“双减”政策执行分析——基于Honig的3P模型

◎马雅楠 李 玲

(北京师范大学教育学部，北京 100032)

引言

“双减”政策是指2021 年7 月由中共中央办公室、国务院办公厅发布的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》这一政策。“双减”政策不仅是学生课后作业负担减轻的有力关涉，同时也是提升教育质量和公平的强有力推动剂，一经发布，便引发了强烈的社会反响，成为教育领域研究的重要话题。“双减”作为一项公共教育政策，要想实现其擘画的教育理想蓝图，有效执行是关键。因为“在政策目标实现的过程中，90%都取决于政策的有效执行[1]。”“教育政策由于利益主体的广涉性、目标实现的长期性、技术操作的高标性等原因，使其执行极具综合性、复杂性和艰巨性[2]。”而拨开教育政策执行的荆棘丛，Honing 主张从三个维度理解政策执行，分别是政策设计(policy design)、人员(people)、地点(place)，它们共同作为政策实施的根本影响，为本文提供清晰简明的分析框架。

“双减”政策对缓解学生与家庭的教育及经济压力，素质教育的推进与教育转型有重要意义，本文在借鉴Honing提出的3P 模型的基础上，分析“双减”政策执行的过程和效果，将“双减”政策执行过程中不同逻辑的冲突和困境展现出来，不仅为今后“双减”政策配套设施的完善提供借鉴，也为今后更好地执行减负政策、提升教育质量和公平提供有益参考。

一、文献述评

目前关于“双减”政策的研究，集中在政策解读以及对政策实施现状和困境、产生影响的分析。大部分学者聚焦于“双减”政策下的某一具体切入点，主要关注课后服务、校外培训、作业设计优化等领域。温悦等运用文献资料、逻辑分析等研究方法，梳理了“双减”政策背景下我国青少年体育培训市场发展机遇，剖析了我国青少年体育培训市场面临的挑战并提出治理路径[3]。陆芳等采用自编问卷对江苏省千名中小学教师和家长就“双减”政策在学校落实情况及相关认识和态度展开问卷调查发现中小学校能够较好地执行“双减”的基本要求，“双减”政策得到了大多数中小学教师和家长的拥护和支持。但“双减”工作的推进还存在一些问题需要改进和调整[4]。周序认为在“双减”政策环境下，家长的群体性焦虑成为日益严峻的社会问题[5]。

学界对于“双减”多以政策为背景，展现“双减”政策下教育生态的状况、政策执行的难点和阻滞因素。其研究内容集中在三个方面，一是着眼于“双减”政策的价值理念及其落地难点，二是聚焦于化解“双减”政策实施阻碍，三是多主体视角下的“双减”政策。多用史密斯过程模型和霍恩—米特模型两种模型及博弈论来分析“双减”政策执行过程，从整体性思维的角度深入探究“双减”政策执行背后的深层机理、执行阻碍及实施建议[6]的研究较少。

二、理论框架

本文采用Honig 于2006 年提出的教育政策分析模型[7]，主张从政策设计、相关利益群体和社会因素三个角度理解政策执行过程，认为这三个方面共同作为影响政策实施的基本因素。

政策设计可以细分为政策目的、政策目标和政策工具三个角度。政策目的与决策者和执行者的个人能力将决定政策的可行性；政策目标则直接影响各个利益群体的政策收益，决定各个利益群体对待政策的态度和可能产生的反应；政策工具指政策制定者为了政策实施给出的授权、激励措施或惩罚，也会影响政策的执行过程。

利益相关者可能是教育系统内外的个人和团体，只要其与政策执行或政策再分配的利益相关，都可以被纳入讨论范围。基于相似的价值立场和利益得失将这些个人及团体分为不同利益群体，整体讨论这些群体的利益得失与政策参与情况。政策执行中的团体也是分析的重要一环，其直接决定政策的执行效果。

社会背景包含政府的组织机构、制度背景和社会的历史文化，也即能够跨社会系统对个体和群体的价值观与行为产生影响的因素。受限于笔者的专业知识范围，本文将着重分析地区差异与文化背景对“双减”政策执行造成的影响。

总结来看，政策设计分析聚焦于政策文本，社会因素聚焦于政策执行的社会背景，二者属于较宏观的分析角度；相关利益群体分析基于政策的利益分配将社会分为不同群体，分别讨论各个群体的利益得失，能够进行中观或微观的分析，属于较全面的、宏观与微观相结合的理论模型。

三、政策角度(Policy Dimension)

(一)政策目的(Goal)

我国政府认为义务教育最突出的问题是中小学生负担太重，过多的课业与过重的课外补习负担阻碍了学生体质健康的发展，造成了过多压力，不利于青少年的心理健康。因此，党中央、国务院制定了“双减”政策，希望落实立德树人根本任务，构建高质量教育体系，构建教育良好生态，缓解家长焦虑情绪，促进学生全面发展、健康成长。

