“三权分置”下农村土地流转中的产权分析——基于流转主体收益均衡的实证分析

刘冰镜 杨德才

关键字：土地流转；三权分置；产权博弈；制度变迁

1 问题提出与文献综述

马克思曾提出“土地是人类世世代代共同的永久的财富”。中国从古至今一直是农业大国，农村土地不仅是农民赖以生存的基本物质保障，也是农村经济发展和社会稳定的根本源泉，而农村土地产权制度更是维持农村土地健康流转的基石。农村土地产权是以土地为研究对象，核心问题是如何降低交易成本和提高交易效率。道格拉斯（2014）［1］指出“制度在社会中具有更基础性的作用，是决定长期经济绩效的基本因素”，道格拉斯充分说明了有效率的制度对于经济增长的重要性。事实上，有效率的制度供给不足的问题持续困扰着我国“三农”工作的长期展开。“三农”问题的一项重要工作就是要增加有效率的制度的供给，其关键就在于农村土地产权制度的变迁，在土地流转的过程中提高产权效率，进而提高农业经济绩效。为此，中央政府在“两权分置”的基础上，进一步提出了农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的土地流转格局。随着政策的不断推行，农民面临着是否进行土地流转、如何进行流转等问题，地方政府也需要思考其在流转过程中所起的中介作用效果如何。归根结底，我国的农地产权制度尚未健全，这种不健全的机制可能会导致农民在流转中“失地又失利”，从而不愿意参与土地流转，导致土地流转的推进过程受阻。因此，本文重点研究在土地流转过程中各相关利益主体的制度结构演化及制度变迁产生的效果。基于新制度经济学中产权理论的视角提出，中国的土地流转制度已经由“供给主导型”转变为“需求诱致型”，“诱致性制度变迁”成为我国农村土地流转的主要变迁方式。

当前，我国学者对于“三权分置”思想的研究比较集中。张占斌和郑洪广（2017）［2］认为“三权”中所有权是承包权和经营权的根源所在，同时，承包权和经营权又是所有权让渡一部分权利的产物。管洪彦和孔祥智（2017）［3］提出“三权分置”并不是对之前“两权分置”的全盘否定，经营权只是从承包权中分离出来的一项权利，是另一种意义上的继承。虽然大多数学者认为“三权分置”是指土地所有权、承包权和经营权的分离，但仍存在不同的声音。如翟帅（2017）［4］就提出“三权分置”是指土地所有权、经营权和使用权的分离。张旭昕（2018）［5］也认为土地经营权并不是承包权的一部分，而是一项新型权利，它可以游离于所有权及承包权之间。

在农村土地流转已经成为一种普遍现象的今天，国内外学者对于农村土地流转中产权问题的研究主要集中于土地产权制度的缺陷、安排及改革等方面。Hui 等（2011）［6］提出虽然自国家规定农村土地承包权30年不变之后，农地调整的频率逐渐趋于稳定。但在此期间人口剧增、地方政府强制干预等问题导致了严重的土地纠纷。Brandit 等（2002）［7］认为官僚主义会制约农地租赁市场的健康发育。在农村集体土地流转的过程中，村领导的决策行为会十分关键。姚万军等（2016）［8］根据对日本的分析，提出要在现有的农地集体所有基础上加强对经营权的确权工作，保护失地农民的合法权益并提高农业生产力。詹王镇和陈利根（2016）［9］则发现产权主体虚置、产权保护职能失格、产权激励机制失衡且流动性较差以及农地过于分散无法进行规模化经营是农地产权制度的主要缺陷。还有学者从交易成本视角对农地流转进行分析。冀县卿等（2015）［10］通过实证研究，得到降低搜寻成本、存在中介机构及明确农地用途等降低交易成本的方法，这种方法对农地流转起到促进作用。同时，还认为流转中的交易成本较高，对转入土地及转出土地等交易过程存在抑制作用。包宗顺等（2015）［11］则提出土地股份合作制降低了农地流转中的交易成本，对土地流转有正向影响。

