多源流理论视角下地方高等教育“放管服”改革政策注意力研究*

王鹏程 茹 宁，2

（1. 南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350；2. 南开大学 人权研究中心，天津 300350）

教育是国之大计、党之大计。 党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”高等教育是实现教育、科技、人才统筹发展的最后一公里，高等教育的高质量发展依赖现代化的教育治理。 自二十世纪九十年代以来，我国高等教育管理呈现出复杂的“混合”模式，先后经历了“程序性管制”“监管式治理”和“规制性自治”的模式［1］。 不同模式的转型牵涉的是权利再分配问题。 如果说“管制”体现的是权力操控与施政效率，那么“自治”则更侧重从政府管理本位向高校权利本位的转型，从“权力”到“权利”的嬗变也符合“权力来源于权利并最终服务于权利实现的互动关系”［2］。 虽然当前我国高等教育管理权力配置已经基本形成中央和地方两级管理、以省为主的格局，但是受到传统集权管制惯性的影响以及高校对政府的资源依赖程度，中央和地方政府、地方政府与高校之间权责分配经常出现不确定性，各级管理主体暴露出权责分配不明的问题。 为了摒弃传统高权管制的束缚，归还大学作为学术机构的本质，以简政放权为导向的“放管服”改革成为高等教育治理的新动向。 2017 年4 月，教育部等五部门共同发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），围绕学科、人、事、财、物等诸多方面指明了高等教育“放管服”改革方向。 《意见》出台后，各省级政府先后制定了高等教育“放管服”改革的具体举措。 从央地并行的改革举措来看，这是一项涵盖多领域、关联多部门的改革行动，改革范围远超以往教育行政改革。 高等教育“放管服”改革以“简政放权、放管结合、优化服务”的管理方式重塑了政府在高等教育管理中的权责形态。 虽然改革在短期内取得了一定成效，但是改革顽疾仍然存在。 例如，2019 年《高等教育法》首次执行检查报告指出，高等教育“放管服”改革还存在地方政府“放乱收死”的现象［3］。 地方政府作为教育改革的主体，如何以行政改革回应高等教育的发展需求，以权责分配平衡府学关系，以现代化治理破解体制机制障碍，已经成为建设现代化高等教育管理体系亟须回应的议题。

基于以上研究背景，本文对当前公开发布的24 份地方政府高等教育“放管服”政策文本进行统一编码分析，归纳地方政府的政策注意力配置情况，并尝试以多源流理论框架解析政策注意力形成逻辑。 具体回答：地方政府在推进高等教育“放管服”改革过程中的行为偏好集中表现在哪些方面？ 形成这种偏好的逻辑是什么？ 如何优化地方政府“放管服”改革的注意力配置结构与方向？

一、政策注意力理论及其应用

（一）政策注意力理论的阐释

心理学是最早分析生物体注意力的学科。 该领域对个体注意力的定义是生物体在受到多样的外部刺激时，会选择性地将反应的焦点置于某些刺激物或某一刺激物的某些方面，心理学将个体进行选择和回应的过程理解为注意力分配的过程。 随着社会科学研究的发展，注意力这一概念被引入经济学、管理学、社会学研究之中，从研究个体转向研究团体的迁移形成了“政策注意力”研究方向。 诺贝尔经济学奖获得者H.Simon 认为，“政策注意力”是决策者主动关注某些信息，而忽略其他信息的过程［4］。 他将政府决策中的有限理性归因于政策注意力的有限性，他认为当决策者受到时间、经历和成本约束的时候，会将注意力集中在某些问题或某个问题的几个方面，所以决策者的注意力是有限理性约束条件下的稀缺资源，而且“信息并不是稀缺的资源，真正稀缺的是注意力”［5］。 B.Jones 认为，政府议程中许多决策都涉及甄选机制，决策者会对分解后的各类信息进行优先排序［6］。 在信息资源繁杂且决策者有限理性的双重约束下，组织决策者难以平衡所有选择，决策主体只能通过筛选机制进行优先排序，从而产生“政策注意力”。 综观不同视角对政策注意力的理解，结合本研究需要，文章将“政策注意力”配置定义为：在政策信息繁杂与决策者有限理性的双重约束下，决策主体通过权衡各方需求所做出的政策注意力分配行为。

