高质量发展背景下福建省政府引导基金“双创”培扶的问题与策略研究

陈 颖 葛 靓 廖 望

（1.闽南师范大学商学院，福建 漳州 363000；2.漳州市产业股权投资有限公司，福建 漳州 363000；3.福建省金投私募基金管理有限公司，福建 福州 350000）

0 引言

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。福建省委十一届三次全会强调，在全方位推进高质量发展的新阶段，要深入实施创新驱动发展战略，最大限度释放福建省创新创业创造活力。实现高质量发展，核心在于创新驱动的内涵式增长，关键在于创业推动引领。目前福建省创新创业投资规模已迅速扩大，但仍存在早期创新投资不足、关键技术与战略行业扶持力度有限等问题，需要政府予以调控干预。政府引导基金是一类干预风投市场、加强科创财政支持的政策工具，多年来在弥补创投市场失灵、扶持中小微企业创新发展、培育战略创新产业等方面发挥着重要作用。作为较早开展政府引导基金运行的省份，福建省政府引导基金设立规模已达千亿元，但二十年的“狂飙”发展后仍存在引导效用不足、政策性与市场化矛盾、增值管理能力有待提升、创新要素融合水平较低、绩效考核评价滞后等问题，在一定程度上制约了其创新创业培扶效益。因此，在新时代背景下，有必要对福建省政府引导基金“双创”培扶机理、相关问题与具体成因进行深入剖析，并提出相应的策略建议，这将有助于加强其发展规划与宏观指导，为福建省政府引导基金实现规范化运行与精细化管理，提升其产业布局和导向能力提供参考依据。

1 福建省政府引导基金“双创”培扶现状

自2000 年福建省第一家从事风险投资业务的国有创投公司——福建华兴创投组建，到2011 年厦门市产业投资基金成立，再到财政出资“拨改投”后福州、漳州、龙岩、泉州、莆田等各地市相继掀起产业股权引导基金设立浪潮，福建省政府引导基金经历了起步成长、规范调整与优化整合等多个阶段。当前，政府引导基金已经成为福建省创业投资市场最重要的出资者和领航人，也是驱动区域经济和产业发展、提升创新创业水平的重要政策工具。根据中国证券投资基金业协会数据，截止到2022年12 月末，福建省共有私募基金管理人584 家，管理基金4 040只，规模约为3 213亿元。而各级各类政府引导基金母基金总目标设立规模约2 950 亿元，其中省级母基金11 只，目标规模1 110 亿元，地市级母基金31 只，目标规模1 100 亿元，区县级母基金20 只，目标规模248 亿元（来自清科集团私募通数据库统计数据），在支持福建省“双创”企业融资赋能、全方位推动产业高质量发展方面发挥了不可或缺的作用。

经过二十余载的跨越式发展，福建省政府引导基金的设立主体由早期的省级、地市政府向各区县快速下沉。2017年以来，省内新增引导基金中区县级母基金数量占比达40%，反映了部分区县以政府基金集聚资源、促进区域经济发展的迫切需求。当前厦门、福州等地市级基金已形成了大规模、多层级、多类型的基金体系，未来将基于各区域板块产业优势，进一步实现产业合作与优势互补。在区域发展方面，2022年以前省内引导基金母基金主要集中于福州市、厦门市、泉州市等先行先试地区，存在一定程度的发展不平衡性。但近年来，随着“资本招商”成为各地政府的超级共识，后进区域引导基金设立速度明显加快，大规模的产业母基金成为区域间产业追赶的利器。如2022 年宁德市、莆田市及龙岩市纷纷围绕本地优势与特色产业，设立目标规模百亿的主题基金或战略新兴产业基金，开展产业孵化和强链补链项目招引。

在运行成就方面，当前福建省政府引导基金已迈入“多元发展”“精耕细作”与“存量整合”的新阶段，为区域平衡发展与产业转型升级提供了坚实助力。一方面，通过母-子基金模式，实现上下级与区域联动，资金的乘数效应不断增强。如福建省产业股权投资基金通过母-子-孙基金三级放大模式，间接撬动超60 倍资本进入实体领域，总投资规模达千亿，支持了省内一批重点项目建设和战略性新兴产业发展。另一方面，部分地区积极探索“基金招商”“产业链招商”模式，促进了本地产业引进、培育和发展。如厦门市依托引导基金为主体的产业投资平台，围绕生物医药与健康、新材料与新能源等重点领域进行项目落地招引，取得了较好成效；漳州市以引导基金为抓手，撬动更多市场主体和金融资本参与漳州“9+5”产业集群的培育与现代经济体系建设，逐步探索出以资本带动区域发展的新路径。