本文则基于流转主体的收益均衡对农村土地流转中的产权问题进行实证分析，将研究重点集中于地方政府在土地流转过程中的作用，并建立土地流转的收益模型。而当地方政府进行干预时，是否改变土地用途也会对流转主体的利益均衡结果产生不同影响。结果表明，国家征用有利于土地流转的顺利进行，对于明确土地产权制度起到积极作用。综上所述，土地作为重要的生产要素之一，在经济发展中扮演着重要角色。完善的土地制度对于提高土地利用率、改善土地利用的帕累托效应起到重要作用。而土地流转则影响到土地生产经营的效率，因此，不断完善土地流转制度也是建立有效土地制度的重要一环。尤其是在当前整体世界粮食环境并不乐观的状况下，更应该注重土地流转的作用。

2 我国农村土地流转制度的现状研究

我国的土地改革主要是以农业生产方面为主，较少涉及农地所有权的归属权利，这与我国历史上长期实行计划经济体制息息相关。在当年的时代背景下，土地仅作为农业生产的资源禀赋之一，进行平均化的分配符合农业生产目标的历史需求。随着新时期农村土地流转一系列新政策和法规的出台，农地流转的速度及规模均逐年上升，不但经营规模日益扩大，流通主体也日渐多样化。我国的农地流转速度逐渐加快，流转规模日益扩大，在规模化经营方面日趋专业化。农地流转的总面积从2007 年的6400 万亩增加到2016 年的47000万亩，10 年间增长约6.3 倍。自2016 年国家颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”改革不断被推进，截至2017 年7 月，全国农村承包地确权面积已达10.5 亿亩，占二轮承包地总面积的比例约80%。到2017 年年底，全国土地确权工作已基本完成。

然而，我国的农地流转仍存在明显的地区差异性，各地区间农地流转的规模发展并不均衡。总体来说，发达地区的农地流转规模是高于不发达地区的，这种差异来源于地区间不同的社会文化背景、经济发展条件、土地制度及地方政府的偏好等。相比于东部农地流转活跃的地区，中西部地区虽然也在不断地进行探索，但总体上农地流转规模仍处于较落后状态。以山东省和甘肃省为例，可以对这种地区性差异有更直观的认识。山东省在农业领域一直处于全国金字塔塔尖的状态，2013 年被确认为农村承包地确权登记颁证的三个首批试点之一。到2015 年，山东省的有耕地村及承包耕地中分别已有95.9%和98.1%完成了土地确权任务，在全国处于领先地位。截至2017 年年底，山东省的土地流转总面积已达到0.3 亿亩，占家庭承包耕地面积的比例为32.3%，土地的规模化经营覆盖率也已超过40%。①参见2017 年土流网相关数据信息.至于甘肃省，2008年土地规模化经营的面积只有0.01亿亩，仅占家庭承包耕地面积的2%，土地流转的规模和速度都不是很理想，土地的利用效率较低。②参见2018 年甘肃农业信息网发布的相关数据.截至2017 年年底，全省的土地流转总面积达到0.13 亿亩，但也仅为山东省的43.3%。土地流转占家庭承包耕地面积的比例为26.9%，较山东省低了5 个百分点。同时，土地规模化经营总面积为0.08 亿亩，覆盖率达到60%。农地流转工作虽然取得一定成效，但仍存在土地制度不完善、流转形式滞后及管理落后等问题，制约了甘肃省农地流转的发展。由此可见，虽然我国近年来土地流转的规模逐年扩大，但总体水平仍有待提高。相比于农村劳动力流动至第二和第三产业，土地流转的进程依然较为落后，很难实现农业的规模化生产经营。尤其是随着我国城市化建设的加快，更多的农民外出务工，投身于城市的经济建设中来获取更多的收入。这在一定程度上也影响到农村土地流转的进程。

