城市化地区集体经济组织高质量发展探析——以北京市海淀区东升镇八家股份经济合作社为例

◎张英洪 刘 雯

八家村地处北京市海淀区东升镇中部，位于中关村国家自主创新示范区核心区内。该村于2004 年启动股份制改革，于2008 年8 月正式成立八家股份经济合作社（以下简称“八家股份社”），2009 年启动整体改造土地一级开发，2015 年实行整建制农转居，2019 年八家村村民委员会被正式撤销，八家股份社留存并以京海公司的名义参与市场经营活动。八家股份社（京海公司）以现代服务业为主导产业，主要服务于商圈内的企事业单位和原村所在社区居民生产生活，在推动区域发展、基层治理中发挥了不可或缺的重要作用。

一、主要做法

八家股份社坚持党组织领导，既发挥村民自治的良好作用，又结合京海公司的治理经验，在实践中探索建立了有效管理运营模式，实现了城市化地区农村集体经济组织经营管理的创新探索。其治理做法如下：

一是构建了“党—社—企”三位一体管理框架和“股东代表大会—董事会—监事会”三位一体治理结构。“党—社—企”三位一体管理框架，是指八家股份社党总支作为政治领导力量，体现了集体经济组织坚持党的领导的政治要求；八家股份社作为特别法人，代表集体成员行使集体资产经营管理权（集体资产所有权归东升股份总社行使）；京海公司是集体经济组织成员代表大会授权注册的集体企业法人，与八家股份社实行“一套领导班子、两块牌子”的管理体制，对外开展市场经营活动，对所属企业进行管理。“股东代表大会—董事会—监事会”三位一体治理结构，是指八家股份社依据章程建立的内部法人治理结构，股东代表大会是八家股份社最高权力机构，决定股份社重大事项；董事会是股东代表大会的执行机构，行使股份社经营管理职权；监事会是股份社经营管理中的监督检查机构，行使监督检查职权。

二是形成了适应市场经济需要的开放性人力资源选录机制。八家股份社顺应集体产业发展的人才需求规律，在管理人才选聘方面打破了农村集体经济组织管理人员封闭性的传统，逐步实现工作人员的社会化和开放化录用。主要有三类招聘渠道：第一类是股东就业安置，八家股份社及其所属企业在招聘人员时优先考虑股东、职工子女就业，已招聘股东、职工子女80 余人；第二类是社会公开招聘，根据需要公开面向社会自主招聘适合岗位的人员，择优录用；第三类是镇级安排人才，通过全市大学生村官和人才引进计划选聘优秀人才进入八家股份社及其所属集体企业。2020 年，东升镇开展人才引进计划，为每个村股份经济合作社安排名额，由村股份经济合作社党务组织部门按计划提需求，镇党委统一委托专业机构为其招聘董事长助理和总经理助理，第一年镇财政负担招聘人员工资，第二年起由村股份经济合作社自主选择是否续聘并承担招聘人员工资。2008—2022 年，八家股份社共招聘“大学生村官”5 名，并为东升镇培育了2 名集体经济管理人才，其中1 名在东升镇另一个股份经济合作社担任副总，1 名在东升镇总社担任财务部部长。在人员管理方面，八家股份社职工按要求在不同科室之间实行轮岗，股份社职工与所属企业职工之间也实行人员轮岗制度。八家股份社现任党总支书记、董事长也是从东升镇其他股份经济合作社轮岗而来。

三是建立健全了公开透明规范的内部管理制度。依据《八家股份经济合作社章程》，八家股份社建立股东代表大会、董事会、监事会、经理层等治理架构，建立起比较健全的内部管理机构，设立办公室、人力资源科、党建科、基建工程科、审计科、社会管理办公室、综治办、退服中心等10 个科室，建立了比较规范的内部管理规章制度，将村务公开拓展为社务公开，及时公开八家股份社的集体资产情况、收益分配情况、财务支出情况等经营管理信息，保障了成员股东的知情权、参与权、表达权、监督权等权益。

二、发展中面临的深层次矛盾与挑战

八家股份社在集体经济发展进程中面临一些超越本身所能解决的深层次矛盾和挑战。

一是集体经济组织市场主体地位仍存矛盾。八家股份社与京海公司实行“两块牌子、一套人马”，呈现出“一体两面”的重要特征。一方面，八家股份社与京海公司作为八家村集体经济组织是“一体”的；另一方面，八家股份社以特别法人的“一面”出现在有关政策法律法规之中，但并未实际经营，京海公司以企业法人的“一面”广泛开展生产经营活动。如何进一步理顺八家股份社与京海公司的关系，是当前和今后一段时期集体经济组织建设和集体经济发展需要关注和处理的重要问题。

