“影响和认知管理办公室”：美国塑造他国决策新机构

张铎

位于弗吉尼亚州的美国国防部大楼。

2022年3月1日，美国国防部低调成立了一个名为“影响和认知管理办公室”（Influence and Perception Management Office， IPMO）的新机构。这是美国政府将国家安全战略重点从反恐转向大国竞争以来，最新设立的旨在塑造他国战略决策思维的专门机构。

创立背景与职责

“影响和认知管理办公室”低调成立以来，一直处于神秘运转的状态，五角大楼至今都不明确承认设立了这一新部门，人们从公开渠道上也找不到关于该机构具体运作情况的信息资料。但该机构为一家学术组织提供的备忘录和五角大楼相关预算文件仍在一定程度上展现了“影响和认知管理办公室”的存在和职责。这份备忘录由“影响和认知管理办公室”执行主任詹姆斯·霍利（James Holly）签发，此人是资深情报工作者，曾在美国特种作战司令部担任特别项目主管，还在伊拉克一个不具名的准军事机构当过情报部长。该备忘录显示，“影响和认知管理办公室”的任务和职责是“对他国防务决策者施加影响，使其行为符合美国利益”，“为五角大楼制定广泛的主题信息传播方针和具体战略行动”，“监督和协调美国军方正在开展的各种反虚假信息工作”。

这份备忘录还列出了一个关于认知管理的“演习框架”，进一步揭示了“影响和认知管理办公室”在五角大楼内部开展的具体工作：“假设国防部想要影响A国领导，制止其从B国购买一套武器系统，因为我们相信，如果美国与A国发生军事冲突，A国购买该系统或将威胁美国的军事优势。假设‘影响和认知管理办公室已经确定了想让对方的行为产生某种改变，那么哪些关键因素会对这些领导人的思维过程、信仰、动机等产生影响？此外，假设已经制定了影响力战略，除了等待和观察A国是否最终停止从B国购买武器系统外，情报部门如何判断国防部的影响力行动是否产生了效果？”

五角大楼2022年发布的一份预算文件显示，美国国家安全战略的重点已从反恐转向地缘政治，“重回大国竞争时代”，设立“影响和认知管理办公室”是为配合国家安全战略重点的转换。该机构将采取多种行动应对大国竞争加剧的战略环境，以主要对手为重点，进行议题设置，并且制定“认知影响指南”。还将围绕具体防务问题颁布“认知影响战略”，并指导下属机构规划、开展和监督与“认知影响”有关的行动，整合相关政策。虽然此预算文件没有明说“影响和认知管理办公室”的资金来源，但采购记录显示，它掌握着数百万美元。

这些信息表明，“影响和认知管理办公室”是美国国家安全战略调整的具体体现，在五角大楼里主要扮演着参谋和协调的角色，更多承担着职能性而非决策性任务。历史上，五角大楼在不同时期为了应对不同挑战，曾设立过“净评估办公室”“高级研究计划局”等机构，新近成立“影响和认知管理办公室”并不令人意外。

美国“认知管理”行动的演变

“认知管理”概念出现于冷战后期。长期以来，美国外交、情报和军事等部门致力于通过各种手段在全球范围内传播美式价值观，在重点区域和国家塑造美国的正面形象，通过宣传战、文化战、心理战等“认知管理”手段，影响和塑造他国精英和民众的思想、信仰与价值观，遏制敌对势力，配合美国政府外交安全政策的落地实施。

第二次世界大戰期间美国女性在本土兵工厂参与武器生产的宣传照片。

第一次世界大战期间，美国政府首次开展了系统性的“认知管理”行动。1917年美国参战后不久，威尔逊总统即主持设置了一个“公共信息委员会”，由乔治·克里尔担任主席，负责战争期间的国内外宣传。该委员会准备了大量涉及军事准备、食品储备、民事服务等方面信息的新闻材料，通过意大利泰法尼通讯社播发。该委员会还挑选了一些意大利记者赴美游历采访，以扭转刚刚经历卡波雷托战役惨败的意大利人对美国参战诚意和战斗力的质疑，宣传美国为扭转欧洲战局做出的巨大努力。

第二次世界大战期间，珍珠港事件爆发后，罗斯福总统设立了“战时新闻局”。该局与由美国出版业组织的非营利部门“战时图书委员会”开展合作，在“图书就是思想战争的武器”号召下，向法国、荷兰等被纳粹德国占领的国家输送图书，以达到安抚、教育被侵略国家民众的目的，抵消纳粹宣传部门负面宣传的影响。

