委托-代理视角下地勘行业企业化改革与发展

江洵／文

地勘单位的改革一直是我国经济体制改革的重点，是整个国家经济体制改革的重要环节。地勘单位改革一直处于探索阶段，随着我国经济体制的不断发展，地勘单位的改革也在不断深化。党的十八大以来，地勘行业企业化改革进入攻坚阶段，以组建地勘集团、分类推进事业单位改革和地勘单位改制为重点，建立现代企业制度，逐步构建起“一主多元”的体制机制。目前，全国大多数省、市、区（县）已经成立地勘集团，地勘单位进入了企业化发展阶段。但很多地勘单位还存在政事不分、事企不分的状况，在体制机制上还存在一定程度的事业化倾向。地勘行业企业化发展已经成为时代发展的必然要求。

研究目的

随着改革开放的深入，我国经济体制改革取得了很大成就，但在推进地勘单位改革的过程中，面临重重困难。在传统的计划经济体制下，由于政府对生产经营活动的控制力度比较大，所以部分行业长期以来被政府和国有企业垄断，出现“政企不分”“事企不分”的现象。随着我国市场经济体制的不断完善，政府逐渐将生产经营活动推向市场，将国有企业从政府掌控中分离出来，并由国有企业实行股份制经营。但由于政府和国有企业在政企关系上仍然存在行政化色彩较浓的问题，所以一些企业在推进自身企业化发展的过程中面临着诸多困难。这些困难从本质上讲是由委托-代理关系中出现的问题造成的，只有解决这些问题，才能推动地勘行业企业化改革与发展。

地勘行业企业化改革中存在的问题

代理人没有充分发挥公益性地质勘查事业职能

代理人“营销人员”对代理人的能力、贡献、效果等有夸大的情况，对新业务的投入也有一定的夸大，使委托人不断选择不正确的代理人；地勘部门则通过强调刚性代理的优势，使政府对代理人的选择背道而驰，使其自以为是正确的。国家对代理人进行了界定，确定了其公益性质，并赋予了其在地质调查中的社会责任。从地勘单位发展的实际情况来看，“以业立局”，是按照地质工作的规律，总结多年来地质工作开展经验，顺应干部、员工和广大群众的意志，实现高质量发展的必然要求，是需要长久坚持的。要树立“事业”的思想，树立“事业”的标杆，充分发挥地质工作的先进性、基础性、公益性和战略性作用，为国家发展提供更多支持。然而，在政企合一的运行中，出现了不能完全发挥其公益性质的问题。根据事业单位总体分类改革，将公益二类企业剥离生产经营职能，改为企业，将公益职能整合到保留的一类企业。从表面来看，就是“政府与市场没有分离”，地勘单位属于公益二类事业单位，不仅可以履行公益职责，还可以进行生产经营，但不能将所有的人力、物力、财力都投入公益事业，要为政府部门提供全面的地质找矿、地质勘查和大地质服务。从更深层的角度来看，所有权与经营权不分离，地勘单位的管理部室和二级实体都是根据企业的组织架构来运作，以生产经营的方式承接政府的公益性项目，以经营收入、合同额和利润率为绩效的衡量标准，无论是项目的选择，还是运作的方式，或是达到的效果，都无法实现以政府为主体的最大化公共效益。

政府购买社会服务的优势未得到充分发挥

从性质上讲，地质产品属于技术服务性商品，既有公有的，又有私有的。公共地质物分为纯粹地质物和准地质物。在矿产资源勘探开发中，探矿权制度是区分资源开发的重要标志。地质勘查机构除了从事地质产品的制造之外，还从事地质勘查活动，如地质环境监测、地质灾害治理、土壤地质调查等。所有的地质产品都是从社会公益事业中获得的。从“公共物品”的角度来看，地质勘查企业为地质勘查提供了一种“准公共物品”。在我国“大政府、小社会”的传统治理结构中，政府仅负责供给和生产公共物品。在“半公共物品”的供给方面，其供给主体与生产者是有区别的。它们可能是私人的，也可能是公共的。通过政府购买，可以使公共物品的提供更加高效。但受到制度、分布、思想等方面的约束，地质勘查单位还没有建立完善的现代企业制度，不能体现其专业化、多元化、差异化的生产特征，也不能充分发挥其低成本、高质量的优势。