3 土地流转主体的利益机制与均衡分析

基于新制度经济学的相关理论，制度结构中行为主体的偏好以及行动主体间的关系共同影响着制度变迁的过程，中国的土地流转制度变迁进程也映射了这一理论。我国目前仍处于新型城市化建设时期，“三权分置”的土地流转方式更大限度地保护了农民的合法权益，也提高了农业生产效率，加速实现农业现代化建设。但是，我国的农地流转仍存在土地所有权不明晰、承包权不到位、经营权不完善等问题，农地流转的产权制度尚未完善，在土地流转的制度变迁过程中仍存在着路径依赖的特点。因此，农村土地流转是一个不断演化的过程，具有历史持续性。这就需要各流转主体在面临正式制度和非正式制度博弈的影响下，避免陷入路径锁定的困境，不断自我强化更加积极地参加农村现代化建设。而根据经济学的假设，理性经济人通过对既得利益的比较可以做出最优的行为选择。在现实中，农户、农业大户及企业、政府作为农地流转的参与主体很难做到完全理性，这种有限理性就决定了土地流转的制度变迁过程会发生产权博弈。为简化分析，假设博弈处于完全信息环境下。

3.1 土地流转中的参与主体

土地的流出方：是土地流转市场中土地的供给者，通常以拥有土地经营权的农户居多。具体可分为四种类型：一是不具备生产能力并愿意出让土地的流转主体；二是不具备生产能力但不愿意出让土地的流转主体，一般以老年人居多；三是具备生产能力但愿意出让土地的流转主体，通常以年轻人为主，他们不愿耕种土地而是更倾向于去大城市闯荡；四是具备生产能力并不愿意出让土地的流转主体，一般是中老年群体，他们乐于留在农村自己耕种土地。

土地的流入方：主要是由农业大户和相关农业企业组成。一般分为两种情况：一是小规模流转，这种流转方式多在农户的亲戚朋友之间进行，由于信息不对称的限制土地会较少流入外地；二是规模化经营，当农业大户或企业的经营效益日渐增多，原有的生产规模已不能满足现有的生产能力时，农业大户或企业对转入土地的需求会增大。本文主要研究第二种情况。

地方政府：政府部门在农地流转中扮演着重要角色，不仅是架起土地流出方和流入方的桥梁，更是作为监督者推动着土地流转的进程。首先，政府作为中介者在完善土地流转市场的同时，不干预参与主体强制进行流转，并起到监督和引导的作用。其次，政府自身也可以作为流转主体，可能会将从农户手上回收的土地进行集中管理，再承包给企业，获取中间利润。

3.2 土地流转的收益模型

我国的土地流转是一个多方利益主体进行博弈的过程，大农户和企业转入土地进行规模化经营摆在首位的就是经济利益问题，而农民要考虑转出土地后的收益以及社会保障等问题，至于地方政府，不仅需要实现自身的财政收入和战略目标，更要保护土地流转双方的合法权益。因此，本文采取成本—收益分析法对农地流转主体的经济效益进行分析。

3.2.1 政府不干预时土地流转主体的收益模型

土地流出方的流转成本包括土地流出前农民自己耕种所得的粮食收益，即交易成本，其中为粮食市场价格，为粮食种植面积；农民对土地的重视程度及土地对农民生活的保障程度等隐性成本。此时，土地流出的成本

其中， 为农民外出找到工作的概率。

因此，土地流出方的净收益

土地流入方的流转收益主要是由于生产规模不断增大而产生的规模收益，受农产品的市场价格和产量影响，则土地流入的收益

因此，土地流入方的净收益

土地流入方的均衡收益

3.2.2 政府干预时土地流转主体的收益模型（不改变土地用途）

在政府干预情况下，土地流出方和流入方的净收益就是在（3）和（7）式的基础上再扣除地方政府税收收入。土地流出方的流转成本为（1）式，收益为（2）式，则净收益为：

其中，r 为地方政府的税收收入。

土地流出方的均衡收益

对于土地流入方，其流转成本和收益分别为（5）和（6）式，则净收益为

土地流入方的均衡收益

3.2.3 政府干预时土地流转主体的收益模型（改变土地用途）

当地方政府以改变土地用途的方式对农地流转进行干预时，政府可能会采取强制性的干预手段。假设政府强制性地以较低价格a 回收农民的土地，整合后再以高于a 的价格b 转租给企业，但b 仍是低于企业直接转租农村土地价格的。这样一来，企业不但可以降低收购成本，也可以通过将耕地转为建筑用地等途径获取更高的收益。但这种低价强制收购的行为可能会损害农民的权益，因此在土地流转过程中政府需要确定一个较为合理的收购价格，兼顾流转双方的合法权益，以保证农地流转的顺利进行。