二是集体经济组织股权管理方式有待突破。当前，八家股份社遇到了很多内部管理问题。比如股东老龄化问题，截至2022 年八家股份社退休股东超过80%，随着股东年龄的增长，涉及股份继承、赠予、转让等现实诉求会逐渐增多，股东参与股份社事务的能力受到挑战；再比如股东专业化问题，八家股份社535 名股东中，在京海公司及其下属公司任职的股东不到60 人，在职股东占比较低，导致产生实际参与经营的管理人员无法参与股东大会进行决策，而享有参与决策权的股东（代表）对实际经营了解不足的尴尬局面；又如外来经营管理人才激励机制问题，八家股份社对专业化人力资本的依赖度越来越高，但当前相对封闭的集体股权结构对外部高端经营管理人才的吸引力不足。此外，八家股份社股东居住较为分散，有部分股东已迁出八家社区，有的甚至长期居住在国外，随着时间推移，股东分散居住情况可能越来越突出，对于召开股东（代表）大会等将产生较大影响。

三是集体经济组织社区管理负担仍然较重。八家村在撤村后，八家股份社仍承担了原村委会管辖区域以及八家社区所在片区的有关社会管理和公共服务职能，包括负责少数未转居农业户籍人口的社会管理，如办理城乡居民养老、医疗保险等职责，承担解决原八家村相关历史遗留的经济社会问题，负责112万平方米的网格化区域的治安等社区管理服务工作；八家社区党支部书记、居委会主任的工资仍由八家股份社承担，等等。

四是集体经济组织税费负担不尽合理。八家股份社（京海公司）承担了很多社会责任，但在纳税义务上与一般企业无异。特别是在对股东进行年度收益分配时，由于国家缺乏与集体经济组织特别法人相适应的税制体系，在现实工作中税务部门就简单地依照现行的《个人所得税法》征收社员股东20%的红利税。例如，2022 年八家股份社实现股东分红总额1974 万元，缴纳个人所得税395 万元，税后分红1579万元。为了减轻股东个人的缴税压力，京海公司代扣代缴了红利税，这变相加重了集体经济组织负担，影响了农村集体经济组织正常的收益分配。

五是存在一些久拖未决的历史遗留问题。八家地区整体改造土地一级开发项目于2009 年启动，2010年阶段性完成拆迁腾退，2013 年完成回迁安置，但依然存在不少历史遗留问题。第一，规划待拆范围内尚存待拆未拆区域，影响了土地使用，损害了集体经济组织的利益。第二，土地一级开发包干资金预留5%约2.75 亿元尚未到账，导致开发项目顺次拖欠了约40 家施工单位工程款，八家回迁项目长期被讨要工程款，影响了社会稳定。第三，回迁项目八家嘉园小区分户办证缴纳税费问题。根据税务部门有关规定，拆迁安置房项目办理房产证可免征契税，但办理免契税证明需要提交房屋的销售发票。拆迁安置房项目区别于一般商品房项目，购房款是由政府拨款抵扣的，并没有给到八家嘉苑公司（八家嘉苑公司为此项目开发建设公司，是八家集体企业），没有形成八家嘉苑公司的收入，也就不存在所谓的增值税。但是在实际运作中，为了确保搬迁户拿到不动产权证，八家嘉苑公司需要为每户开具销售不动产发票，缴纳增值税以及相关附加税约9000 万元。这种不合理的税费负担，使八家嘉苑公司难以为继，影响了集体经济的发展。

三、思考与建议

城市化地区的农村集体经济组织资产规模较大、经营效益较好，是地区集体经济组织的重要组成部分，代表了地区集体经济的发展水平。基于以上调研，笔者针对城市化地区集体经济组织的发展特点与主要矛盾，就未来城市化地区集体经济组织高质量发展提出六点思考与建议。

一是处理好集体经济组织合作社化与公司化的关系。随着农村集体经济组织特别法人地位的巩固与专门立法的推进，农村集体经济组织必然全面走向法人化、实体化。解决农村集体经济组织“一体两面”问题，处理好股份经济合作社与农工商公司之间的关系，不但是一个重要的法律问题，也是一个迫切的现实问题。八家股份社与京海公司未来的关系面临三种可能选择：第一，保持目前“一套班子、两块牌子”的格局不变，但不利于八家股份社进一步规范化、实体化、法人化发展。第二，撤销京海公司，保留八家股份社，会涉及集体资产过户、企业经营品牌损失、集体经济组织直接承担市场风险等重大问题。第三，保留京海公司，将京海公司作为八家股份社全资控股的所属集体所有制企业，并以京海公司为母公司，控股或参股若干家子公司，这是现行条件下最合理的选择。必须明确的是，如因政策因素需要将集体资产从京海公司过户到八家股份社，应当区别于其他公司之间市场交易类的资产过户，免收增值税等相关税费。