(二)政策目标(Targets)

“双减”政策希望在政策推动下形成新的教育生态，充分发挥学校主阵地作用[8]。政策要求学校教育教学质量和服务水平进一步提升，作业布置更加科学合理，课后服务多样化，能够基本满足学生需要，学生学习更好地回归校园，校外培训机构培训行为全面规范。学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担在1 年内有效减轻、3 年内成效显著，人民教育满意度明显提升。

(三)政策工具(Tools)

政策文本中从作业研讨与布置、课后服务、校外培训机构管制与学校教育教学能力提升四个角度阐述了“双减”政策的实施路径，对学校管理者、学校教师、地方教学管理机构、校外培训机构均提出了范围广、要求高的政策条款，希望以此将学生的教育需求完全转移回学校，降低家庭在课外培训上的花销与选拔性考试导致的焦虑情绪。

虽然并未进行明显的授权行为或设置奖励措施，但要求相关教育部门严格批准、审查教辅机构；深化高中招生改革；学校与教师开设课后服务，基本明确了政策执行情况的考察标准，能为政策执行起到引导作用。

四、相关利益群体(People Dimension)

(一)学生及家长

虽然“双减”政策本意是要减轻青少年的课业负担，促进青少年健康成长与综合素质提升，但从政策实施的实际角度看，学生与家长的配合情况并不乐观。其中“剧场效应”和“竞争性教育”是导致学生与家长焦虑的重要因素，对分数的过分关注使得校外教育培训机构的违规培训行为屡禁不止[9]。仍有不少家长认为“只要高考存在”培训就不能停止，会让自己的孩子继续参加培训。在不少校外教辅机构由正式市场转至地下的环境下，培训班信息透明度和公开度降低，市场提供的选择减少，辅导班稀缺性上升，许多家长实际上要付出更高的经济成本[10]。

(二)学校与教师

由于目前对学校绩效的评估更多以成绩为导向，因此为提高学生成绩，提升学校的校间地位，在“双减”政策颁布前，大部分学校对教辅机构持默许态度。“双减”政策颁布后，校外学科性教辅减少，学校需要提供更多校内学科辅导以保持学生的学业表现，对学校造成了更多压力。不仅如此，“双减”政策要求的由学校提供的“课后服务”也使学校需要投入更多教育、时间、经济资源，开设多样的课后服务课程。

“双减”政策的提出也明显加大了教师的工作压力。课后延时服务“5+2”模式使教师工作时间延长、工作任务加重，无形中延长了教师在学校的工作时间[11]。教师不仅在工作时长上面临更大的压力，还需要面对更多的教学压力。依据学校课后服务的要求，教师不可以在课后服务时间讲新课，而需要研发多样的课后活动。例如，体育运动、趣味游戏或传统文化科普，在满足学生多样化需求的基础上，增强课后服务的吸引力和提升多元素养的能力。可以说，双减政策的要求不仅增加了老师的工作任务、工作时长，也对教师的学科能力和专业性提出了更大挑战。

(三)教辅机构与机构教师

“双减”政策对校外学科辅导机构审批、监管、控制的加强，直接导致了教辅机构大量裁员。有研究发现，学科类培训教师再就业困难，很难在短时间内转向非学科类培训，机构教师心理落差大[12]。机构教师群体的就业难度提高，待遇水平下降，利益受到了较大减损。大部分学科教辅机构出现财务困难。有部分地区培训机构开始提供隐蔽化、私人化的培训服务，提供一对一模式的学习辅导，通过网络收取补习费用。这部分课外补习难以监管，收费更高，是“双减”政策实现其政策目的的较大障碍。整体来看，大部分教辅机构和机构教师的利益都受到了负面影响，使其可能在政策执行过程中通过私密化、更改名称等方式维护校外学科培训的存在，进而维护自身利益。

由此来看，学生与家长作为双减政策文本的主要利益群体，对这一政策还未完全信任，对校外学科培训仍表现出较大依赖情绪；校外培训机构与机构教师有较大动机继续提供付费培训；学校的阻止、劝告动机不强，且已经有较大的课程改革和资源投入压力，无暇助力“双减”政策的推广。刘复兴认为，“双减”政策出台后的重点在于塑造校内教育和校外培训的新型关系，其关键是学校教育要精益求精，校外培训要雪中送炭，密切配合，优势互补[13]。

(四)地方政府与教育局

中央在推出新政策后，如果不在地方政绩考核等制度上加以呼应，对部分项目和标准进行调整，则容易导致地方在对中央政策的执行过程中部分脱离最初的政策目标。“双减”政策推出后，中央对青少年健康成长的宏观干预如果不辅以教育指标、政绩考核指标与相关指标的调整，很有可能将地方政府置于两难境地，导致地方政府为了体现自己对中央政策的贯彻落实，形式主义的执行政策，“一刀切”大行其道。