土地流出方的均衡收益

至于土地流入方，其净收益

土地流入方的均衡收益

3.3 土地流转的收益均衡分析

土地流出方和流入方在流转过程中对于具体的利益分配问题不断进行着博弈。虽然当前国家鼓励农民将土地转租给农业大户及企业以实现农业的规模化经营，但由于流转主体双方都是理性经济人，会对自身的成本-收益进行分析，使自身效用最大化。因此，博弈过程必然要对双方的净收益进行比较，以得到博弈的均衡解。

3.3.1 政府不干预时土地流转主体的收益均衡分析

表1 流转主体双方的利益博弈矩阵

在土地流转过程中，流出方除土地自耕获得的收入外，通常还有劳动力转移的收入。在传统农业中，土地的耕种收益C1一般是比较低的。农民是否进行土地流转，需要比较Rout与Y1的大小，当Rout＞Y1时，转出土地的收益更高，农民将愿意进行土地流转；对于土地流入方，需要考虑转入土地后的收益是否高于成本，即Rin＞0。从博弈矩阵可以看出，无论土地流出方采取何种策略，流入方的最优策略始终是“转入”。因此，博弈的均衡解是（转入，转出），均衡收益为（(Rin,Rout）。

3.3.2 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析（不改变土地用途）

表2 流转主体双方的利益博弈矩阵

对于土地流出方来说，土地是具备社会保障功能的，特别是受教育程度较低的农民，转出土地后外出找到其他工作的可能性较小，获取劳动力转移收入较为困难。因此，这类农民对土地的依赖程度较强，隐性成本C2较高，农民对其预期租金Y1的要求也就较高。根据博弈矩阵，无论土地流入方是否转入土地，流出方的最优策略是“不转出”。这是因为在不改变土地用途时，流入方仅仅靠扩大种植规模获得的农业经营收入是有限的，流入方势必会压低土地租赁成本C3，与农民很难达成一致。因此，在这种情况下，博弈的最终结果很可能是（不转入，不转出）。

3.3.3 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析（改变土地用途）

表3 流转主体双方的利益博弈矩阵

其中，d 表示国家征用土地对土地转出方的补偿，f 表示为取得土地承包权流入方和政府进行谈判等行为的交易成本。从博弈矩阵可以看出，当土地流出方选择转出时，直接承租是流入方的占优策略；当土地流出方选择不转出时，不转入是流入方的占优策略。这种情况下博弈能否达到均衡就主要取决于转出方的收益。当时，（直接承租，转出）是均衡解；当时，（不转入，不转出）是均衡解。但此时还要考虑地方政府行使土地垄断权的程度，对于自发流转土地的行为，垄断程度比较高的政府可能会设定惩罚机制，假设惩罚力度为e，则当时，流入方的占优策略是国家征用，此时的均衡博弈结果是（国家征用，转出）。这样土地流出方与流入方之间就会出现矛盾，因此在这种情况下国家征用土地时对土地转出方的补偿d 就显得尤为重要，若，那么毫无疑问（国家征用，转出）就是博弈的最优结果。

4 农村土地流转制度变迁的功能性效应

在新发展格局下，农村土地流转制度也随着国家经济发展的进程不断变迁，根据新制度经济学的产权理论，制度在塑造行为主体的选择策略时，也会对行为主体的偏好产生影响。在农地流转的过程中，当国家征用土地，农户选择转出时达到帕累托最优，有利于实现土地资源的优化配置，提高农民的生产效率以及生活质量。因此，基于制度目标的导向，在农地流转过程中正式制度与农村文化习俗等非正式制度的作用下，一方面提高了农村的经济发展水平及农民收入，另一方面也可能导致农民的群体分化、制度惯性路径下的交易风险等社会问题，需要政府及时引导并建立有效的保障机制以确保农民的合法产权不受侵害。

