探索风险量化管理在浦东新区生物医药研发企业特殊药品监管中的应用

徐颖

上海市浦东新区市场监督管理局

沈娴＊

上海市浦东新区市场监督管理局

金剑

上海市浦东新区市场监督管理局

隋红

上海市浦东新区市场监督管理局

徐雯

上海市浦东新区市场监督管理局

张天

上海市浦东新区市场监督管理局

韩志云

上海市浦东新区市场监督管理局

2021 年4 月2 日，《上海市人民政府关于切实按照“两个集中”要求进一步优化市级政务服务事项办理模式的通知》[1]印发，确定了首批下放基层实施事项。上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称浦东市场监管局）承接了科研、教学购用麻醉药品、精神药品（含对照品）以及医疗用毒性药品的审批和非药品生产企业咖啡因购用证明的审批事项。

面对全新的监管任务，浦东市场监管局积极探索许可监管新机制，将企业信用等级和监管相结合，在做到“四个最严”的同时，又给信用度高的企业提供更便捷的许可途径，充分体现“放管服”理念，激励企业落实主体责任，督促和帮助企业建立完善特殊药品管理制度，提高管理水平。

一、特殊药品监管概况

我国对特殊药品的监管最早起源于中华人民共和国成立之后。1985 年，我国正式加入联合国《1961 年麻醉品单一公约》和《1971 年精神药物公约》，开始履行国际公约义务，在管理上逐步与国际接轨。1985 年，《药品管理法》施行，由此我国进入药品管理的新阶段。1987～1988 年，国务院以《药品管理法》为上位法，颁布实施了《麻醉药品管理办法》《精神药品管理办法》《医疗用毒性药品管理办法》，进一步加强了对特殊药品的监管，这些法规的出台，赋予多部门在药品监管方面的职责，监管机制更为健全[2]。2016 年，国务院修订了《麻醉药品和精神药品管理条例》，使麻醉药品和精神药品的监管进一步完善。目前，我国已形成以国家药品监督管理局为主导，多部委协同的监管机制。

由于我国特殊药品法制化管理建设起步相对较晚,尚需进一步发展和完善。随着我国医药卫生事业的不断发展、生物医药产业的快速崛起、药品监管体系的重大改革,探索特殊药品监管新方式,强化特殊药品购用新举措,进一步适应生物医药产业规范化发展的需求，具有重大意义。

1.特殊药品的概念

在我国，特殊药品的概念有狭义和广义之分[3]。狭义的特殊药品主要是指麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品。广义的特殊药品除上述四类外，还包括疫苗、血液制品、药品类易制毒化学品等。

2.特殊药品监管的相关法律法规

我国特殊药品的监管经历了从无法可依到有法可循、从行政管制为主导到法治化管制的变化过程。目前，我国以《药品管理法》为核心，结合《麻醉药品和精神药品管理条例》《医疗用毒性药品管理办法》《麻醉药品品种目录》《精神药品品种目录》等多项法律法规作为监管依据[4]，有效规范了特殊药品的研发、生产、经营、使用、储运、监管等各个环节。

3.浦东新区特殊药品的申购许可

省级药品监管部门对特殊药品的行政审批事项共有22 项。根据《上海市人民政府关于切实按照“两个集中”要求进一步优化市级政务服务事项办理模式的通知》要求，上海市药品监管部门将其中2 项下放给各区市场监管局：科研、教学购用麻醉药品、精神药品（含对照品）以及医疗用毒性药品的审批和非药品生产企业咖啡因购用证明的审批。上述2 项审批事项分为现场检查和受理、许可发放。在浦东市场监管局，现场检查由执法支队负责，受理、许可发放由注册许可分局负责。2 个部门分工协作，把好特殊药品的购用安全关。

4.特殊药品智慧监管的必要性

药品是特殊商品，而麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品又是特殊药品。随着生物医药产业的快速发展，企业开展研发工作对特殊药品有了更多的需求，但特殊药品一旦流入非法渠道则会危害公众健康。正是由于特殊药品的双重属性，决定了其既要方便科研、教学单位能经合法途径获得，又要杜绝流弊，即以“用得上，管得住，不流弊”为目标[5]，如何在“放管服”和强化监管之间找到平衡点，提高监管效能，实现智慧监管[6-10]，是浦东市场监管局在工作中需要探索的课题。

二、浦东新区特殊药品申购现状

自上海市特殊药品申购许可事项下放以来，浦东市场监管局迎来了新的挑战。一是浦东新区着力打造生物医药产业高地，药品研发、教学单位众多，特殊药品申购申请数量占全市80%以上。二是申购的特殊药品品种多样，2021 年8 月～2022 年11月浦东新区特殊药品申购情况如图1 所示，申购品种数量最多的是第二类精神药品，其次是麻醉药品。三是全新任务下放，工作流程、监管风险点都需要探索，可见探索特殊药品监管新模式任重而道远。