二是强化集体经济组织制度建设。根据农业农村部《农村集体经济组织示范章程（试行）》，加强集体经济组织章程修订完善工作，坚持按章程办事，制定适宜城市化地区集体经济组织发展的股权转让和退出机制。针对有法定继承权的集体成员亲属、集体企业高管、职业经理人等特殊群体，应明确集体经济组织成员认定程序与资格条件，完善股权转让办法；探索持股权与表决权分离机制，通过制度创新，既保障成员利益，也发挥集体资产股权流转的效应。针对已经长期离开股份社所在地的股东，建立股权有偿退出机制，明确成员资格退出条件，保障集体经济组织成员和集体企业员工的基本权益。

三是逐步剥离城市化地区撤村建居后的集体经济组织社区公共管理负担。将撤村建居后的社区公共管理和公共服务费用纳入财政预算，强化公共财政对撤村后新建城市社区公共产品的供给责任，及时将集体经济组织承担的社区公共管理和公共服务职能移交给社区居委会，减轻集体经济组织承担社区公共管理和公共服务负担。在集体经济组织承担社区公共管理和公共服务职能未剥离之前，应当相应减免集体经济组织和集体企业的税费，并给予财政补贴。考虑到集体经济组织公益性与经营性并存的特性，即使将社区公共管理和公共服务职能剥离出去后，集体经济组织也不可避免地在社区公共事务中发挥重要作用，因此应建立支持集体经济组织和集体经济发展的相关财税政策制度。

四是建立健全与特别法人相适应、有利于集体经济组织建设和集体经济发展的财税金融制度体系。首先，应加快研究制定适应集体经济组织发展需要的纳税新办法。对于因推进集体产权制度改革而实行按股分红的，应当减免股东个人红利税，或以“先征后返”方式全额返还给农村集体经济组织。其次，积极发展合作金融，在战略上加强城乡合作金融体系建设，积极探索以乡镇集体经济组织为主体发展农村合作金融的有效途径，强化构建与集体经济组织和集体企业相匹配的合作金融服务体系。再次，建立有利于优秀人才到农村集体经济组织和集体企业中来的政策制度和文化环境，增强集体经济组织和集体企业对外部优秀人才的吸引力。加快建立健全职业经理人聘任机制，形成科学合理的薪酬制度，促进人力资源向集体经济组织和集体企业合理流动。

五是构建集体经济、集体企业与国有经济、国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系。首先，保障农村集体经济组织和集体企业依法平等使用生产要素。比如在劳动力使用上，用制度保障集体经济组织和集体企业就业人员医疗、养老、住房等各项社会保障权利和工资福利待遇。在土地资源利用上，要改变过去那种农村集体经济组织在自己集体土地被低价征收后再通过招拍挂方式高价买回土地使用权来进行开发建设的不合理政策，应当依据集体经营性建设用地入市的新规定，集体经济组织自主利用集体经营性建设用地发展集体产业。其次，同等保护集体经济组织和集体企业的各项合法权益。集体经济组织和集体企业在市场经营活动中，涉及合同纠纷等相关法律纠纷和矛盾问题的，都应当在公正的法律法规范围内合理合法地解决。

六是创新撤村留社后的集体经济组织监管服务方式。在城市化地区，农村集体经济组织主要是以集体经营性资产为基本生产资料开展统一经营，因此有关部门应与时俱进，转变对这类农村集体经济组织的认识以及相应管理服务工作方式，进一步健全与加强集体资产监督管理体制和机制。在特大城市的城市化地区、城乡接合部地区，集体资产总额巨大，且已经深度参与了城市功能建设与城市经济发展，集体资产监管的复杂度、庞杂性已经远远超出了传统意义上的农村集体资产监管的范畴。为进一步加强和完善城市化地区撤村留社后的集体资产监督管理服务，建议可参考北京市的做法，针对高度城市化地区建立集体资产监督管理委员会，既可设在农业农村部门，也可直接隶属于市政府管辖，除了专门负责城市化地区的集体经济组织建设、规划、监管外，特别要加大对于城市化地区的集体经济组织的政务服务，促进集体经济组织和集体企业做大做强，营造集体产业越做越强的营商环境。