在官方的政策执行路径中，“双减”这一政策也是难以快速落实的。李广海基于博弈论视角，发现相关部门为了追求或保护自身利益，往往会选择执行难度低、阻力小、风险小、易出成果的规定，有意识地规避利益群体复杂、成果难以考察的政策，导致不同政策在地方执行力度与落实情况的差异。“双减”政策打击了地方校外培训机构，可能降低地方考生的大考成绩，可以说对地方的经济、教育指标达成都存在负面影响，各相关部门由于监管权力与行政权限不对等，大都选择旁观者姿态，使“双减”政策在执行过程中呈现出教育部门孤军作战的窘状[14]。

五、社会因素(Places Dimension)

(一)地区差异

我国基础教育在不同地区、城市乡村、不同群体、不同学校之间的差别依然巨大，办学环境、师资力量和社会需求等差别也较大，这就导致各地对执行“双减”政策的重点和执行方式存在不同，这也是政策留白的目的所在。如果各地区没有对地区差异形成认识，模式化的执行政策，那么地区间的客观差异也会对政策执行造成较大负面影响。

薛二勇等(2022)发现[15]部分地区不考虑学校的客观条件，“一刀切”地要求学校提供延时服务、托管，但农村等地区不需要托管；关停所有学科培训机构，导致家长合理的学科培训需求无法满足，造成了较大经济负担；部分地区学校经费不足，无法为教师提供课后服务补贴，影响了教师的工作生活的获得感。

(二)社会文化背景

中国社会的学历崇拜由来已久，“万般皆下品，惟有读书高”和“学而优则仕”都是这一教育观念的体现。在这一文化的影响下，中国家庭的教育投资意愿高，需求大，并藉由父母在家庭中的权威地位将对子女取得学业成功的高期待转换成学生的学习负担，高学习压力与课外辅导机构的产生是这一转化导致的必然结果。

强竞争性的传统教育观念与政策价值取向间存在对抗，导致“双减”政策难以获得家长群体的广泛信任。近些年，众多课外培训机构宣传、夸大自己对学生考试分数的提升作用，并通过公众号等方式，利用大众的从众心理营造“鸡娃”潮，将报名一对一课程，将参加培训机构与分数的提高和好大学画等号。导致在在学科补习机构被要求取消时，家长大范围的感到焦虑，并认为自身利益受到侵犯。

六、结论

“双减”政策本意是减少中校学生课业负担和校外培训压力，从政策文本来看，学生是政策保护群体，课外教辅机构是在再分配中利益受损的一方。政策语境下两者的利益好像存在冲突，但由于社会文化原因，学生与家长实际上对学科校外培训需求量较大，关闭绝大部分学科培训机构会使大部分学生和家长感到焦虑；学科教辅机构则面对着更严重的财务困难，甚至难以清偿家长预先支付的课时费。无论是从学生角度还是教辅机构角度，政策对象的获得感均较少，家长与学生作为政策保护方感到不安，并没有获得教辅机构让渡的利益。

依据Honig 的教育政策执行3P 模型，“双减”政策的实施阻碍受到政策内容、执行过程和社会文化因素三方面的制约。从政策文本来看，“双减”政策作为由国务院出台的文件，为地方实施留出来较大余量，导致地方政府可能选取对自己有利的方式执行政策，而损害了政策目标的达成。从执行过程来看，地方政府受到地方教育资源和财政资源的双重局限，部分地区“一刀切”式取消全部培训机构，要求所有学校提供课后服务，没有保障教师的课后服务补贴，将政策压力转移到学校和教师方面；教师群体往往独自承担后果，付出额外劳动而没有其它回报，可能对教学工作产生怠惰情绪，开发高质量课后服务的动力不足；课外辅导机构收益受损，部分中小型机构将培训课程转入地下，部分机构教师存在就业压力；学生与家长陷入焦虑，付出更高成本使孩子能继续接受已经转变为影子教育的课外学科辅导，保持学业成绩与择校竞争力，使得社会中的各个群体分摊额外压力。从社会文化方面看，高考对学生、家长、学校来说仍属于高利害性考试，且我国的传统文化更重视学生的教育，在目前成绩导向的评价体系内，家长对提升学生学业表现的需求较高。贸然取消所有学科补习机构会使家长和学生产生焦虑情绪，转向隐秘性更高的教辅机构，反而增加家庭教育负担。

七、结语

整体来看，“双减”政策实施的干扰因素普遍存在。政策影响广泛存在于社会中，政策目标群体与相关群体的反应和焦虑情绪较大，同时体现在了社会媒体与舆论中。要保证“双减”政策的有效实施，需要从政策的执行结构、执行环境和相关群体认知上进行调整。应该加强政策执行的审核与反馈机制，对地方的政策执行方式进行监管；提供中央补助，为学校提供经费，为教师的额外劳动买单；尝试转变国内“唯学历”“唯分数”的教育观，发展职业教育与终身教育，降低高考利害性。