检察机关支持起诉制度的实践与完善

王振友　马新宇　宋佳萌

摘 要：支持起诉制度建立的理论基础包括对社会干预制度的修正和对当事人诉权平等的保障。检察机关进行支持起诉是社会干预制度的要求，是检察机关进行法律监督的要求，是维护弱势群体利益的要求。实践中支持起诉数量增加，最高檢也发布了工作指引，却依然存在司法实务中操作不统一的问题，应当深入理解支持起诉制度中检察机关的地位，不断完善案件范围、程序和制度衔接，更好开展支持起诉工作。

关键词：检察机关 支持起诉 社会干预 弱势群体

一、检察机关支持起诉制度的理论基础

我国的支持起诉制度规定于现行民事诉讼法第15条。就检察机关支持起诉而言，民事权益受到侵害的主体，如果经有关社会团体履职后仍然未能解决问题，具有维护自身权益需求且有起诉意愿，只是因为诉讼能力不足，或存在厌讼心理的，可以由检察机关支持其起诉。支持起诉制度的确立具有其理论基础，且检察机关作为支持起诉最主要的主体也具备正当性基础。

（一）支持起诉制度的理论基础

支持起诉制度自设立以来，理论界对其存废多有争议，但从法理上来说，支持起诉制度的理论基础有二：一是对社会干预理论的延续，二是对保证当事人诉权平等的考虑。

1. 对社会干预理论的修正。社会干预制度起源于苏联法。苏联法中对民事诉讼的干预主要分为国家干预和社会干预。国家干预指的是法院和检察院直接依职权干预民事诉讼。［1］社会干预是指国家机关或其他主体通过施加影响于诉讼参与人，间接影响民事诉讼活动，国家机关为保护他人权利，可以作为“诉讼参加人”提起诉讼，但原告是民事权益受损害的当事人。社会干预人在诉讼中具有起诉权、查阅权、举证质证权等诉讼法上的权利，但不得处理实体权利。［2］

社会干预系社会主义法系特征，我国在民事诉讼立法时根据实际情况进行了扬弃，舍弃了国家机关可以直接提起诉讼的部分，而是在1982年民事诉讼法第13条规定其仅能支持起诉。这一修改考虑到当事人具有民事权利的处分权，由其他主体代为起诉，有可能违反当事人个人意志，而机关、团体、企事业单位可以采取举报等方式进行社会干预，不宜直接代为起诉。上述法条至今没有做实质性改变，逐渐发展成为有中国特色的社会干预制度。

2. 对当事人诉权平等的保障。“法律面前人人平等”系基本法律原则，具体到诉讼法领域，指的是当事人应当具有平等的诉讼地位。民事诉讼法第8条规定了民事诉讼权利平等原则，其内涵包括当事人诉讼地位、诉讼权利义务、法院裁判等多方面平等。但实践中，经常存在当事人一方为弱势群体的情况，他们可能缺乏法律知识，不了解可以通过诉讼方式维权，可能缺少收集证据、启动诉讼程序的能力，可能在心理上存在畏惧、厌讼心理，可能缺少诉讼的经济实力等。对于这类群体，仅强调诉讼地位平等只是一种形式正义，甚至可能导致结果不平等。正确做法是对弱势群体进行政策倾斜，弥补其短板，协助其获得平等诉讼地位，即达到实质正义。

（二）检察机关支持起诉的正当性基础

由前所述，我国民事诉讼法上的支持起诉制度具有其理论基础。在我国，支持起诉的最主要的主体为检察机关。那么，检察机关作为支持起诉的主体有何正当性基础？

1. 国家机关进行社会干预的要求。有学者认为，检察机关提起民事诉讼的行为本质上属于国家干预。［3］这样一来，由于现行关于支持起诉的立法本质上为社会干预，因此检察机关无权支持起诉。笔者认为这种推论不成立，首先，苏联立法中的社会干预并非没有检察机关参与的空间，这一点可见上文论述。其次，从法律继承角度来说，我国虽然继承了社会干预，但司法实践已对苏联的干预模式进行了修正。只要检察机关支持起诉与民事诉讼法体系一以贯之，未必一定要严格继承苏联体系。最后，只要检察机关支持起诉获得应有的社会效果，研究其属于国家干预还是社会干预意义不大。

2. 检察机关履行法律监督职责的要求。检察机关的法律监督职责范围较广，不限于对其他机关进行监督，还包括作为社会公益代表人所要履行的职责。前者如对法院诉讼活动的监督；后者如检察机关的公益诉讼职责。同时，检察机关还积极拓展其他工作机制，全方位维护社会公共利益。支持起诉涉及到的大多数为弱势群体想提起诉讼却不能的情况，如妇女、农民工、残疾人等，其是否能够提起诉讼不仅涉及个人私权的处分，更涉及社会是否能够为弱势群体提供必要扶持，是社会实质正义的彰显。同时，此类案件通常波及面广，个人能否起诉、胜诉往往代表该类群体的地位。上述利益均属于社会公共利益范畴，检察机关就此类案件开展支持起诉正是其作为社会公益代表人的应尽职责。

