机动车“捆绑式”年检法律问题的思考与预判

汪佳妮　朱书涵

摘 要：有关机动车年检中附加履行义务，即常说的机动车“捆绑式”年检的争论由来已久。从检察机关法律监督的视角，对人民法院裁判逻辑进行解构分析，不难发现“捆绑式”年检的规定在立法技术、法律规则与法理支撑上存在先天不足。法律适用争议的背后实质是法律规定与执法实际之间的较量。通过对相关法律修改趋势与价值取向进行探究，对信用监管等新型监管方式的可行性探索，能够预判交通违法行为处理与机动车年检“松绑”将成为法治现代化的必然选择。

关键词：交通违法 “捆绑式”年检 法律冲突 法律优先 立法本意

一、问题提出：从检察监督案件谈起

河南籍小型机动车车主郑某某在车辆检测各项技术指标均合格后，向本地交警支队申请发放机动车检验合格标志，该交警支队以郑某某的车辆违法记录未处理完毕为由拒绝发放。郑某某为此诉至人民法院要求公安机关履行发放机动车检验合格标志的职责，人民法院经过一审、二审、再審，没有支持郑某某诉讼请求，郑某某向检察机关申请监督。

河南省人民检察院经审查认为，不予核发合格标识的做法违反“上位法”优于“下位法”的法律适用原则，据此向河南省高级人民法院提出抗诉。再审法院采纳了检察机关的抗诉意见并依法判令公安机关依法发放机动车检验合格标志。但公安部在机动车登记管理系统中将处理交通违法行为设置为发放机动车检验合格标志的必要节点，人民法院判决执行困难。湖北省人民检察院针对同类的监督申请，以公安机关做法违反《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）的规定为主要理由提出抗诉后，再审法院作出了截然不同的判决。

上述机动车“捆绑式”年检引发的行政争议时有发生。经查询中国裁判文书网，有关“捆绑式”年检的行政诉讼“同案不同判”的现象较为突出，支持与反对交通违法 “捆绑式”年检的裁判各占半壁江山。另据有关研究显示，这类诉讼的裁判观点还具有地区差异。 “捆绑式”年检从执法操作问题演变为法律适用问题，从一种社会现象上升为一种法律现象，关乎法治的统一，也影响人民群众对法治统一的感知。检察机关为促进法律的统一正确实施通过个案监督与专题调研的方式作出了努力，但效果不尽理想。

二、机动车“捆绑式”年检存在的法律适用分歧

导致这类行政诉讼案件同案不同判的直接原因是法律适用问题，具体而言，是对公安部《机动车登记规定》与《道路交通安全法》是否冲突存在不同认识。

《道路交通安全法》第13条第1款规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”公安部《机动车登记规定》（以下简称公安部《规定》）第49条规定：“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志。申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。”

从文意解释的角度，公安部《规定》较之于《道路交通安全法》有关核发检验合格标志的条件，附加了一项履行义务。该附加履行义务的规定是否与《道路交通安全法》存在冲突，构成了司法实践的分歧焦点。为了消弭法律冲突，最高法曾作出《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（〔2007〕行他字第20号），规定：“《道路交通安全法》第13条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发放检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行。”最高法的意见是明确的，却没有就此平息司法实践的纷争。

通过对检察机关两起抗诉案件所涉裁判及同类案件检索内容的梳理发现，反对“捆绑式”年检的裁判观点认为公安部《规定》有关机动车年检附加履行义务的规定与《道路交通安全法》存在冲突，违反上位法，据此认为公安机关依据《规定》不予核发年检标识违法。持这类观点的裁判说理主要有以下几方面的理由：（1）公安部《规定》违反了依法行政的“法律优先”原则；（2）公安部《规定》及实践操作违反了“禁止不当联接”原则；（3）交通违法处理不属于“不符合机动国家安全技术标准”的情形。

赞同“捆绑式”年检的裁判观点则认为，公安部《规定》附加的履行义务是对《道路交通安全法》的细化，两者并不冲突，公安机关据此作出的“捆绑式”年检符合立法目的和执法实践。持这一观点的主要理据有：（1）公安部《规定》符合《道路交通安全法》确立的“减少与预防交通事故”的立法本意与目的，且具有执法的必要性与迫切性；（2）交通违法不处理属于“不符合机动车国家安全技术标准”的情形；（3）全国统一使用的“公安交通管理综合应用平台”的设计模式是，在机动车违章未处理前，无法自动打印检验合格标志，判令公安机关向交通违法尚未处理的车辆核发检验标识不具有履行法定职责的现实可能性。