（二）“放管服”改革中政策注意力的配置演进

政策注意力作为一种稀缺资源，其分配特征体现了政策制定者的决策偏好，所以政策注意力的科学性配置关系着政策执行的效果。 梳理高等教育体制改革历史可以看出，我国高等教育体制大致经历了“集权”“放权”“统一规划”“恢复秩序”“简政放权”的变革过程。 具体来看，新中国成立初期的仿苏模式造就了中央高度集权的办学体制，所以地方和高校的自主行为受制于中央指令，高等教育发展部分偏离了本质需要。 1958年，为激发地方办大学的积极性，中共中央、国务院颁布《关于教育事业管理权力下放的规定》，这是我国首次将高等教育主管权力下放给地方政府，但由于缺少配套的法律、法规和行政规章制度，高等教育发展出现了“大跃进”的混乱局面。随后，1963 年颁布的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》提出高校必须贯彻落实中央制定的全面统一的教育规划和教育计划，同时对中央和省、市、自治区各级管理权限做了管理规定。 1979 年，中共中央转批了教育部党组关于建议重新颁发《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定》的报告，此时的焦点是恢复对高等院校的统一领导与归口管理，以尽快归整高等教育办学秩序。 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出学校缺乏发展活力，政府有必要对其进行教育体制改革，扩大高校的自主办学权，将政策注意力调整至对教育体制系统改革与简政放权。 1993 年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出改变政府作为办学的唯一主体，逐步形成以政府办学为主体、社会各界力量参与办学的新格局，此时政策注意力集中在破除国家对高等教育管得过多、统得过死的体制障碍，加快构建与社会主义市场经济体制和政治体制相适应的教育体制［7］。

2021 年，我国高等教育毛入学率提高至57.8%，进入公认的普及化发展时代。 面对如此庞大的教育规模，高等教育治理方式逐渐从以往政府单向管制转型为多元主体治理。 地方政府作为政策执行的基础单位，其对政策问题的注意力以及政策执行力将直接关系政策目标的实现。 在属地责任、自上而下体制和管理绩效等因素的多重约束下，地方政府在中央政策思想的指引下，还会对一些政策制度进行本土化改造，表现出“一策多制”［8］。 高等教育“放管服”改革就是地方政府作为主管单位对中央政策思想具体化执行的过程，所以在同级地方政府之间的政策共性和异质性会同时存在。 在此背景下，研究以中央宏观政策为背景，对地方政府的政策文本进行共性和异质性分析，以期探索地方政府的政策注意力及其产生的制度逻辑。

二、“放管服”改革中地方政府政策注意力配置研究的基本框架

（一）样本选择

本文以全国各省（自治区、直辖市）公开发布的高等教育“放管服”改革政策文本为研究对象。这些文本是地方政府根据中央《意见》出台的地方性政策，具有一定的权威性，可视为各地落实“放管服”改革的政策体现。 基于政策文本的公开可得性与研究的可行性等特点，本文选取了24份已公开发布的政策文本进行分析①。 从政策发布时间看，各地都基本遵从国家政策发布时间；从发文机构看，与国家多部门联合改革的形式保持一致，地方政策也均由多个涉教部门联合发布，参与部门均达到5 个以上。

（二）研究方法与工具

文本分析方法是文章的主要研究方法，它是由浅入深地对文本内容加以比较、分析、综合、提炼的一类研究方法，是研究者以多种解读文本的方法挖掘文本的深层结构和内在演进逻辑的过程，它能够使元结构的原始文本转化为可被识别、处理和统计的数据信息，并将大量文本数据进行结构化处理并赋值的过程［9］。 文章结合中央与地方政府“放管服”政策文本，运用Nvivo11 质性分析软件进行编码和确定节点，基于对父节点和子节点的统计构建出政策注意力的配置情况。

文章使用的研究工具是Nvivo 软件，它常被用于质性研究中的资料分析，主要通过对文字、图片、录音、录像等资料的收集、整理和分析与呈现，增进质性研究的严谨度与信效度。 文章利用该工具对所收集到的政策文本的每条语句进行逐一编码，并引入“参考点”概念，表示在某节点下的编码数量，政策“参考点”越多，代表政策注意力越强。