3.维护弱势群体利益的要求。现代国家着重倾斜保护弱势群体。在我国，保护弱势群体利益更是以人民为中心发展思想的体现。为保证倾斜保护效果，国外立法例通常采用细化、刚性立法。而我国相应立法无刚性规定，无法完全依赖妇联等社会团体对弱势群体保护到位。相比而言，由代表社会公益的检察机关出面维护弱势群体利益效果更加显著。具体到支持起诉制度中，由于检察机关同属司法机关，当事人更愿意相信检察机关的判断，有助于坚定其起诉信心；在搜集证据等方面，检察机关权威性更强、有权调查取证，能够显著提升当事人参加诉讼的能力，因此，由检察机关履行支持起诉职责，是维护弱势群体利益、弘扬社会公平正义的必然要求。

二、检察机关支持起诉制度的现状

（一）检察机关支持起诉的法律规范

当下，我国的民事支持起诉制度形成了以民事诉讼法第15条为总则，其他法律条文为分则的形式。分则一是体现在民事诉讼法第58条，即对损害社会公共利益的行为，检察机关可以支持起诉；二是散落在其他以保护弱势群体为目的的部门法中。有些条文直接规定检察机关可以支持起诉，如未成年人保护法、军人地位和权益保障法等。有些条文虽未明确表述检察机关可以支持起诉，但检察机关可根据民事诉讼法第15条立法精神，在其他主体未支持起诉时履行支持起诉职责，如《中华人民共和国妇女权益保障法》第73条第2款，《中华人民共和国残疾人保障法》第59条第2款，《中华人民共和国工会法》第22条第3款，《中华人民共和国消费者权益保护法》第37条第1款第7项等。

（二）检察机关支持起诉的司法实践

近年来，检察机关支持起诉数量不断攀升。根据2023年最高检工作报告，“对老年人、残疾人、农民工和受家暴妇女等，支持提起民事诉讼16.7万件，是前五年的11.5倍”。［4］对于支持起诉案件类别，笔者在裁判文书网检索到近三年涉支持起诉意见书的裁判文书共448份，其中案由为合同纠纷的最多，有253件，其中大多数为劳务合同纠纷，还包括服务合同纠纷、房屋买卖合同纠纷等。其次为劳动争议案件，有143件，包括劳动合同纠纷和社会保险纠纷；排名第三的是婚姻家庭纠纷，主要是涉及未成年人、老年人的抚养和赡养纠纷。

在支持起诉案件数量不断增长、类别不断扩张的同时，实践中缺乏细化制度的问题也有所暴露。一是支持起诉案件受案范围不统一，从理论上看，支持起诉案件应当限于维护弱势群体利益，而实践中许多支持起诉对象并非弱势群体，如正常的劳动者而非农民工，甚至有的是强势一方。二是支持起诉的程序不统一，对于支持起诉程序的启动，除最高检统一规定出具《支持起诉意见书》外，申请人应当提交哪些材料、检察机关选择何种方式进行支持起诉、支持起诉工作中有哪些注意事项、是否应当出庭等方面没有明确规定，有的检察机关仅出具《支持起诉意见书》，有的出庭支持起诉，有的还出具了《调查笔录》。同时，就法院判决而言，大多数判决书仅开头诉讼情况部分列明检察机关进行支持起诉，对支持起诉的理由没有摘录；有的判决书在原告诉讼请求摘录后，将《支持起诉意见书》作为原告理由的一部分简单摘录；有的判决书将《支持起诉意见书》在证据部分列明和摘录。三是检察机关支持起诉与其他制度衔接不够清晰，当下司法实践中，检察机关依职权获得支持起诉线索数量较少，且存在支持起诉力量单薄、调解力度不够、社会效果有限的问题。同时，由于检察机关还负责民事诉讼监督，也涉及如何对法院判决进行监督的问题。由于目前缺乏支持起诉实施细则，上述问题制约着支持起诉制度进一步发展。

三、检察机关支持起诉制度的完善

2022年3月，最高检出台《民事检察部门支持起诉工作指引》（以下简称《指引》），进一步规范检察机关支持起诉工作。笔者认为，应当以此为契机，就支持起诉规则进行总结梳理，并结合实践探索进一步完善的空间。

（一）检察机关支持起诉的案件范围

根据民事诉讼法第15条，凡是国家、集体或者个人民事权益受到损害者，都可以申请检察机关支持起诉。司法实践中不乏强势主体申请支持起诉的案例，但笔者认为这不符合追求实质正义的初衷，《指引》第9条也采用了这一思路，其规定的支持起诉案件范围有：一是以务工人员为主体的劳动合同、社会保险纠纷。务工人员通常文化程度、法律意识、经济实力均处于弱势，常常投诉无门，需要倾斜保护；二是以未成年人、老年人为主体的抚养、赡养、监护权等纠纷。未成年人对于监护人、老年人对于子女等均相对处于弱势地位，对生活困难的这些群体进行倾斜保护系社会伦理要求；三是残疾人民事权益受损的案件，对残疾人进行倾斜保护的理由亦是处于对弱势群体的保护；四是因遭受人身损害，提起诉讼确有困难的案件。