总体来看，经过多年发展，福建省政府引导基金在市场化机制改革、政策统筹规划、运作管理规范方面均取得了一定成绩，运行效能不断提升。福州、厦门两市连续上榜中国内地城市创投实力30强，厦门市产业投资基金连续多年荣获投中榜最佳私募股权引导基金称号。但从全国范围来看，与北上广深先行城市或浙江、广东等明星省份相比，福建省政府引导基金发展步伐总体偏慢，配套机制尚不健全，还存在资金沉积效率不高、政策性和商业性目标冲突、信息化建设较为落后等问题，在一定程度上抑制了其创新创业培扶效率。在当前加速追赶阶段，充分发挥福建省政府引导基金“双创”培扶潜力，为省内企业、产业及区域发展嫁接创新技术与创业能力，从而全方位推进全省经济高质量发展，是值得探讨和实践的重要课题。

2 政府引导基金“双创”培扶机制分析

2.1 区域市场层面

通过带动社会资本关注企业早期的创新创业活动，政府引导基金纠正或减轻了创业投资市场失灵，从而支持了风投市场的整体发展，最终促进了更具竞争性和创新力的经济增长（Jáki 和Molná［1］，2021）。从全球范围来看，在大部分发达国家或地区，政府风险投资的积极作用被广泛认可。

2008年金融危机后，英、法、德等国家高度发达的风险投资市场，与东欧国家较少投资和整合程度较低的市场之间的分裂程度持续加剧。在此背景下，欧洲政府风险投资资本在整合高度碎片化与发展极不均衡的风投市场、刺激市场需求和供应、弥合地区间发展差异方面发挥了十分重要的作用（Grilli 和Murtinu［2］，2014；Cumming 等［3］，2017）。在中国，以政府引导基金为代表的国有风险资本，正成为各级政府推动创新创业的重要工具。其对创新创业的培扶效应主要体现在创新投资总量的提升及结构的改善。总量方面，学者们基于省际、城际数据，发现政府引导基金可以通过促进风险投资活动、创新人才和资本的积累，从而促进城市创新产出的增长（薛宏刚等［4］，2021；成程等［5］，2021）。结构方面，国有风投资本引导社会资本、风投机构投向早期阶段和高科技行业，从而改善了民营资本投资不足且阶段靠后的天然缺陷，实现了其推动源头创新和关键技术产业化的价值使命（施国平等［6］，2016；李善民等［7］，2020）。

2.2 微观企业层面

不同于宏观层面从区域经济学视角研究政府引导基金对风投行业、区域创新及经济增长的系统性影响，在微观层面学者们主要从创新投入产出、价值创造等角度，研究政府引导基金对投资组合公司的创新水平和创业能力的处理效应。

创新投入与产出方面，当以公司层面上的专利申请和专利加权引用数量作为企业创新能力的代理变量时，学者们研究发现与非风投支持的公司相比，政府风险投资对投资组合公司创新绩效存在积极的促进效应（Colombo 等［8］，2016；Yan 等［9］，2020）。价值增长方面，程于思等［10］（2022）认为政府引导基金作为金融支持实体经济发展的重要抓手，通过促进企业的研发投入、创新产出、纠正创新外部性所造成的市场资源配置失衡等，对被投资企业全要素生产率提升起到了直接或间接的正向影响，促进了企业内在价值的持续成长。

总之，政府引导基金在推动科技型企业的技术创新方面发挥了重要作用（黄嵩等［11］，2020）。其提升企业“双创”能力的理论机制，一方面，填补了制约创新的融资缺口，为企业开展科创研发提供了充足的资金支持，特别对有增长前景的企业提供了后续成长的“融资扶梯”，增强了其全生命周期的造血能力（胡勇［12］，2022）。另一方面，基于资源基础理论，政府引导基金在企业价值创造过程中持续发挥的激励、认证及资源协同作用，以及投后管理中的增值服务与监督约束，促进了企业价值的快速增长（黄福广等［13］，2021）。