4.1 农村土地流转有利于提高经济效益，增强农民群体异质性

自国家推行“三权分置”的土地流转政策以来，我国农村土地流转进程显著加快。到2017 年土地流转规模已达到4.79 亿亩，土地流转价格也逐年上升，流转收入达 334.53 亿元。王薇和马慧芳（2019）［12］认为在土地流转价格机制的驱动下，农民参与土地经营权流转的积极性高涨。由此可见，在土地流转过程中正式制度的推行为农村经济的发展起到显著贡献，在农业企业、农村合作社、种植农场等方面的数量逐渐增多，甚至有部分土地流转用于旅游开发等非农经营，农村土地流转不断转向规模化、多元化方向。秦国伟（2017）［13］等通过对安徽省的调查发现不同类型的土地流转主体会导致流转绩效的差异，农业企业的土地流转绩效最高，家庭种植农场次之，农业大户最低；在农产品品质方面，则是农业企业最低，专业农村合作社最高；在农村社会发展能力指标方面，则是农业大户最高，但农业大户也存在安全保障较弱等问题，可持续性有待加强。这也说明了不同流转形式下各行为主体偏好的差异性会导致不同的流转绩效，在多元化农村土地流转形式的参与下，非正式制度中风俗文化与传统习惯的限制使得具有农业传承性的传统农业大户在现代化、市场化的农业发展意识方面较弱，在新型土地经营上的竞争力较弱，经营不善的风险较高；而具有较高机械化水平、生产经营规模化的农业企业以及专业合作社则占据了土地经营权流转的优势。随着我国土地流转确权工作的顺利深入，农业现代化水平逐渐提升，参与土地流转的农民群体也呈现出明显的异质性。

4.2 农村土地流转加速了路径依赖下农民群体性分化的衍生

土地流转制度变迁是历史性的过程，涉及的变迁主体甚至是两代或三代的农民，由“两权分离”转向“三权分置”的过程会导致代际结构衍生出群体意识以及群体性分化。成长于不同社会背景的农民具有不同的生活经历，这种代际差异会导致社会认知发生偏差，一些老一辈农民即使无法依靠土地获取更大的收益，也不愿出租转让土地的经营权，这种非正式制度中农民对土地的依赖以及传统认知方式的“路径依赖”，也会限制土地流转政策改革的正式制度的推行。

4.3 农村土地流转增加了制度惯性路径下的交易风险

道格拉斯（2014）［1］认为“正式制度能够补充和强化非正式制度的有效性，他们能降低信息、监督以及实施成本，并因而使非正式制度成为解决复杂交换问题的可能方式。”国家实行“三权分置”政策的目的是优化土地资源配置，使土地流转的市场经济效益最大。然而，在土地流转的过程中存在多样化的行为主体，一方面正式制度中存在的制度模糊、产权不明等问题可能会导致多元化的流转政策规定出现“政策断裂”现象，这种正式制度的模糊会加强土地流转的随意性；另一方面由于信息不对称等因素可能会导致农民群体的维权意识较弱，对于各项保障政策了解并不充分，在一定程度上可能使土地流转的市场化发展出现失信、交易纠纷等社会风险。这种非正式制度中的习俗可能会以人际交往习惯的方式出现在土地流转过程中，相熟的农民群体在进行转包、出租等土地流转时通常以口头形式约定，这种基于人际关系建立的约定存在利益纠纷等隐患，不利于农村经济发展及社会稳定。因此，为了减少由于制度模糊和制度惯性导致的土地交易风险，要建立有效的土地流转动态治理机制，加强对土地流转交易的监管，完善土地流转制度的规范化建设。同时，要提高农民对于土地的维权意识和法治意识，构建持续性的风险治理机制。

5 结论与建议

通过上述分析可以得到三点结论：第一，“三权分置”改革，特别是对农地产权的改革加速了农村土地流转的进程。农地流转的总面积呈线性增长趋势，流转规模也日趋扩大。而土地流转面积占家庭承包耕地总面积比例的指标也表现良好，逐年递增，发展态势十分强劲。同时，地区间的差异性在全国农地流转的范围内十分显著，各省农地流转的发展规模并不均衡。从农地流转规模来看，发达地区明显要高于不发达地区，这种差异主要来源于地区间社会文化背景、经济发展条件、土地制度及地方政府的偏好等方面的差别。山东省和甘肃省的例子也说明中西部地区相比于东部农地流转活跃的地区，在农地流转的总体规模上仍处于落后状态。