三、机动车“捆绑式”年检的规定缺乏法律与法理支撑

通过对上述裁判观点的主要分歧进行比较，不难发现，赞同“捆绑式”年检的观点主要从立法本意、执法实际的角度弥合分歧，法理及法律规范的支撑明显不足。下面分述之：

（一）科学立法禁止“不当联接”

处理交通安全违法和交通事故虽是车辆所有人应尽的行政法上的义务，但与车辆安全技术检验不属同一法律关系。交通违法处理是针对驾驶行为违反交通安全法律法规作出的行政处罚的执行，核发检验合格标志则是赋予符合安全技术标准的机动车上路行驶资格的行政许可的监管延续。前者针对驾驶行为，后者针对车辆安全性能，两者性质全然不同，不宜互为条件。公安部《规定》附加履行义务的规定与《道路交通安全法》关于申请车辆年检以及申领合格标识之间缺乏必要关联，不应视为对法律的“补充与细化”。且根据公安部、国家质量监督检验检疫总局印发的《关于加强和改进机动车检验工作的意见》第11条规定，非营运车辆6年内免检，免检期间，每2年定期检验时，可以直接向公安机关交通管理部门申请领取检验标志，无需到检验机构进行安全技术检验。这意味着在六年的免检期内发生交通违法且不及时处理的车辆仍旧具有上路行驶资格，这一规定直接将“交通违法不处理”排除在“机动车国家安全技术标准”之外，彻底切断了交通违法与车辆安全检验的关联。继续将“不当联接”整合在一个条文里，法律关系不协调，立法技术也不科学。

（二）“立法本意”无法弥合“法律冲突”

“法律优先”是依法行政中合法性原则的基本要求，是行政行为有别于民事活动的根本区别，更是在政治体制上行政权从属于立法权的重要体现。该原则要求“法有规定，不可违；法无规定，不可为”，属于法律适用的操作层面。立法本意是统领法律规范的灵魂，整合法条的纽带，弥补法律缺漏的论证标准，属于法律适用的补充解释层面。用立法本意的解读取代法律优先原则的判断有违司法规律和法治精神。在“捆绑式”年检案件中，《道路交通安全法》对机动车年检条件的规定是明确的：（1）提交机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单，即满足申请安全技术检验的条件；（2）机动车检验符合国家安全技术标准，即满足核发检验合格标志的条件。此外，法律不仅未对申请、核发检验合格标志设置其他前置条件，还明确禁止“任何单位附加其他条件”。公安部《规定》附加的履行义务与法律规定的冲突是显而易见的，在立法技术和法律适用规则上的问题也是无法回避的。之所以仍存在分歧，除了对上述“不当联接”的不同认识之外，另一主要原因在于對立法本意的解读。“捆绑式”年检具有督促交通违法行为人接受处罚的现实作用，与《道路交通安全法》“预防和减少交通事故”的立法本意具有适配性。但抛开法律适用的具体规则，用是否符合立法本意来判断行为的合法性，是对立法本意的滥用，也是对行为目的和手段的混淆。“捆绑”处理作为督促交通违法者接受交通违法处理的手段之一，并非目的本身，目的合法，手段不必然合法。

（三）执法实际不应成为法律妥协的理由

徒法不足以自行，法律的生命在于执行。不合时宜的法律，经过充分评估与论证可以废止、可以修订，施行中的法律，却不能被违反，也不应随意妥协。不执行法律的明确规定，而去“体恤”执法的实际困难，不是法治思维应有的逻辑，也不利于法治政府的建设。当年“孙志刚案”后取消了收容审查制度，广州的社会治安虽一度出现恶化，但并没有因此恢复收容审查制度，而是依靠其他配套制度来维护社会治安。事实证明，因顾虑一时间的阵痛，而容忍长久的隐患，往往会适得其反。当前统一使用的“公安交通管理综合应用平台”为人工设计，程序并非不能改写。判决行政机关履行核发检验标志职责的障碍显然并非技术问题而是理念问题。执法实际是立法过程中需要充分考虑的因素，不应成为法律实施与执行过程中妥协的理由。

不可否认，接受交通违法处理是驾驶人应当承担的法律责任，“捆绑式”年检的操作客观上确未增加当事人的义务或减损当事人的权利。但在法治思维下谈依法行政，仅关注对相对人权益的影响是远远不够的。“捆绑式”年检饱受争议的深层次原因在于，它损害了法制的统一。在笔者看来，审判机关对此并非“视而不见”，每一份力求弥合分歧的裁判背后，实非法律与规章的冲突，而是法律规定与实际规则的较量。

