伍会计知识和能力的培养，由此实现村级会计委托代理工作逐步实现规范化。戴琼、廖柏生（2020）分析了村集体组织的现状及特点，认为农村会计委托代理制改进的方向主要在以下几个方面：一要加快构建与村集体经济组织发展相适应的会计制度体系；二要在会计工作过程中厘清村级会计的核算主体；三要完善相关基础设施，加强对受托代理记账机构的遴选和管理，保证委托代理制可以在农村发挥其作用。车时（2019）认为目前需要建立合理化村级会计委托代理，首先需要改变管理理念，形成适合农村发展的会计管理思想，对农村“三资”进行更好的管理；其次是要完善内部控制制度，良好的内部控制制度可以有效防止会计核算错误、财务舞弊等现象的发生，使会计委托代理制有效实施；最后，要建立完备的奖惩制度，有问题惩罚，有贡献奖励。

从以上可以看出，学者对会计委托代理制的研究已经越来越深入，能够认识到目前该模式存在的主要问题，但大多数研究的关注点集中在一个村或县的村级会计委托代理模式的实行情况，所提出的解决方案缺乏普适性。当前我国农村地区正处于积极实现乡村振兴的重要阶段，需要发挥农村财务管理的重要作用，因此，本文立足于乡村治理现代化背景，对村级会计委托代理模式的困境进行了分析，并提出了优化的路径。

三、村级会计委托代理模式的困境分析

村级会计委托代理模式在一定程度上解决了农村会计人才缺乏、会计处理不规范等问题，提高了农村财务治理的能力。通过村级会计委托代理对农村集体资金进行管理，对村级财政收支进行审查，对村级账户进行公开，提高农村财务的透明度，可以有效规范农村财政管理活动，解决农村会计和财务方面出现的贪污问题，解决村级账户混乱造成的干部群众关系不和睦难题。然而，在乡村治理现代化背景下村级会计委托代理模式依旧存在一些问题，具体体现在委托代理机构能力不足、村民理解和执行能力不够以及缺乏法律约束、监督能力不高等方面。

（一）委托代理机构专业人员数量和能力不足。

1.委托代理机构专业人员数量不足、工作量太大。目前，村级会计委托管理模式大多数采取的是“村财乡代理”，由乡（镇）政府成立农村会计代理中心进行统一管理。现实情况下，往往一个会计代理中心需要代管多个村的会计账务，这导致会计代理中心工作人员工作量上升，现有工作量超过了会计人员所能承受的最高负荷。另外，目前许多会计从业人员不愿意去基层乡镇工作，乡镇会计从业人员缺口比较大，这是提高委派会计工作的一大不利因素。

2.委托代理机构专业人员能力不够。近些年来，农村经济活动明显增加，乡企融合、网络直播、乡村旅游等在农村经济活动中所占的比例不断增大，农村的资产、资金和资源越来越多，导致村级账务处理变得越来越复杂，再加上地域差异、行业差异等，导致业务要求、技术手段、核算目标、账务处理等都不太一致，在采用“村财乡代理”制时，各乡（镇）会计处理中心的会计人员出现了专业度不够的问题。

（二）宣传力度、村民受教育水平不足。有些乡（镇）对会计委托代理模式宣传力度不足，再加上大多数农村居民的受教育程度较低，导致绝大多数村民对该模式的了解程度不足，甚至不太支持该模式应用。农村居民对会计委托代理模式的关心程度较低，既不利于农村资金的管理、村民自治能力的提高，也不利于村民对会计委托代理的了解和监督，增加了乡村治理能力现代化实现的难度。

（三）财务监管不够、监督意识不足。在村级会计委托管理模式下，村级财务数据被滥用的现象也有发生，主要是由于目前该模式的监督力度不强。首先，委托代理部门和机构的会计账务处理不规范，对其管理的规定不清晰。其次，相关部门以及有关人员的监管力度不够，对委托代理部门或者机构的监督内容不明确。由于村级会计委托大多还是在政府内部进行委托，使得会计监督无法有效实施。最后，村民监督意识不足，没有发挥主人翁作用。

四、乡村治理背景下村级会计委托管理模式的优化

农村财务管理能力提升是乡村治理走向现代化不可缺少的一个重要环节。实践证明，在村级会计委托代理模式实施之后，村级会计核算状况已经开始向好的方向发展，法治、自治和德治也开始在农村财务管理中发挥作用，该模式对实现乡村治理现代化有积极意义。但是，该模式也存在一些问题，为使该模式更好地发挥作用，建议采取以下优化措施：

首先，针对村级会计委托管理模式中委托机构中人才缺失和专业度不足的问题，应当加强对相关人员的培训，提升干部的专业素养和道德素养，同时加大对高素质人员的引进力度，充实乡（镇）以及村级财务人员队伍。长时间以来，农村财务管理常常出现人才不足、财务人员专业度不够的问题。委托代理机构是村级会计委托代理模式中发挥重要作用的一个环节，培养和选择专业的委托代理机构可以使农村财务管理过程实现事半功倍的效果，因此，政府和相关部门应当积极组织委托代理机构进行专业知识培训，通过培训，可以在一定程度上提高其专业能力，弥补他们在会计、财务等方面的知识漏洞，有效提高其工作能力和效率；通过人才引进，可以充实村级管理人员队伍，有效提高基层治理水平。以上系列措施还可以有效提高相关人员的道德水平，实现乡村治理现代化体系建设中的“德治”目标。

其次，针对村民不了解、不支持的问题，应当加强对村级会计委托管理模式的宣传和推广，同时提高村民对财务核算业务的参与度。乡村治理能力的提高离不开全体村民的参与，在村级会计委托管理过程中，村民对相关事务不敏感、不关心不利于农村管理公开化、透明化。但是，大多数农民的知识水平有限，对财务相关的知识了解不够深入，因此，想要解决村级会计委托代理模式的这一问题还需要在村民这一根源处解决。各地基层政府可以通过建设村级的理财小组来调动村民积极性，提高村民主人翁意识，实行财务公开，并对财务公开内容做到应通知尽通知，明确每笔款项的来源和最终去向。这一系列措施可以提高农村居民的主人翁意识，提高村民们的自治意识和能力。以上系列措施有利于实现乡村治理现代化体系建设中的“自治”目标。

最后，针对监督不足的问题，可以从以下三个角度寻求解决方法。第一，政府层面上，应当尽快将相关规范纳入法治，做到有法可依。目前政府没有针对村级会计委托管理模式提出具体的实施方法，导致各地基层政府在使用该模式进行财务管理时无法统一，在这种情况下，管理和监督效果有限。第二，在基层管理过程中，村级会计委托管理模式实施过程中还可设置专门的监管机构，对委托管理的账务和资产按时进行核查，杜绝“村账乡用”这类事件的发生。第三，在村民层面上，还可以将村民自查作为该模式的一个可靠方式，通过定期公开村庄的财务状况，鼓励村民有问题及时向上级反映，有效杜绝村级财务贪污腐败现象的发生。以上系列措施有利于实现乡村治理现代化体系建设中的“法治”目标。