2.3 文献述评

学者们对政府引导基金“双创”培扶机制的研究，主要围绕宏观及微观两个视角。宏观层面，通过对创投生态、风投市场的“鉴证与修正”，从而支持了更具竞争性和创新力的产业和经济增长；微观层面，引导基金对“双创”企业具有“累积与培育”效应，通过高质量的融资支持、资源协同及投后增值服务等，最终助推企业价值和创新成果的快速增长。尽管众多研究表明，政府引导基金已成为各国政府对抗创投市场失灵的普遍工具，许多学者也对该政策行为的合理性表示赞誉，但实践中在部分国家或地区，政府风险投资却表现为政策上的低效率（Cumming 和Johan［14］，2019；徐明［15］，2022）。以福建省政府引导基金为例，尽管目前设立规模已达千亿，但二十年的“狂飙”发展后仍存在诸多问题，一定程度上制约了其创新创业培扶效益。同时，本研究也关注到，作为较早开展政府引导基金运行的省份，福建省政府引导基金的相关研究却十分稀少，仍停留在早期的设立模式选择、运行现状和问题探讨阶段，已有结论难以完全解答新发展阶段政府引导基金面临的新困境与新要求。因此，有必要深入挖掘福建省政府引导基金“双创”培扶问题与成因，因地制宜设计具有良好协同性、互动性的引导基金“双创”培扶策略，以进一步提升福建省政府引导基金运行效能，充分发挥其创新创业培扶能力。

3 福建省政府引导基金“双创”培扶问题与成因分析

3.1 资金沉积问题突出，“双创”引导效用有待提升

尽管2020 年后财政部发文要求各地政府对重复设立的引导基金展开清理工作，以降低管理成本，提升资金运行效率。但总体来看，福建省政府引导基金清理成效不够明显，资金沉积闲置问题仍较为突出。特别是地方层面，由于缺乏省级基金丰富的平台资源，加之诸多历史遗留问题，导致部分地区存在财政资金大量结存或杠杆率低等问题，难以实现循环投资、滚动退出。

究其原因，一是早期部分地区引导基金受限于《基金管理办法》中较高返投比例的规定（一般在2倍及2 倍以上），叠加本地产业基础较为薄弱，使得子基金在本地项目中可选标的有限，以致基金返投进度放缓、子基金管理团队招引困难，出现资金“募不进来，投不出去”的现象。二是各项政策协同力度有限，部分地区引导基金与产业、招商等相关部门的高度联动和有效衔接能力不足，在产业招商竞争中不具备服务优势，造成基金招引能力不强，创新创业引导效率偏低。三是从产业引导方向来看，近年来新设引导子基金投资领域主要集中于新能源、半导体、高端制造、医疗健康等战略新兴领域，与地方资源禀赋高度相关的区域特色产业投资则相对较少。长远来看，没有充分考虑地方已有产业基础、人才结构、禀赋优势等，容易导致资本堆积、野蛮扩张等。

3.2 容错与让利机制缺位，存在政策性与市场化矛盾

尽管经过多年发展，福建省政府引导基金管理成效初显，但仍存在市场化与政策性导向矛盾的问题，究其原因是容错与让利机制尚未健全。目前福建省仅有厦门、泉州等地对引导基金的激励与容错制度进行了较为全面的细化工作，如在管理办法中对引导基金的回购、让利、补亏、损失处理及免责情形做出相应规定，并配套了部分实施细则。而其他地区引导基金的容错与让利机制则多停留在工作规划或仅为原则性规定，相对而言较为笼统，可操作性不强、科学性不足，实践中易引发监管矛盾，执行落地较为困难。

容错让利机制缺位的负面影响，一方面，是母基金管理人长期承受巨大问责压力，主观能动性较差，从而使决策周期延长、投资进度放缓。另一方面，也使得社会资本的市场化盈利导向与国有资本的政策性战略导向的矛盾长期难以调和，导致省内部分地区引导基金频繁遭遇子基金管理人招募难题与社会资本募集困境，极大削弱了财政资金的杠杆撬动能力。由此可知，不完善的激励与容错机制已严重制约了福建省引导基金的创新资源配置效率。