冷战开始后，为“纠正”对手国家对美国形象的“歪曲宣传”，向世界传播展示美国“正当性”的信息，美国于1953年成立了“美国新闻署”。该机构创立伊始，就在充分利用广播等“快速传播媒介”的同时，更加重视通过英语教育、图书馆、音乐会等“慢速传播媒介”对目标国家开展“认知管理”。成立次年，“美国新闻署”推动歌剧《波吉与贝丝》海外巡演，这部涉及南卡罗来纳州贫民窟的作品在莫斯科、华沙等地赢得观众高度好评，给他们留下了“美国是一个开放宽容国家”的印象。在“美国新闻署”安排下，在苏联发行的美国杂志《美国画报》大量刊登美国新款汽车发布、费城交响乐团演出等标志性场景的彩色照片，受到苏联民众极力追捧，杂志甚至在黑市上卖出了高价。

9.11事件发生后，五角大楼很快设立了“战略影响办公室”，为推动“反恐战争”开展“认知管理”工作。该办公室通过与五角大楼没有表面联系的第三方机构，向外国媒体、记者和领导人发送符合美国战略意图和观点的信息资料，不断将美国塑造为“全球对抗恐怖主义”的“领导者”，配合相关军事和外交行动的开展。随后，由于美国媒体揭露了国防部向海外传播虚假信息，时任国防部长拉姆斯菲尔德于2002年2月宣布关闭该办公室。

效果和局限

“认知管理”始终是美国外交安全战略和政策的一部分，随着互联网、人工智能等技术手段的更新换代，其隐蔽性越来越强。在可预见的未来，美国政府必将更加重视“认知管理”行动。“影响和认知管理办公室”设立时间不长，但结合对美国政府过去开展相关行动的回顾分析，仍可对其今后将如何运作以及运作效果形成一些预测。

一是主责部门牵头、跨部门合作推进的运作模式。多数情况下，美国政府开展“认知管理”行动时都会相应设置协调部门，作为宣传、舆论、情报等“认知管理”业务的主责单位，向白宫、国务院、中央情报局等機构提供参谋，对新闻媒体、基金会、智库等非政府部门进行指导和影响，同时依托后者开展具体行动。这是因为美国社会在传统上对政府权力的扩张持审慎态度，对政府介入新闻传播尤为敏感。而让非政府部门站在“认知管理”行动的第一线，可以以更加柔和的方式提供看似客观、公正的信息，降低“认知管理”对象的防范抵触心理，同时避免官方部门在别国公开行动造成的不利后果。

二是通过影响目标群体的价值观、偏好、思维模式等改变目标群体的行为方式，促使目标国家“自觉”配合美国的战略意图和设想。虽然“认知”是一个看不见摸不着的东西，但在观察美国的外交活动时，如果某国的相关政策开始朝更符合美国利益的方向进行调整，那我们就要思考，在军事、外交、经济及该国国内局势变化等影响因素之外，是不是还有美国的“认知管理行动”在起作用了。

三是以对目标受众的深入了解和研究为前提条件。一国民众的认知源于其特有的文化背景和历史经验，因而是长期塑造的结果。相应的，只有通过长期、柔性的渗透，美国的“认知管理行动”才有可能取得成效。然而，美国政府各部门负责人更迭频繁，涉及“影响和认知管理”的办公机构叠床架屋，这就对其“认知管理行动”的方向和方法能否保持长期稳定提出了挑战。与此同时，近年美国高校中的计算机、工程等专业吸引了大量年轻人，外语、宗教、区域研究等与“认知管理”密切相关的学科遇冷，长此以往将对美国政府的“认知管理行动”造成越来越大的制约。

目前，美国国土安全部、中情局、联邦调查局等部门均设立了从事“认知管理”的机构，它们在如何处理、分享信息的问题上各有利益和想法，美国政府内部始终存在协调困难，官僚部门相互倾轧、彼此拆台的例子屡见不鲜。五角大楼“影响和认知管理办公室”将如何理顺与国土安全部、联邦调查局分别下设的“外国影响工作组”以及另一个隶属于国防部的“国防军事欺骗行动办公室”的关系，并持续发挥作用，还有待观察。不管怎样，在当下中美关系不断恶化的背景下，我们需要对美国“认知管理行动”的存在及其运行模式提高警惕并形成清醒的认识。