英国乡村地区规划政策回顾及启示

望开磊

目前，我国城镇化率已突破60%，

城镇化走向成熟阶段，快速城镇化趋势开始放缓，乡村建设和振兴走向加速。然而，广大乡村地区的规划工作仍是长期以来的薄弱环节。

英国的乡村保护经过几个世纪的传承和发展，其乡村地区呈现出优美的自然生态风光、与城镇无差别的基础设施和公共服务水平，这既源于英国人对乡村生活向往的传统，也源于完善的乡村发展政策、政府和社会组织共同的积极引导推动，以及农业产业、旅游和建设开发主体、乡村社区居民的良性互动和广泛参与。

英国乡村发展的简要历程

相对我国的乡村，英国乡村更趋于地理概念，指环境趋近于自然、人口密度低的地区，没有与农业的必然联系。除了居民点，自然保护区、国家公园等广阔的区域都可称作乡村。英国从事农业的人口不足10%，而在乡村的居住者职业多元化。以英格兰乡村地区为例，商业、手工业、教育、投资等非农岗位超过80%。从某种意义上讲，英国乡村地区是与城市一样的生活场所，而非农业区域。

作为最早城镇化的国家，英国的农业和乡村地区也经历过衰落。19世纪末，英国政府在农业领域也奉行其在工业领域的“自由经济”理念。受国际廉价农产品的冲击，到20世纪初，英国农业严重衰退。两次世界大戰期间的粮食紧缺暴露出英国初级产品依赖进口的弊端，这促使人们强烈呼吁出台农业保护政策。因此，1940年的巴罗报告和1942年的苏格兰报告提出，英国政府将加大对乡村事务的干预，这奠定了战后英国农业和乡村政策的基本导向。战后至今，英国乡村地区经历了生产主义、分化重组和城乡融合等发展阶段。

生产主义阶段（20世纪40年代至70年代）：严格耕地保护政策下的乡村衰落。该阶段的直接诱因是战后粮食危机。1947年，英国农业法确立了耕地保护及农业补贴政策，以促进农业生产。然而，该策略主导下的乡村仅经历了短暂的黄金时期便开始走向衰落。激进的补贴和规模化生产的推进，导致粮食生产很快供过于求，而资本和市场向少量农场主和农业资本家的集中，则带来了深层次的问题：一是农业产业化冲击了原有的乡村结构，传统人口尤其是青年人口的大量外流导致了乡村衰落；二是大机械农业和杀虫剂的应用，急剧破坏了原有生态环境、景观地貌和生物多样性。直到20世纪60年代，英国政府才开始重视这些负面影响并开始调整政策。伴随着传统乡村衰落的，则是城市居民对乡村生活的向往。在19世纪末英国社会活动家霍华德“田园城市”的巨大影响下，战后的新城建设和城郊区域的地产开发进入高潮。1944年，大伦敦规划以绿带保护、人口疏解、郊区和新城建设为导向，确立了这一时期城乡规划的基本框架。

分化重组阶段（20世纪70年代至21世纪初）：乡村文旅消费兴起与严格农地保护政策的破冰。相对于德、法等欧洲大陆国家而言，英国的农业产业并不占优势。随着本国农业补贴的减少，农民和农场主迫于生存压力，开始寻求新的产业发展。二、三产业在乡村地区大量涌现，乡村休闲旅游成为新的增长点。同时，20世纪70年代以来，中心区人口外迁更加普遍，该发展阶段的后果是乡村人口结构发生改变，大量非农产业在乡村发展，各类乡村社区、中产阶级居民点取代了传统农业村庄。人口和产业的分化重组，推动了乡村从“生产”到“消费”的转变。乡村消费主义的盛行，反过来促使人们更加关注乡村自然生态环境和地域文化传统的传承，同时，也使英国开始反思严格保护农用地的策略，进而推进环境、社区和文化旅游的全面发展。1995年，英国建立国家公园管理委员会，以保护自然环境、生物多样性和文化遗产为目标，积极推动资本运作以及与地方政府的合作，以此提升其经济尤其是旅游价值。

城乡融合阶段（21世纪以来）：城乡一体化。20世纪末，转基因食品的出现促使人们对农业生产模式进行反思。2003年，欧盟“共同农业政策”改

革，其资金支持不再与产量挂钩，而是将“环保”和“质量”作为农业补助的首要条件。在此背景下，英国也积极推动有机农业和地方性农业，鼓励传统小型农业的发展。同时，非农产业和人口持续向乡村地区拓展，城乡边界持续模糊化，乡村地区的人口构成和产业走向稳定和成熟，真正进入“城乡融合”的新发展阶段。