图1 2021 年8 月～2022 年11 月浦东新区特殊药品申购情况

三、浦东新区特殊药品监管新模式的探索

自承接特殊药品申购事项以来，浦东新区监管人员积极探索、不断分析监管数据，找出关键点，建立了企业风险评估量化体系。

（一）建立企业档案

对申购过特殊药品的39 家企业建立“一企一档”，纳入购用申请、审批记录和监管信息。

（二）确定监管关键点

浦东新区特殊药品现场检查发现的问题统计结果如图2 所示。在现场检查中，企业的主要问题发生在特殊药品的采购、储存、领用环节，检查缺陷频次较高，发生流弊可能性大，因此将这3项设定为预警项。一旦发现企业在采购、储存、领用环节存在缺陷，则进行预警，提升风险分值。缺陷越多，风险分值越高，同时在企业档案予以记录。

图2 浦东新区特殊药品现场检查发现的问题统计

（三）建立风险评估量化体系

1.确定申购用途的风险等级

浦东新区特殊药品申购用途可以分为教学、科研、检验、生产，在历史数据中随机抽取上述申购用途企业各3 家，预警项缺陷的权重以2 计，其余项缺陷的权重以1 计，计算所得的风险分值如表1 所示。可见教学和检验用途的风险分值较低，而科研和生产用途的风险分值较高。

表1 4 类申购用途企业的风险等级情况

2.建立申购风险评估量化模型

（1）确定风险评估因素。特殊药品申购用途、品种、数量、次数的增多会导致管理风险增高，因此将这4 个因素作为申购风险评估因素。

申购品种分为麻醉药品、第一类精神药品、第二类精神药品和医疗用毒性药品。根据我国法律法规，麻醉药品和第一类精神药品的监管要求最为严格，因此将上述2 项特殊药品的申购确定为高风险因素。

（2）确定风险评估因素权重。风险评估因素量化分值表如表2所示。抽取12 家申购企业，根据风险高低分成两组样本（A-F 组和G-L 组），两组企业按照4 个因素进行打分，得出加权后的风险分值如表3 所示，并进行方差分析。经分析，在将权重设定为a=2、b=3、c=2、d=1 时，两组数据出现显著性差异（P＜0.05），如表4 所示。即上述权重条件下，计算所得的风险分值可以区分企业风险程度。

表2 风险评估因素量化分值表

表3 12 家申购企业的风险评估因素量化分值表

表4 方差分析

（3）确定风险评估量化警戒分值。根据表3 中各企业风险分值，设定申购风险评估量化警戒分值为36 分，高于36 分的认为风险较高，必须进行现场检查。

3.建立信用档案量化评分机制

监管人员对现场检查情况进行信用档案量化评分。企业资料的真实性、硬件质量、人员意识是确保合法、合规、诚信使用特殊药品、防止流弊的基本条件，因此设定权重为2，将各个因素分成6 个等级进行打分，如表5所示。

表5 信用档案量化分值表

4.建立完整风险评估量化体系

将企业档案中的信用档案量化分值表、风险评估因素量化分值表汇总形成风险评估量化分值总表，如表6 所示。对企业开展日常监管及特殊药品再申购审批时，可作为制定分类措施的依据，全面把控企业风险度，智能、精准防控企业风险点。

表6 风险评估量化分值总表

四、基于风险量化的监管模式转变

通过完整的风险评估量化体系，对风险评估量化分值高的企业，实行定期检查、不定期抽查、督促自查的方式加大监管频次，确保企业落实主体责任，提升监管靶向性。

1.督促企业自查，落实主体责任

2022 年，浦东市场监管局在制定监管计划时，针对风险评估量化分值高的企业，设计了浦东新区特殊药品使用单位风险隐患自查表和末次购入特殊药品及现有库存信息表，如表7、表8 所示。强化企业自查，对在自查中发现问题的3 家企业，已督促整改。

表7 浦东新区特殊药品使用单位风险隐患自查表

表8 末次购入特殊药品及现有库存信息表

2.落实监管实践，验证体系实效

2022 年11 月，企业A 再申购特殊药品，浦东市场监管局调阅该企业档案资料时发现，企业上一次申购时的信用档案量化评分为17 分（＜20 分）如表9 所示。故该企业在风险评估量化分值总表中的信用分值为高风险6分，如表10 所示。结合企业本次申购特殊药品的申购用途、品种、数量、次数等因素进行汇总打分，得出该企业的风险评估量化分值总分为46 分（＞36 分），属于高风险。根据分类监管措施要求，监管人员对该企业立即启动现场检查。检查发现其存在储存、安全方面的缺陷，验证了风险评估量化体系的有效性。

表9 A 企业信用档案量化分值表

表10 A 企业风险评估量化分值总表

五、结语

在“放管服”进一步深化的如今，如何平衡好改革过程中简政放权和强化监管之间的内在张力，是我们面临的新挑战。对于特殊药品“管得住”和“用得上”的双重属性，浦东市场监管局积极探索特殊药品监管的新机制，以新机制赋能监管，提升监管水平。

通过对浦东新区特殊药品申购企业信息的收集和分析，浦东市场监管局建立了风险评估量化体系模型，将企业信用等级和监管数据相结合，牢控风险点，找准切入点，为特殊药品的科学监管奠定坚实的基础。随着申购企业数据的进一步完整化和多样化，该模型将日趋饱满，能更好地为“放管服”改革下的特殊药品监管提供有益的启示和指导，实现放管结合，提升监管效能。