监管功能缺位的委托人监管

在长期的事企混体模式中，隐藏着许多潜在风险。在事企混体中，企业与企业之间会出现一些矛盾冲突。一是实体与科室之间会产生摩擦。实体的工作是以市场化的方式来开展的，科室则是以事业方式的政策进行管理，严肃性与自由性无法通融，财务部门、审计部门、经管部门的审核限制了企业的行动，但市场上的风险又要服从于机构的政策。二是薪酬与福利限制了高品质发展。机构的人工费用非常昂贵，其中包含五险一金等各种福利，私营企业以低廉的价格聘请熟练工，因此在市场上，地勘单位没有成本上的优势。三是对汽车用油的要求比较苛刻。例如汽车用油的规定，不能提供油票，只能使用中国石油和中国石化的加油卡，而且对汽车的保养、保险和加油都有很高的要求，这与市场运作的野外作业很不相称。事业单位的企业化经营行为，在行政事业的框架下，受到多种因素的制约，并对其提出了更高的要求。但在实施的过程中，受限于事业功能的弱化、队伍稳定的形势、富余人员的供养、事业经费的缺口、企业经营的困难等因素，监督人地矿地质局对代理事企混合经营中的违规经商办企业、违规兼职取酬、非法转包、违规分包、资质挂靠、违规使用外协队伍等问题的监督力度不足，在层层下放的过程中，存在潜藏的廉政风险。而身为委托人的政府监管人，则向委托人透露了企业改制中出现的一些问题，只有当这些问题在市场生产和管理中出现时，委托人才意识到问题，从而给委托人带来不良影响。

委托-代理视角下地勘行业企业化改革与发展的对策

重构国有地勘单位与政府的委托代理关系

本文提出事企分开理论，即事业单位发挥地质勘探的公益功能，企业体现政府购买服务的优越性，客户达到减轻政府财务负担的期望，而代理人则对企业所带来的收益感到满意，从而“逆转逆向选择”，重新构建政府和地勘单位之间的委托-代理合同。在此基础上，根据公共物品供给理论，研究地质调查机构的公共物品供给特征，得出“地质调查机构提供公共物品、生产公共物品、供给私有物品”三种特征，并通过凸显国家供给公共物品的特征，引发当事人的逆向选择，并在市场生产公共物品与供给私有物品的基础上，引发企业的道德风险。最后，针对地质调查机构“逆转逆向选择”的问题，以供给公共物品与市场供给为核心的地质调查机构，将公共物品与私有物品分离，分别由国家财政补贴机构供给，国有地质调查机构自主管理，并分别承担公共物品与私营物品的生产，从而实现地质调查机构事企分开的企业化改革目标。

企业部分向大型企业合并转型

从健全国有资产管理体制、充分发挥市场配置资源的决定性作用的角度着手，将代理人的法人职能与规划体系分开，对国有资产实行统一监管，并向国资委履行投资者职责，推动国有企业发展。把赞助商从地质学部门分离出来。推进企业的清算与整合工作，对那些没有办法正常经营的企业按照规定的程序进行市场化的处置。利用吸收合并或变更为子企业的方式，将拥有类似业务的小企业变为一个可以正常经营和发展的企业。在此基础上，探索建立以企业为核心、以产权为纽带的集团，并尽快实现国有资产及各类市场主体的改制。