3.3 私募股权实操人才缺乏，增值管理能力有待强化

全面注册制时代的到来将使一二级市场估值差距进一步收窄，在此背景下作为项目投资价值实现与提升的关键，政府引导基金投后管理工作的重要性愈加凸显。然而，当前福建省除了省级、部分市级引导基金具备较强的创投生态优势，易于聚拢私募产业人才外，大部分地区引导基金受限于私募股权实操人才缺乏，投后管理服务能力较为有限。加之近年来中基协在私募牌照申请中，提高了私募高管人才历史业绩要求，导致业内高端人才争抢加剧，进一步加大了母基金人才招引困境。

人才问题落实在管理环节，也导致了基金治理规范性不足、管理不到位不及时等诸多问题。一方面，当前基金投后管理业务趋向复杂，地方政府引导基金相对薄弱的数字化应用能力，使得其难以动态跟踪项目状态、精准执行项目决策、及时反馈项目效果等，导致管理过程中信息不对称问题突出，内外部协同困难。另一方面，地方层面常态化绩效评价机制尚未普及，部分基金投后管理程序、内容及政策效果的考核评价缺失，以及风险控制体系的完善性不足，基金运行风险存在监控盲区等，也导致引导基金投后管理效果不佳。

3.4 基金统筹管理能力不强，创新要素融合水平较低

近年来，福建省政府引导基金在爆发式增长后，陆续暴露出发展不平衡等诸多问题，如个别地区基金规模过度膨胀，超出财政负担水平，基金目标定位无法精准匹配产业发展等。究其原因，是当前引导基金在全国范围、省级层面的统筹管理机制尚未健全，其发展方向、战略定位等顶层架构和制度设计较为零散。同时，相比北上广、浙江、广东、山东等先行地区，福建省引导基金信息化建设水平较为滞后，导致基金募集规模、投资进度、退出情况、投资收益等上报口径不一，难以从区域层面对其运行管理进行规范指引，部分地区存在重复、缺位和错位监管等问题。

同时，当前除省级与中心城市，其余地区还未建立起汇聚企业、产业及基金资源的创业服务生态体系，引导基金的创新要素融合水平有待提升。表现在大部分地区政基企联动不足，政府资源与金融资本、创业资源、产业资源的联接不深、协同不足、反馈较弱，不同区域、层级、类型的引导基金缺少互补合作，分散化管理中各类创新创业要素难以有效融合等。

3.5 “双创”绩效考核评价滞后，基金监管责任有待明确

当前福建省政府引导基金的绩效评价体系建设已步入初级阶段。从建设进度来看，省级引导基金评价指标体系已基本建成，形成较为完善的绩效考评机制。但地方层面，绩效管理建设进度仍较为滞后，表现在部分地区尚未针对本地情况制定考核细则或实施办法，难以到位执行考核监管。另外，从绩效评价实施过程看，也存在着如下问题：一是指标实操性不强，特别是部分反映引导基金“双创”培扶效果的政策绩效类指标难以量化；二是考核指标未充分考虑不同类型、存续阶段引导基金政策目标、自身诉求的差异性，以及投资收益的波动性与投资期限的长期性；三是地方引导基金还存在多头管理、重复监管的问题，主管与协管单位责任并不明确。整体而言，省内政府引导基金的运行管理缺少有效的外部监督考核机制，考核内容、频率、结果应用方式、激励与惩戒措施等均有待完善。

4 福建省政府引导基金“双创”培扶策略分析

4.1 积极落实投资任务，走特色发展的“双创”培扶之路

政府引导基金的投资任务落实是一项系统工程，需要地方政府、基金管理人及相关单位在顶层设计、政策协调等方面形成合力。具体做法，一是合理设置返投口径，加大基金管理人招募力度。近年来福建省引导基金跟随深圳、浙江等地管理政策，通过适度降低返投比例吸纳基金管理团队，已取得了一定成效，但还应进一步结合地方创投机构发展水平、产业引资需求等细化调整返投口径、浮动设置返投比例，以助力基金管理人招引。二是形成引导基金运行协调制度，主管部门应定期听取引导基金、子基金投资进展，分解协调基金运行过程中的政策堵点与资金需求。特别是相关单位应积极落实所投产业或企业支持政策，兑现地方政府惠企承诺，积极协调解决项目、企业落地问题，提升基金后续引资能力。