（三）研究步骤

借鉴以往研究中“潜入文本”和“走出文本”的分析思路，文章将无结构的文本进行解构、剔除、编码、重构、统计与分析，形成地方政府“放管服”政策注意力分配格局［10］30。 “潜入文本”主要分为4 步：第一步，对政策文本进行逐字逐句的解读，以“东中西”区域为分隔单位建立政策文本资源库。 第二步，以中央政策文本为中心，构建高等教育“放管服”改革的八大维度，然后以八大维度为父节点，依次构建一级子节点和二级子节点，最后对地方政府政策文本的每条语句进行逐一研读、归类和编码，纳入相应的维度和节点中。 第三步，统计相应节点的参考点数值并将其视为地方政府“放管服”政策注意力分配情况。 第四步，运用多源流理论解析地方政府“放管服”政策注意力配置的行为逻辑。

（四）研究框架

本文的分析框架主要是依据文本的内容和研究目的构建。 文章根据《意见》构建了八大父节点，分别是：“完善高校学科专业设置机制”“改革高校编制及岗位管理制度”“改善高校进人用人环境”“改进高校教师职称评审机制”“健全高校薪酬分配制度”“完善高校经费使用管理”“完善高校内部治理”“强化监管优化服务”。 具体的操作步骤如下：首先，根据中央《意见》构建出八大父节点。 然后，提炼出每个节点的核心指标，分别形成一级子节点和二级子节点。 最后，根据地方政策文本要点和关键词，统计各二级子节点下的参考点数值，具体分析框架如表1 所示。

表1 地方政府“放管服”政策文本分析框架

（五）政策文本编码原则

文章参考已有研究，按照表1 的分析框架，根据“非紧密度”“不可拆分”“先内容、后形式”的原则对各地方政府政策文本中每条政策语句进行识别、编码和赋值。 其中，“非紧密度”表示对文本语句进行“0”或“1”参考点赋值；“不可拆分”是指每条政策语句只能纳入某一维度的一个指标，不能同时纳入同一维度的不同指标，避免重复计数或交叉计数；“先内容、后形式”是在判断政策语句属于哪个维度和指标时，优先考虑语句的本质内容而非句法结构，从而减少归类赋值不恰当的情况，增加数据统计的信度［10］32。

三、“放管服”改革中地方政府政策注意力分配情况

（一）地方政府政策注意力的描述性统计

为了降低复杂程度和便于分析，文章最多构建和分析两层子节点，在完成上述步骤以后，文章根据参考点数值，对注意力分配情况进行描述性统计，并按照一级父节点进行了排序统计，如图1所示。 从总体分配情况来看，地方政府的政策注意力分配基本覆盖了《意见》的所有方面，参考点数最高的依次是“完善高校内部治理”（324）、“改进教师职称评审制度”（180）和“完善学科专业设置机制”（177），其中“完善高校内部治理”表现出了最强的议题优先性，这一部分是地方政府高等教育“放管服”改革政策注意力的中心。 地方政府在这部分集中了较强的政策注意力，也与当前我国“双一流”建设的目标中对高校治理体系和治理能力现代化要求一致，这说明中央和地方政府在“完善高校内部治理”方面已经达成共识。

图1 地方政府放管服政策注意力分配情况

另外，参考点数目相对较少的后三位分别是“改革高校编制及岗位管理制度”（154）、“改善高校进人用人环境”（148）、“健全高校薪酬分配制度”（141）。 当然，参考点数目较少并不意味着这项内容不重要，可能的原因是地方政府在这方面有较强的自治权，可以根据本地的需求相应地设立改革要求，并未集中表现在地方政府政策注意力上。

为了具体了解地方政府各个维度的注意力分配情况，将《意见》的一级标题和二级标题分别设置为父节点和一级子节点，然后对一级子节点下的正文内容逐句编码，提取出同属于一级子节点的内容编入相同的子节点容器中，以此创建二级子节点关键语句。 在确定一级子节点和二级子节点语句后，对地方政府的政策文本语句逐一编码，形成二级子节点的参考点情况，如表2 所示。