英国乡村规划政策回顾

英国乡村在很长的历史时间内都不是规划和发展的重点。战后的规划体系主要是应对以伦敦为代表的大城市问题，并刻意限制乡村地区的发展；战后的农业政策也以严格的耕地保护为导向，在综合性的环境保护、基础设施、本地社区发展方面都对广大乡村地区产生了负面影响。

到了20世纪八九十年代，英国才开始重视乡村地区的发展问题。21世

纪初，英国政府牵头专业团队在空间规划改革的背景下，重新界定了“城”

“乡”概念。新的“城”“乡”概念不再考虑功能、产业、形态和景观等复杂因素，而仅仅以人口密度来区分。改革的核心理念是彻底消除城乡二元思想，重构城乡一体的空间规划体系。在这一概念下，景区、自然保护地等被统称为乡村地区。

2004 年，英国空间规划体系改革被看作是对战后规划体系的颠覆，对于乡村规划领域尤其具有重大的变革意义。新的规划体系建立起“国家—区域（次区域）—地方”三级框架，且将乡村地区纳入新的统一空间框架中，而非传统的“城—乡”框架。该框架下，作为“地方”一级的空间范畴，乡村地区和乡村社区的作用得到极大强化。该举措无疑促进了乡村的持续发展。

此外，英国2004年颁布的《第7号规划政策文件：乡村地区的可持续发展》综合考虑了乡村发展的方方面面，尤其以生态保护、社区治理、产业发展、环境景观改善、文化保护和可持续发展为目标，是当前英国乡村规划及管理的主要依据。

在操作层面，英国主要的乡村地区发展规划则包括以乡村聚落为主的地方空间规划和以国家公园为代表的自然保护地空间规划。

对我国乡村地区规划政策的启示

英国的规划政策经历了“重城轻乡”到“城乡融合”的转变。战后几十年对于乡村发展的严格限制，虽导致了传统农村地区的衰落，但客观上保护了自然生态环境，从长远看为可持续发展进行了必要的“留白”。20世纪80年代以来，严格的农地保护政策经历了破冰阶段，以适应乡村消费发展和新乡村居民的需求。21世纪初以来的规划体系变革，则把乡村地区纳入统一的空间体系中，强调无差别化的空间政策。由此判断，我国城乡二元体制也终将会被城镇化进程打破。而国土空间规划体系变革中统一空间要素的理念，与本世纪初英国空间规划体系变革的思想不谋而合。目前，业界对我国国土空间规划体系的讨论较多，而对于村庄规划问题的讨论则相对不足，这也从侧面反映出我国尚未真正开始将乡村地区作为与城市地区对等的空间资源要素来看待。对于我国乡村地区的规划和政策制定，结合英国的经验，笔者建议如下。

第一，应从理念上深刻认识乡村地区的广泛内涵及其综合性特征。在市场经济框架下，乡村地区未来发展的可能性远超传统认为的“三农”范畴，其未来产业发展的多元性和可能性将与城市无异。

第二，必须高度关注城乡人口的双向流动。虽然我国不太可能出现欧美式的大规模“逆城市化”进程，但居民下乡的反向流动必然带来乡村地区人口结构的改变。这是对传统农村社区社会关系、产业基础和空间形态的打破重组，也是走向城乡融合的必然历史进程。而对这个进程阶段的判断和应对，是制定乡村地区规划政策的核心要求。

第三，对生态环境和地域传统的严格保护，是实现乡村多元化发展的必要条件。离开这个前提，任何政策和发展目标都难以实现。

第四，从城乡规划到国土空间规划，若以英国的经验类比，其方法层面转变的本质是从关注用地性质的控制转向关注空间属性和使用方式的控制。目前，作为规划管理工作的核心抓手，我国无论是城乡规划领域的用地分类还是国土空间规划领域的用地分类，都是在城市规划和建设项目开发管控的思路下建立起来的技术标准和方法。但随着国土空间规划体系的持续变革，这套方法或难以适合广阔的乡村地区，尤其是未来需要承接多元、混合用途的乡村地区，而新方法的建立又需要伴随新的乡村建设的完善，实则任重道远。（摘编自《中国土地》2023年第7期）