公益事业部分回归公益属性

在实现企业功能和规划功能分离之后，以主营企业和地勘单位分离、“企业路径”和“业务帽子”分离为基础，努力推进业务功能和市场分离，少数专业地勘单位留在业务体系内，专业人员用专业体系做专业的事情，力争打造一支独立自主、专业化、综合性、创新性的公益性地勘队伍。其主要职责和任务包括：根据经济和社会发展规划，承担基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查任务，提供地质信息，为政府规划、管理、保护和合理开发利用土地资源提供科学依据，为社会提供公益服务。企业的主要业务有：区域地质调查与科学研究，矿产资源勘查，农业地质、旅游地质、城市地质、地质灾害调查与预警，物探与地化，遥感地质调查，数字国土工程，地质经济学，等等。建立新的公共服务组织——“公共企业法人”，拥有独立的非经营性国有资产，继续以直接服务的形式提供纯地质公共产品和准公共产品。

优化合同设计与委托结构

按照“公益性地质工作走业务线，商业性地质工作走企业线”的基本原理，对地质勘探机构进行重组，将其划分为两个部门，即公众代表与商界代表，由其所在的国家代表与其两个代表各自签署合同。业务代理组建一个新的、完全公益性的地质和矿产资源局，其下再建立一个地方勘探部门。对这些部门的工作人员给予全面的财政补贴，开展公共性、基础性和战略性的地质工作。它只研究地区地质调查和战略矿产勘探、海洋地质和核地质，只供应纯公共地质产品和准公共地质产品。同时，对战略矿产进行调研和筛选，将重点放在黄金、富矿、铜矿、稀土矿、结晶石墨、铀矿、银矿等方面。通过对“矿业权”“取水许可”两大问题的研究，为地热资源的清洁供暖工作提供技术支撑，助力“双碳”目标的达成，充分发挥地热资源的重要作用。政府国有资产监督管理委员会要发挥投资者的作用，运用现代企业治理结构，从政府手中购买地质技术服务和商业地质服务，以提供私人地质产品为主，以提供公共地质产品为辅。利用“招拍挂”的方式，在国内外的一次市场上取得探矿权，利用二次市场上的转让，取得勘探开发的成果。积极开拓国内外勘查市场，为国有大型企业、矿场及勘探权拥有者等提供勘查服务。将有关机构的人员和资产全部整合到集团企业，构建起现代企业制度和文化体系，设立党委、董事会和监事会，聘请企业管理团队，使集团企业变成集矿山地质勘探、矿山开发、地质服务于一体的国内一流、行业领先、实力雄厚的现代化企业集团。

建立完善的经营风险防范体系

国有地勘单位在改制过程中，要正确处理好委托代理关系，建立完善的经营风险防范体系，以确保国有资产安全完整。在企业经营和决策过程中，要认真贯彻落实国家相关法律法规，认真执行国家有关财务管理、经济合同、职工工资发放、企业财务会计制度等方面的规章制度。建立健全财务监督体系，在项目立项、招投标等重大经济活动中要聘请中介机构进行审计，从源头预防和杜绝国有资产流失。地勘单位企业化发展必须从自身实际出发，明确目标和方向，坚持市场导向，发挥资源优势和技术优势，以地质找矿为主导，以矿山建设为支撑，以工程勘察承包为辅助，在完成地勘行业基础设施建设任务的同时，使自身发展壮大。要合理把握项目规模大小，从全局出发规划企业发展方向。地勘单位要积极开展多种经营。一是要与政府相关部门开展广泛合作；二是要利用自身优势，拓展多元化经营领域，如地勘行业发展前景较好的矿业开发领域等；三是要积极探索和拓展海外市场经营业务，如基础设施建设、水利水电工程、城市绿化、农业开发、环境保护等方面均可考虑拓展国外市场；四是要积极涉足其他行业，如建筑施工、工程监理及其他相关业务。