表2 地方政府政策注意力分配的描述性统计

从参考点数值与占比来看，以父节点作为一个独立单位，政策注意力配置在每级父节点下的一级子节点内分配较为均衡，主要表现为二级子节点内容越详尽，参考点数值越高。 这说明父节点和一级子节点的概念越具体，地方政府的政策注意力越强，则政府和高校之间的权责划分将会更加明晰。 当然，也出现了二级子节点较多参考点数值较少的情况，但这并不意味着地方政府“悬置”了政策意见，可能由于《意见》已经清楚划定了地方政府的权责，地方政府未再进一步细化。比如在“学位授权审核”方面，《意见》指出：“省级学位委员会负责审批学士学位授予单位及专业。国务院学位委员会委托省级学位委员会组织硕士学位授权审核和博士学位授权初审”。 这说明中央已经对各级主体的权责进行了明确的划分，地方政府则无需再进行阐述，也就无法体现在政策参考点数值上。 同时，也出现了部分二级子节点概念较少，但是参考点数值却较高的情况，这可能是因为中央在这些方面授予了地方更多的自治权，地方政府就有较为自由的政策空间。 如在“专业设置”方面，《意见》要求地方政府“加强专业建设信息服务”。 这种政策表达的范畴较为宽泛，所以地方政府表现出更强的自主性。 如新疆维吾尔自治区在这部分新增了专业建设保障机制，鼓励高校引入专门机构和中介机构评估高校专业办学水平和质量；重庆市新增了专业参与国际认证条例，支持专业设置预警机制和退出机制，建立专业设置质量评估监管制度。

（二）多源流理论视角下政策注意力分配的解析

政策注意力的概念表明，在信息繁杂的世界里，受到有限理性约束的决策主体面对相关的信息时，会产生注意力偏好而忽略某些方面的内容。正如H.Simon 所言，受到内外部刺激的作用，将注意力引入一定情境中的某些选定的要素，同时排除可能改变抉择方向的对立要素［11］108。F.Baumgartner 和B.Jones 长期关注政策注意力转变问题，他们认为由于政策注意力的稀缺性，进入公众视野的议题可能会此起彼伏，这说明了政策注意力分配会驱动政府决策，即存在“政府注意力影响政府行为选择”的逻辑关系［11］109。 然而，如何透过政策注意力分配理解政府行为的决策？分析影响政策注意力分配的因素可以更好地透视政策设置的背景，本文根据美国学者J.Kingdon基于组织行为垃圾桶模型（the garbage can model）所提出的多源流理论（the multiple streams），解释政策注意力分配的逻辑。 J.Kingdon 认为：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非他们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”［12］他将这几类因素分为3 类，包括问题源流、政策源流和政治源流。 问题源流指的是有待政府解决的各种问题；政策源流指各种政策建议、政策主张与政策方案；政治源流包括国民情绪、公众舆论、权力格局和利益集团的活动等。 他认为这三条源流彼此独立，而当它们产生交汇时便意味着政策问题、政策方案与政治时局的有机结合，此时“政策之窗”将会打开，表明政策问题被识别并有可能施行。N.Zahariadis 对多源流理论进行了修正和扩展，主要是将“政治流”中的3 个维度整合成一个集合变量——执政党的意识形态，他认为这样的整合更适用于相对集权的政治系统和强有力的政党［13］。

地方政府颁布的高等教育“放管服”改革政策文本，既是落实中央的政策要求，同时也是地方政府部门行为决策的直接表现。 然而，受到自上而下权力约束和地方政府有限理性约束，地方政府在决策过程中体现了什么政策逻辑？ 下文从多源流理论视角给出解释。

1. 政策源流引领高校内部治理改革

对既往改革政策的梳理可以看出，高等教育领域自上而下的改革由来已久。 早在1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中就提出：“改变政府对高等教育统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等教育的办学自主权。”1993 年《中国教育改革和发展纲要》指出：“采取综合配套、分步推进的方针，初步建立起与社会主义市场经济体制、政治体制和科技体制改革相适应的教育新体制。”2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到：“扩大省级政府教育统筹权和学校的办学自主权，完善学校内部治理结构。”不难看出，这些发布于不同时点的政策实际上都共同指向了同一个改革方向，即政府通过自上而下的体制改革逐步形成中央、地方、高校三者之间科学的权力分配格局。 而对于地方政府而言，高校建构起内部治理体系以及具备科学的治理能力是地方政府下放权力的基础，所以在地方政府的政策文本中“高校内部治理”占据了较高的政策注意力配比。