第二，通过对不同流转主体之间的流转收益模型及利益博弈模型的分析，得到了土地流转主体的博弈均衡结果。当地方政府不干预时，均衡是（转入，转出）；当地方政府进行干预时，流入方改变土地用途可以获取更高的收益，这时更容易达成均衡，且此时（国家征用，转出）是最优结果。在这里，政府充当中介的角色，在促进流转双方达成交易的同时，也会考虑自身的既得利益，因此在委托—代理关系中可能会存在道德风险行为。事实上，只有当收益大于成本时，土地流转才会发生。但当地方政府过度干预时，农民可能会因为强制手段不得不同意流出土地，就可能导致土地纠纷的产生。而土地流转后，流入方的最优选择是改变土地用途，也可能产生粮食安全方面的威胁。

第三，根据以上统计分析及博弈模型分析的结果，可以看出我国农地流转的根源问题是农民的土地流转意识薄弱及地方政府监管缺位。一方面，对于大多数农民而言，土地是其赖以生存的保障。因此，农民出于对土地流转后生产能力与经营活动能否快速恢复等问题的担忧，不愿意进行农地流转。同时，近几年国家出台的惠农政策也加强了农民对于耕种土地的信心，使其“惜土意识”更加强烈，也就愈发缺少对农地流转的主动性。另一方面，地方政府身兼监督者及参与者两重身份，无法避免一些利益集团为实现自身效益最大化而强制农民进行农地流转，侵犯农民的合法权益。同时，也存在地方政府监管不到位，导致监督过程混乱，难以覆盖所有参与者以及对农地流转宣传力度较小等现象。

因此，提出建议如下：首先，政府需要建立满足需求的土地使用权市场，为土地流转提供所需的市场环境，以此提高土地流转规模。同时，建立激励机制以鼓励流转主体参与土地流转。对土地流出方来说，流转意向主要受到土地流转后的收入的影响。因此，一方面需要尽量提高土地租金。土地的预期租金越高，农民越愿意转出土地，也就越能加快农地流转的进程。另一方面，需要增加农民外出再就业的机会。取决于农民转出土地后外出找到工作的概率ε，ε越大，农民再就业的预期收入越大，农民也就越愿意参与土地流转。而ε不但与农民自身的文化素质、专业技能水平有关，也与城镇的工作岗位数量息息相关。当地的工作岗位越多，农民就越容易找到工作。因而，不但农民需要提高本身的文化程度、培养专业技能，城镇的相关部门也应该适当增加工作岗位以此扩大农民的再就业机会。

其次，地方政府要建立以促进农业生态安全为重点的社会保障机制，以此明确土地产权制度。在全面促进社会向绿色经济转型的背景下，需要规制农村土地流转之中的环境问题，最关键的是建立以促进农业生态安全为核心的农村土地流转监管机制，这也是发展绿色农业的必然要求。一方面，明晰的土地产权制度为土地流转的顺利进行奠定了基础。只有产权明晰才能减少流转过程中相关利益主体的纠纷。因此，地方政府必须建立完善的土地流转市场，减少竞争摩擦，为流转主体创造一个交易平台。另一方面，社会保障机制对于农民的流转积极性也有很大影响。农地流转后，农民的去向问题变得棘手。很多农民转出土地后并不能确保在城镇获得就业机会，因而会降低流转的参与度。地方政府应加大对社会保障方面的投入，使转出土地的农民得到妥善安置。

最后，地方政府要加强以推进乡村有效治理为切入点的监管、宣传工作。在农村土地流转、人地流动的背景下，需要改变传统的乡村治理模式，建立全新的开放型、多元化的乡村治理体制。要合理配置农地，尽量降低流转过程中的交易成本，保护流转主体双方的合法权益。有关部门在事前就要明确自身职责，杜绝在农地流转过程中可能产生的贪污受贿行为，切实保障农民合法权益。地方政府更是要加强对基层群众的引导，合理解决流转中的各种纠纷。在事后也要尽量保证合同的稳定性，降低农民的风险。同时，要进一步加大对农地流转的宣传力度，在意识形态方面提高农民参与的积极性。加强对土地产权制度方面的宣传，也有利于降低农民对土地的依赖程度，更加踊跃地参与土地流转，从而加快农地流转的进程。