除明确规定外，《指引》还预留了兜底條款。通过考察司法实践，笔者认为，支持起诉案件范围至少还应当包含妇女权益受到侵害的人身、婚姻家庭纠纷。妇女常常处于体力、经济、社会评价上的弱势地位，如妇女离婚可能面临家暴、社会评价降低、经济来源丧失、子女抚养无力等问题，应当纳入支持起诉的案件范围，尤其是公安机关已进行行政处罚的性骚扰案件、因家暴已作出人身安全保护令的案件，妇女想要寻求赔偿或离婚的，应当作为支持起诉重点。对于消费者在预付卡交易中财产权遭受损害的案件，有些检察机关考虑到消费者也是传统的倾斜保护的对象，对此类案件也进行支持起诉。但笔者认为，在预付卡交易中，消费者未必处于弱势地位，此类案件不应当纳入支持起诉案件范围。对支持起诉的其他类型案件，可以由检察机关在实践中进行衡量，但都不应当脱离支持起诉对象应当为社会弱势群体这一宗旨。

（二）检察机关支持起诉的程序

想要梳理检察机关支持起诉的程序，首先涉及程序如何启动。支持起诉程序可以经申请或检察机关根据线索发现启动。当事人申请的，应当提交申请书和身份材料。［5］启动后，检察机关应首先做好释法说理、心理疏导，与当事人确认是否起诉，并对当事人进行诉讼权利告知，告知其才是诉讼当事人，依法享有撤诉、上诉、申请民事监督等权利。还要作好风险提示，说明诉讼结果存在不确定性，避免诉讼后的信访问题。其次，要进行必要性审查。审查该案件是否有相关机关、团体已经进行处理，未能解决的原因是什么。对于未经过前置程序的，应当作出不予支持起诉的决定。再次，进行案件调查。检察机关应根据案件情况，以满足法定起诉条件、提出具体诉讼请求为目标，协助当事人完成法律咨询、调查取证、协助立案、撰写民事起诉状、引导和解、组织听证等工作。其中，需要注意的是检察机关在调查取证过程中的介入程度问题。原则上，证据材料由当事人自己收集［6］。但如果当事人持有的证据严重不足，导致诉讼无法开展，检察机关应当协助找到相关证据并进入诉讼流程，如在劳动合同纠纷中，当事人无法找到明确被告，检察机关可以协助查询被告工商登记信息等，但劳动合同、工资支付凭证等证据由当事人自行提供。最后是支持起诉。如果未出现和解、有关部门解决等终结审查的情形，在调查完毕后，检察机关应当制作支持起诉意见书送达法院立案部门。检察机关原则上不应当出庭。对于具有重大意义的案件，检察机关可以出庭，宣读支持起诉意见书并出示和说明证据，但不参与举证、质证。对于判决书如何记录检察机关支持起诉情况，应当同法院展开会商，统一规范。

（三）支持起诉程序与相关制度的衔接

支持起诉程序与其他制度的衔接主要体现在两个方面：支持前和支持后。在支持起诉前，首先涉及到支持起诉线索从何处产生。检察机关应当与法院、公安局、司法局、人社局、妇联、残联、消协、工会、劳动监察大队等机构建立宣传和联系机制，提高上述机构对支持起诉的了解程度，如发现确需支持起诉的情形但自身无法支持起诉的，可以告知当事人向检察机关寻求支持起诉，或直接联系检察机关说明情况。二是涉及到多元化解纠纷机制。发现支持起诉线索后，检察机关可以自行调解，或联系司法行政机关、基层群众自治组织、人民调解委员会等，积极化解矛盾。在支持起诉后，检察机关可以告知当事人申请法律援助，或联系法律援助中心为当事人提供服务；对于家庭确有困难无法支付诉讼费的，也可以联系法院帮助当事人申请缓交、免交诉讼费等，保证支持起诉效果。对于支持起诉获得法院判决后，当事人提起上诉或申请对已生效的判决进行监督的，属于当事人行使法定权利，要按照正常法律程序进行，检察机关不得干涉或区别对待。

*本文为2022年度国家检察官学院科研基金资助项目“论民事检察支持起诉制度的完善”（GJY2022D21）的阶段性成果。

**国家检察官学院民事检察教研部副教授［102206］

***北京市朝阳区人民检察院第五检察部主任、三级高级检察官［100123］

****北京市朝阳区人民检察院第三检察部检察官助理［100021］

［1］ 参见陈刚：《支持起诉原则的法理及实践意义再认识》，《法学研究》2015年第5期。

［2］ 《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》第33条第2款。

［3］ 参见汤维建、王德良：《论公益诉讼中的支持起诉》，《理论探索》2021年第2期。

［4］ 张军：《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn//tt/202303/t20230317_608765.shtml，最后访问日期：2023年7月12日。

［5］ 参见《民事检察部门支持起诉工作指引》第10条。

［6］ 同前注［5］ ，第14条。