2. 问题源流推动高校人事、专业制度改革

问题源流往往来源于有待地方政府解决的各项问题。 地方政府高等教育“放管服”改革问题源流的汇聚主要依赖于焦点事件的爆发，尤其是在当焦点事件吸引了大量公众舆论的情况下，多起类似的焦点事件所聚焦的问题可以迅速倒逼地方政府进行改革。 回溯上文，“改进高校教师职称评审机制”之所以聚焦了大量的政府政策注意力，一方面是由于高校教师的职称作为教师劳动力市场的价值符号，职称高低常常与教师经济绩效、社会地位等息息相关，所以职称评审自然成了教师群体最为关切的问题之一；另一方面是因为近些年高校的职称评审“乱象”揭露了评审制度的短板［14-15］。 可见，教师职称评审过程不仅受到教师与社会面的广泛关注，同时或可能存在一定的权力寻租空间，所以自然会凝聚地方政府改革的政策注意力。

另外，高校的学科设置关系着高等教育人才培养的口径和结构，人才结构与质量影响着地方的人力资源储备。 由于人才培养的滞后性，高校人才供给同市场需求经常发生错配，对高等教育人才培养和专业结构布局形成了直接挑战。 当前的高等教育发展暴露出片面追求高校综合化、人才培养结构与专业结构的发展定位不适应、行业类专门院校服务能力明显下降等问题［16］。 这些问题的解决不仅要求高校审时度势调整人才培养方向，同时也离不开地方政府的顶层设计。 因此，地方政府在“放管服”政策文本中着重强调了这两方面的改革要点。

3. 政治源流指向府学关系转型

多源流理论中的政治流是指，由公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或意识形态等因素共同汇聚的政治趋势。 对于政权相对集中的国家而言，N.Zahariadis 将政治源流扩展与修正为执政党的意识形态。 中国共产党作为我国唯一的执政党，我党的意识形态指明了我国教育事业发展方向。 新中国成立以来的70 多年，高校工作发展始终坚持未变的就是坚持和完善了“党的领导”这一根本制度，尤其是自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势、总揽大局，进一步加强了党对高校教育工作的领导［17］。 进入新时代，在“治理”理论和实践逐步成为当前中国特色社会主义治国理政和社会政治实践的背景下，高校治理形式从强调校长治校、教授治学，再到民主管理和社会参与的完善过程，无不体现了高校发展不仅应遵循高校自身的一般规律，而且还要符合中央政府创新治理和中国特色社会主义的时代要求。

2015 年5 月12 日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。 自此，高等教育“放管服”政策之窗得以开启。 随后，政策源流、问题源流和政治源流的汇聚指明了地方政府高等教育“放管服”政策文本中的政策注意力方向。回溯高等教育发展历史可以看到，高等教育“放管服”改革的三大源流并非孤立存在，高等教育自身发展规律和央地政府的注意力可能都会影响政策注意力的方向。 因此，在使用多源流理论分析教育现象时，应该站在教育外围看教育，否则可能会忽视其他因素对教育发展的影响。

四、优化“放管服”改革中地方政府政策注意力配置的建议

地方政府高等教育“放管服”改革是国家高等教育治理现代化的重要组成部分。 本文以我国地方政府高等教育“放管服”改革政策文本为依据，采用Nvivo11 软件分析地方政府高等教育“放管服”政策注意力配置情况，同时从多源流理论视角解析政策注意力配置逻辑。 为了优化高等教育“放管服”改革成效，研究认为：

首先，地方政府可以基于有效政策注意力分配的三要素：正确的方向、合适的强度、必要的持续性［18］，对应“放管服”改革的总方针，坚持将“优化服务”作为改革的方向，转变政府职能和角色；把握好“放权”的强度，区别不同类型和层次的高校自主权分配，以及不同层级政府和部门对高等教育“放管服”政策的理解和执行；守住“监管”的持续性，创新监管方式，采用“事中事后”监管方式及时矫正不合规的自主行为。

其次，地方政府要针对当前改革重点、难点和突破口，出台专项实施细则和改革办法，尤其是优先突破政策注意力较为集中的几大区域，为高校的改革建设提供务实的制度指导。 同时，由于“放管服”改革中涉教部门较多，因此要避免各个部门落实“放管服”改革过程中“层层加码”，避免出现制度失控。

注释：

①由于数据公开可得性，本文所指24 份政策文本不包括上海、浙江、海南、吉林、重庆、西藏、青海、香港、澳门、台湾。