安全安置和平稳过渡

由于信息具有不对称性，所以委托-代理问题造成的成本越来越多。在明确地质勘查机构改革的发展方向后，应注意防止委托代理行为发生，并在此过程中寻求一种费用最少的委托代理模式。其中，最重要的就是建立一个公开、透明的体系。在新的地质勘查管理体系中，地质勘查单位所面临的第一个问题就是人员、资产的移交。要制定一套完善的人员配备方案和企业分工方案，将全省地勘单位放在一个“大盘子”里面，进行统一的计划，并学习先进地区的改革经验，吸取落后地区的失败教训，将原来的专业公益性地质勘探单位转变为公益性地质勘探单位，而其他地质勘探单位则要改制为企业。借鉴成功地区的改革经验，引入职工保障理念：在薪酬和福利上，对于在个体经营单位工商登记日以前，在国家硬工业法定退休年龄算起5年内，拥有机构身份的雇员，可以按照其机构身份办理提前退休；对于在编人员，按有关规定，由其离职后自行创业，并按有关规定向其提供一次性的经济补偿；与事业单位有人事关系的公务员，其薪酬和福利均按企业薪酬分配，不改变原公务员的职务和福利；对于那些确实需要的、已经提前退休的技术、经营骨干，可以继续留用。按照协定计划，确定重新就业津贴。雇用期限以工作为基础。重新就业的劳动者，其工作年限一般不得超过5年。关于社会保障，机关在缴纳基本养老金时，应按照与事业单位一样的缴费年限来计算。退休者按机关、企业两级标准领取基本养老金。在事业单位实际领取的养老金少于相关条例规定的养老金数额时，财政为企业集团提供补助，企业集团再为个人提供补助。在调整离休干部的生活补贴时，其工作年数按照机关、事业单位离休干部的生活补贴标准计算，所需要的经费由财政承担。

发挥地矿监理独立作用

地矿局作为地矿系统地勘单位改革、发展和稳定的引领者、推动者和保障者，在新的企业改制过程中起着举足轻重的作用，必须充分发挥其监督职能。在新的发展时期，要坚持新的发展理念，建立新的发展格局，以解决日益严峻的资源、环境等问题为目标，把地质工作放到国家经济、社会发展的总体布局中，发挥其无可取代的作用，使地质工作在经济、社会、生态、文化等方面起到“四性”的作用；要加强对能源、资源、环境等方面的保护，使地质工作更好地服务于国家。在事业单位和企业完全分离的改革进程中，地矿监理要担当作为、迎难而上，特别是要加强在过渡阶段的政策引领作用，对有关地勘系统地勘单位整合并入、专业型地勘单位回归纯公益性事业、企业重组改制的人员安置等问题进行充分调研分析，合理出谋划策，做好委托人的“千里眼”和“顺风耳”，向委托人充分传递地勘人员、资产、机制信息，向代理人充分传递委托人的改革政策和保障性措施，搭建委托人与代理人之间沟通的桥梁和纽带，在实现委托人利益的基础上，更好地发挥代理人的作用。最后，建立起省地矿局管理地勘事业单位、地矿集团管理地矿企业的事企分立局面。地矿监理、地矿局和地矿集团之间存在相互依存、密不可分的联系。在逆转逆向选择的过程中，地矿局和地矿集团是一个整体，要明确一个单位两块牌子，充分发挥地矿监理者的作用。在改革过渡期过后，地矿局和地矿集团进行分设，并根据各自的功能和发展方向运作，至此，就可以实现事企分离的企业化改革，从而终结事企混体的历史任务。

我国地勘行业改革与发展已进入新阶段，需要转变发展方式、调整产业结构，为我国经济社会可持续发展提供能源支撑。地勘单位是开展地质工作的主力军，承担着地质调查、矿产勘查、工程地质勘察、农业地质调查等多项任务。加快推进地勘单位企业化改革是实现我国经济社会可持续发展的必然要求。只有大力推进地勘单位企业化改革，才能更好地发挥其在国民经济中的支柱作用。