同时，针对地方引导基金发展过程中同质化凸显现象，应专注本地市场培育，因地制宜集中力量走特色发展的“双创”培扶道路。具体而言，在数量规模上，避免贪大求全，基金设立规模应与财政承受能力匹配。在产业投向上，区域的产业发展应建立在区域综合比较优势的基础上，形成系统性产业投资规划与实施框架，精准投向产业环节、目标对象，合理设计基金类型。在基金体系构建方面，应遵循地方产业转型升级与创新发展路径，合理构建多元化基金体系，扶优扶强不同轮次阶段的创新企业。特别对尚处培育期的科技孵化类项目，应从制度设计上鼓励天使基金、创投基金“投小投早”，对具备强链补链作用的“专精特新”“科技小巨人”企业，应为其提供必要的资金支持。

4.2 完善容错与激励机制，实现政策性与市场化平衡

合理的容错让利机制，既有助于调动基金管理人和社会资本的积极性，实现政府的政策性意图，还有助于厘清政府和市场的边界关系，避免政府资金对私人投资的“挤出作用”。

在具体实施过程中，一是建立规范性较高、落地性较强的容错机制与让利办法，明确容错责任认定范围、免责边界等，细化让利标准和让利依据。二是针对实践过程中让利免责机制易引发的监管矛盾问题，主管单位应在广泛调研后统一标准和监管方向，并获得基金管理人、社会投资者等相关各方的广泛认可。三是进一步提升让利机制的可操作性，如关联基金“募投管退”四大环节的绩效表现，根据基金募集阶段的资金放大效应、投资阶段的投向领域与超额返投比例、管理阶段的风险控制质量与基金治理水平，以及退出环节的超额收益高低等，细化其让利环节中的利益分割和责任划定，进一步灵活化、多元化现有让利机制。四是夯实免责让利基础，充分应用基金绩效评价结论，以明确的定量综合考核结果作为政府免责让利参考，提升让利过程的透明度与公平性。

4.3 构建专业管理团队，提升基金数智化管理能力

构建专业的基金管理团队，重点在做好人才引进的顶层设计，关键在打破传统的行政化人才管理机制。首先，必须打破国企行政化用人机制，实施市场化薪酬与激励机制改革，才能在本地缺乏创投成长沃土的情况下，做到外部人才“引得进”、内部人才“留得住”。其次，针对部分地区人才需求紧迫、自建团队困难的情况，可由母基金托管单位和外部基金管理团队共同持股，设立基金管理公司，双方派驻人员共同参与公司运作。该做法的优点在于国有资本可通过持股比例灵活调整其运营决策参与深度，并对管理人形成政策引导，既有利于链接政府战略资源，也提升了基金本土化运作能力。

人才问题解决后，还需进一步规范投后管理程序，全方位提升基金投后管理能力。一是加强引导基金金融科技治理，提升中后台智能管理能力。如首钢基金、上海国际创投等，运用数字技术实现“募投管退”全流程管理，建成涵盖投资决策分析、项目投资执行、投后管理、业绩评价的基金管理和监督体系，为地方引导基金的数字化转型提供“标准样板”。二是重视子基金的投后评价，目前深圳市创新投资集团、深圳天使母基金管理公司已在投后管理绩效评价方面积累了较多经验，评价中重点考察子基金投后管理程序、内部治理及经济回报等，并对考核结果进行公示，起到查找问题、及时整改及鼓励先进的目的。三是采取系统化思维实施子基金风险管理，提升数字化风控和督核能力。利用平台辅助风控工具，建立完善的风控体系、报告机制，进一步规范风险管理流程与职责分工，提升项目风险识别与干预能力。