四、机动车年检“松绑”是法治进步的必然选择

“捆绑式”年检在过去传统的执法条件下，对于便利执法的作用不言而喻。随着时代的发展、法治思想的确立、“依法行政”的推进，社会征信系统的完善，将交通违法行为处理与机动车年检“松绑”理应成为法治进程的必经路、法治政府构建的必修课，对此可从以下三个方面进行预判：

（一）《道路交通安全法》立场鲜明

全国人大常委会法工委曾指出，近年来收到的审查建议中，有不少是针对道路交通管理的地方性法规和规章提出的，其中就涉及机动车年检前提条件方面的规定。公安部一直在努力推动《道路交通安全法》的修改，旨在从法律层面将公安部《规定》的附加义务合法化。2015年11月2日，原国务院法制办公室向社会公布的公安部起草的《中华人民共和国道路交通安全法修正案（送审稿）》第2条明确将“机动车没有未处理的交通事故和道路交通安全违法行为记录”作为“核发机动车检验合格标志”的前置条件。2021年3月24日公安部再次向社会公布了《中华人民共和国道路交通安全法（修订建议稿）》及其说明全文，沿袭了2015年的修正意见。两次意见与公安部《规定》一脉相承，一旦被采纳，“捆绑式”年检彻底合法化，在形式上实现了法律的统一，司法裁判的分歧问题也能迎刃而解。然而，最终公布的修订后的《道路交通安全法》仍旧完整保留了原第13条的规定，依旧强调“任何单位不得附加其他条件”。法律的鲜明立场让有关机动车检验条件的争论在法律层面尘埃落定，也为执法部门探索其他交通违法处理方式预留了空间，释放了坚持“依法行政”的强烈信号。

（二）《行政处罚法》价值取向明确

2021年修订的《行政处罚法》在依法行政的进程上是一个很大的进步。该法无论是在总则中确立的“惩戒”功能、重申的“处罚与教育”相结合的原则，还是在处罚适用规则中新增的“首违不罚”“主观无过错不予处罚”规定，都明确了行政处罚以“处罚”为手段，目的在“教育”“预防”的价值取向。回到“捆绑式”年检这个话题，“捆绑式”年检，起到的“便利”效果是以执法主体为本位，并非依法行政原则中便利当事人的操作。在以年度为时限的机动车年检中“捆绑”解决道路交通违法问题，无疑是将一项独立的道路交通执法处理设置为车辆年检的“被动”选项，作为保障机动车得以上路行驶的必经程序和必要条件，难以激发机动车车主“主动”接受道路交通违法处罚的意识。 实际效果是，“时过境迁”地接受处罚，既不能体现执法的高效也难以起到“惩戒”的效果。在违法行为人内心既然无法及时留下“印记”，又何谈教育和预防的作用？遵循《行政处罚法》明确的价值取向，应当摒弃“捆绑式”年检的做法，探索其他更加科学、合理、高效的方式，让交通违法行为得到及时处理、及时执行，“趁热打铁”的执法效率才能真正起到教育惩戒的效果，进而实现预防与减少违法事故的目的。

（三）信用监管方式现实可行

《法治中国建设规划（2020-2025）》第四部分第十一条对“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作出了规划部署，其中指出：“探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。”现阶段，“放管服”的深入推进，社会信用制度的逐步完善，大数据等信息技术的日趋成熟，为科学、合理、高效的道路交通安全综合管控提供了多种可能。当前，部分城市已经将交通违法堆积不处理，不缴纳罚款等行为记录在个人征信系统，将文明交通信用与职业准入、个人信贷、车辆保险等挂钩，对交通失信行为人实施相应惩戒。这些有益探索和实际效果，值得借鉴与推广。如，《上海市道路交通管理条例》规定1年内达到5次及以上违章不处理不交款的，将记入个人征信。温州市公安局交通管理局会同当地法院，通过开展“行政强执”+“凤凰行政智审2.0”一体化协作，对交通违法行为人接受处罚后逾期不缴纳罚款的行为启动申请法院强制执行程序，不仅对当事人给予限制高消费处理，必要时还将其纳入失信被执行人名单，影响个人征信。由此可见，依托大数据实现道路交通执法的信用监管具有可行性与操作性。道路交通执法部门可积极推进执法信息系统与个人征信系统全面对接，用失信惩戒倒逼交通违法行为人主动接受处理、履行义务，将“违法处理”与“信用监管”关联“绑定”，从而实现“违法处理”与“车辆年检”的永久“松绑”，在法治化轨道内助推交管执法现代化。

*湖北省人民检察院第七检察部四级高级检察官［430079］

**华东政法大学法律学院［201620］