4.4 打造基金立体赋能平台，发挥“双创”要素集聚能力

在同质化竞争背景下，平台化转型、生态化建设及要素聚合已成为新时期政府引导基金实现“弯道超车”的关键能力与进阶目标。政府引导基金的平台化转型，除了上文提出的基金内部的数智化管理，还在于链接内外部信息资源，实现“双创”要素的有效整合与统筹管理。一方面，打造接入省市、区县各层级政府引导基金的信息管理平台，统一基金数据上报入口，避免信息重复填报，进一步提升基金管理效率。另一方面，以信息平台为基础构建区域性监管平台，制度化、规范化引导基金监管路径，明确不同层级、类型、生命周期基金的监管目标与重点，促进财政、发改、工信、国资等部门信息互联与政策衔接，减少监管矛盾和非必要行政干预，提升监管效率。

不同于平台化转型以政基联动为基础，引导基金的生态化建设是聚合了政府、基金、产业、企业、资本等多个主体的多层次生态体系。具体做法是，在企业层面，搭建“投前培育支持+投中贴近服务+投后跟踪管理”的全周期服务生态，利用基金生态网络赋能优势，加强对早期投资、源头创新的服务力度。在产业层面，探索基金群、“基金+产业+园区”等平台建设，着重开展产业链顶层设计和合理布局，进一步发挥引导基金的资本运作、产业整合的政策优势，实现“双创”企业的精准赋能与产业集群的规模化促进。在基金层面，构建“数字平台+基金生态圈”的赋能体系，通过金融小镇、创投大厦等，将各类创业投资基金、股权投资中介机构、政府部门服务柜台等进行空间聚合，为区域内外创投资本提供基金落地、项目资源对接等“一站式”服务，形成完善的“创投生态圈”，同时嵌入国家级、省级基金数字化信息平台，加快线上线下资源整合。

4.5 实施全过程绩效管理，落实“双创”培扶效果检验

政府引导基金的全过程绩效管理，是疏通基金运营中的痛点堵点、科学评估其创新创业培扶效果与经济效益的有力工具。在具体实施过程中，一是开展分类型分阶段的全过程绩效管理。分类型方面，针对不同类型基金特点实施差异化管理，对天使基金、创投基金、产业基金、市场化基金等赋予其不同权重的经济绩效、政策绩效、管理绩效要求。分阶段方面，采用常规评价与重点评价相结合的方法，在每一会计年度终了、不同存续期及退出清算完成后组织绩效评价-反馈-修正，考核基金长短期运行情况。同时，制定评价体系时应充分考虑基金投资收益的波动性和投资期限的长期性，以发展的战略眼光看待问题，“因地制宜”“因基而异”设置指标体系，使评价体系具有一定的灵活性和较强的适用性。二是明确基金绩效管理主体责任。以地方财政部门作为引导基金运营的主要监管单位，负责引导基金绩效管理制度设计、牵头组织、结果反馈等，其他主管部门则主要对基金管理机构开展行业指导，避免多头重复监管影响运行效率。三是落实“双创”培扶效果检验，对部分难以量化，却能较好反映引导基金创新创业培扶效果的绩效指标，如投资行业分布、社会资本引导、财政收入增加、本地就业促进等，应结合地方引导基金管理办法、基金设立合同或相关协议，合理设置绩效目标和评分标准，综合运用比率法、层差法、非此即彼法等细化量化。四是建议地方财政部门在广泛调研和征求意见的基础上，制定基于本地基金特色和产业发展诉求的基金绩效评价考核细则，并配套激励、检查、监督等工作指引，形成系统、科学、高效的绩效考核评价体系。

5 结语

经过20 多年的跨越式发展，福建省政府引导基金从无到有，已发展成省内创业投资市场最重要的出资者和领航人，形成了涵盖产业基金、创投基金、天使基金等多种类型，覆盖省级、地市级、区县级的多层次运作体系。未来，福建省政府引导基金可通过提升财政资金循环效率、完善激励约束机制、培育基金数智化治理能力、打造多层次赋能生态体系及实施全过程绩效评价等，实现高效规范管理，最大化其“双创”培扶潜力。同时，值得注意的是，在当前数字化浪潮下，政府引导基金能否以较强的金融科技治理能力完成管理体系的数字化转型，已成为新阶段引导基金能否获取更高经济与政策绩效的前提，这将是下一步值得探讨和实践的重要课题。